印尼對(duì)地區(qū)安全的認(rèn)知及其防務(wù)外交的應(yīng)對(duì)

朱濱

隨著中國(guó)國(guó)家實(shí)力的增強(qiáng)與美國(guó)“亞太再平衡”戰(zhàn)略的實(shí)施，安全秩序的重構(gòu)成為亞太安全事務(wù)的核心議題。如何制定或調(diào)整對(duì)外戰(zhàn)略、如何依托安全機(jī)制維護(hù)本國(guó)的國(guó)家利益和地區(qū)穩(wěn)定，是區(qū)域內(nèi)各國(guó)的安全關(guān)切。

印尼是世界上最大的群島國(guó)家，位于太平洋與印度洋、亞洲和大洋洲交界的十字路口，是馬六甲海峽、巽他海峽、龍目海峽等眾多戰(zhàn)略通道的沿岸國(guó)，地緣位置十分重要。印尼還是東盟的領(lǐng)頭羊，在以東盟為核心的諸如東盟地區(qū)論壇、東亞峰會(huì)、“10+1”“10+3”等多個(gè)地區(qū)對(duì)話機(jī)制中，發(fā)揮著重要的組織和協(xié)調(diào)作用，正如新美國(guó)安全中心在分析報(bào)告中指出的，“印尼是一個(gè)關(guān)鍵國(guó)家，它未來(lái)將會(huì)塑造更廣泛的亞太地區(qū)。作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展、擁有豐富的自然資源、地理位置極其重要的新生多元民主國(guó)家，印尼具有成為地區(qū)大國(guó)的潛力”。因此，了解印尼防務(wù)政策的發(fā)展走向，對(duì)于把握中國(guó)與印尼的雙邊關(guān)系和地區(qū)安全機(jī)制的構(gòu)建都具有重要的借鑒意義。

印尼對(duì)亞太地區(qū)安全現(xiàn)狀的認(rèn)知

印尼將諸多群島整合為一個(gè)整體，海洋與海峽則是連接群島間的橋梁，群島間相互聯(lián)系，構(gòu)成團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的獨(dú)立政權(quán)，因此維護(hù)海上安全對(duì)于印尼至關(guān)重要。印尼認(rèn)為，影響本國(guó)海上安全的主要因素包括由中美關(guān)系變化而引發(fā)的地區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整，以及中國(guó)南海問(wèn)題和各種非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)。

第一，亞太地區(qū)的大國(guó)關(guān)系是印尼最為關(guān)注的戰(zhàn)略議題。2015年6月，印尼前總統(tǒng)蘇西洛在參加北京舉行的第四屆世界和平論壇的演講中，用相當(dāng)篇幅闡述了中美關(guān)系對(duì)于地區(qū)安全的重要性。他認(rèn)為，中美應(yīng)該在亞太地區(qū)和平相處，為本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。例如，美國(guó)倡導(dǎo)的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議與中國(guó)提出的亞太自貿(mào)區(qū)都是推動(dòng)地區(qū)一體化的重要工具，兩者應(yīng)該避免因缺乏共識(shí)而擴(kuò)大關(guān)于地區(qū)安全的認(rèn)知和利益分歧。中美在軍事上要加強(qiáng)交流，避免因誤判引發(fā)不良后果。對(duì)于中日關(guān)系，印尼認(rèn)為，中國(guó)與日本在經(jīng)濟(jì)上的相互依賴日益擴(kuò)大，但歷史遺留問(wèn)題和領(lǐng)土爭(zhēng)端仍然將長(zhǎng)期影響兩國(guó)外交關(guān)系。中美、中日關(guān)系的發(fā)展趨勢(shì)將會(huì)影響到亞太地區(qū)其他國(guó)家的外交與防務(wù)政策的選擇。印尼并不想在大國(guó)間選邊站隊(duì)，而是希望能夠維護(hù)本國(guó)的政策獨(dú)立性，這也是近些年來(lái)印尼一方面發(fā)展與美國(guó)的“全面伙伴關(guān)系”，另一方面歡迎和支持中國(guó)提出的“21世紀(jì)海上絲綢之路”的倡議，并積極與中國(guó)做好戰(zhàn)略對(duì)接的原因。

第二，印尼認(rèn)為海洋爭(zhēng)端是影響地區(qū)安全和印尼主權(quán)完整的重要因素。南海局勢(shì)的日益緊張使得中國(guó)與東盟的整體關(guān)系趨于復(fù)雜，盡管印尼宣稱自己不是南海聲索國(guó)，但是也反對(duì)中國(guó)關(guān)于南海斷續(xù)線的主權(quán)主張，擔(dān)憂南海爭(zhēng)端不能妥善解決的話，印尼遲早會(huì)自覺(jué)或不自覺(jué)地因納土納群島而卷入與中國(guó)的糾紛中。因此，印尼一直試圖作為調(diào)停人，推動(dòng)中國(guó)與東盟各國(guó)簽訂《南海行為準(zhǔn)則》，以便通過(guò)約束各方，確保南海地區(qū)的穩(wěn)定。印尼還認(rèn)為，政治、外交和法律是解決沖突的最優(yōu)選項(xiàng)，應(yīng)該不斷朝這一方向努力。

第三，印尼對(duì)亞太地區(qū)出現(xiàn)的軍備競(jìng)賽表示擔(dān)憂。亞洲各國(guó)的軍費(fèi)開(kāi)支總額已經(jīng)從2010年的2706億美元上升到2014年的3442億美元，增長(zhǎng)了27.2%。區(qū)域內(nèi)各國(guó)不斷獲得尖端武器系統(tǒng)，如升級(jí)的第四代噴氣式戰(zhàn)斗機(jī)、新級(jí)別潛水艇和一系列精密的導(dǎo)彈系統(tǒng)。一些印尼學(xué)者認(rèn)為，因安全需求而引起的地區(qū)各國(guó)軍事現(xiàn)代化，尤其是中美在本地區(qū)加強(qiáng)的軍事力量存在，有可能造成軍備競(jìng)賽，進(jìn)而影響地區(qū)安全和增加發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)的可能性。

第四，傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全議題相互交織，同樣也是印尼未來(lái)防務(wù)安全面臨的主要挑戰(zhàn)。在區(qū)域國(guó)家間的領(lǐng)土領(lǐng)海爭(zhēng)端仍然存在的同時(shí)，非法捕撈、非法走私、海上搶劫、海洋污染、海上通道的脆弱性、海上資源和能源開(kāi)發(fā)的重疊現(xiàn)狀等都是印尼需要應(yīng)對(duì)的。此外，來(lái)自其他國(guó)家的大批難民也加劇了印尼和鄰國(guó)的緊張關(guān)系。

印尼的防務(wù)外交

印尼認(rèn)為，作為橫跨兩大洋的海洋國(guó)家，它有責(zé)任和義務(wù)建立強(qiáng)大的海上防御力量，這不僅是保護(hù)和管理周邊海域資源和主權(quán)的需要，也是承擔(dān)維護(hù)海上和航海安全的責(zé)任。

印尼長(zhǎng)期堅(jiān)持“獨(dú)立自主與積極有為”的政策，核心是保持對(duì)外關(guān)系的戰(zhàn)略自主性。鑒于曾經(jīng)發(fā)生過(guò)的武器禁運(yùn)事件，印尼認(rèn)識(shí)到國(guó)防力量上過(guò)度依賴特定大國(guó)存在嚴(yán)重的危險(xiǎn)性。因此，加強(qiáng)自身實(shí)力建設(shè)是印尼防務(wù)政策的根本。印尼努力實(shí)現(xiàn)本國(guó)的軍事現(xiàn)代化，同時(shí)制定計(jì)劃，確定在易發(fā)生動(dòng)亂的地區(qū)采取軍事行動(dòng)的規(guī)模和類別。為了實(shí)現(xiàn)武器制造的自力更生，印尼加強(qiáng)國(guó)防工業(yè)合作，夯實(shí)戰(zhàn)略性工業(yè)基礎(chǔ)，以此應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)安全的不確定性威脅和未來(lái)的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。

防務(wù)外交是印尼保護(hù)本國(guó)安全利益的重要途徑。面對(duì)亞太地區(qū)大國(guó)實(shí)力對(duì)比的變化，印尼傾向于實(shí)行對(duì)沖戰(zhàn)略，避免在大國(guó)間選邊站隊(duì)，與一國(guó)結(jié)盟或是與其他國(guó)家形成對(duì)抗，主張通過(guò)加強(qiáng)國(guó)際合作，而非使用軍事手段解決地區(qū)爭(zhēng)端，并通過(guò)參與地區(qū)一體化合作，保持戰(zhàn)略選擇的最大化。

印尼的多邊防務(wù)合作 東南亞是印尼的“棲身之所”，保持地區(qū)穩(wěn)定直接關(guān)系到印尼的安全。印尼前外交部長(zhǎng)曾表示，印尼依賴于通過(guò)東盟主導(dǎo)的地區(qū)合作框架來(lái)發(fā)展綜合安全合作，確保東南亞國(guó)家與域外大國(guó)之間的動(dòng)態(tài)平衡。

加強(qiáng)東盟內(nèi)部國(guó)家間的安全合作是印尼多邊防務(wù)外交的基石。

雖然在東盟或是域外國(guó)家的提議下，亞太地區(qū)成立了諸多正式或非正式安全對(duì)話機(jī)制，但是不同于東盟的協(xié)商平臺(tái)，這些機(jī)制的成員眾多，域外國(guó)家倡議的對(duì)話議題常常無(wú)法代表東盟各國(guó)的戰(zhàn)略關(guān)切。因此，協(xié)調(diào)東盟立場(chǎng)，應(yīng)對(duì)重大安全挑戰(zhàn)，是印尼的防務(wù)外交重點(diǎn)。正如印尼前國(guó)防部長(zhǎng)所說(shuō)，非對(duì)抗和形成共識(shí)的東盟方式是構(gòu)建地區(qū)安全秩序的最佳方式，東盟機(jī)制的作用在于為印尼提供戰(zhàn)略空間，使東盟國(guó)家和域外國(guó)家平等交流。

在這種思想的指導(dǎo)下，加強(qiáng)與東盟內(nèi)部各國(guó)的防務(wù)和安全互動(dòng)是印尼多邊防務(wù)外交中最頻繁的。印尼強(qiáng)調(diào)，安全共同體是緩解東南亞緊張局勢(shì)和避免沖突的最佳途徑，東盟應(yīng)該制定地區(qū)安全準(zhǔn)則，諸如不使用武力、增加透明性、建立信任措施等，從而保證能夠以和平、善意的方式處理大國(guó)關(guān)系，維護(hù)地區(qū)團(tuán)結(jié)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009～2014年間，東盟平均一年組織75場(chǎng)防務(wù)協(xié)商論壇，這較之于1994～2008年間每年僅召開(kāi)12次會(huì)議來(lái)說(shuō)，有了很大的提升，而印尼在其中發(fā)揮了積極作用。近年來(lái)，東盟國(guó)防部長(zhǎng)會(huì)議加強(qiáng)了機(jī)制化建設(shè)。為保證東盟安全共同體的順利建成，東盟防長(zhǎng)會(huì)議著力在三方面加強(qiáng)防務(wù)安全合作：加強(qiáng)東盟軍隊(duì)間的實(shí)際合作；促進(jìn)東盟與域外國(guó)家的接觸與對(duì)話；加強(qiáng)東盟在地區(qū)安全結(jié)構(gòu)中的中心作用。東盟防長(zhǎng)會(huì)議還提出了一系列區(qū)域倡議，包括加強(qiáng)國(guó)防工業(yè)合作、建立維和網(wǎng)絡(luò)中心、關(guān)注非傳統(tǒng)安全的后勤保障等，這些倡議均與印尼的國(guó)防政策相一致。

隨著東盟內(nèi)部多邊防務(wù)互動(dòng)的加強(qiáng)，印尼增加了協(xié)調(diào)主要地區(qū)大國(guó)參與集體防務(wù)的信心。過(guò)去6年中，在“東盟+n”機(jī)制下，東盟與域外國(guó)家共同召開(kāi)了154次與安全或防務(wù)有關(guān)的會(huì)議，其中，最重要的是東盟地區(qū)論壇（ARF）。ARF成立于1994年，是東南亞國(guó)家應(yīng)對(duì)冷戰(zhàn)后世界地緣政治變化的產(chǎn)物。有學(xué)者指出，這一安全合作平臺(tái)的貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在兩方面：它源于東盟方式的行為規(guī)范，有利于避免地區(qū)戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)；鑒于成員眾多，ARF加強(qiáng)了東盟的中心地位，促進(jìn)了東盟與域外國(guó)家的關(guān)系發(fā)展。

從2009～2014年，ARF為防務(wù)透明做出了重大貢獻(xiàn)，比如發(fā)表年度防務(wù)政策聲明和國(guó)防白皮書，推動(dòng)軍事交流的持續(xù)增長(zhǎng)。ARF平均每年組織19場(chǎng)會(huì)議，均有印尼防務(wù)和安全官員參與。這種聯(lián)系最終形成了一種模式，對(duì)于預(yù)防沖突和維持與大國(guó)良好關(guān)系有著重要作用。

此外，東盟陸軍總司令非正式會(huì)議、東盟防長(zhǎng)擴(kuò)大會(huì)議等都為亞太地區(qū)的合作提供了更多的戰(zhàn)略空間，拓展了印尼發(fā)揮作用的渠道。

總體來(lái)說(shuō)，印尼相信安全面臨的不確定挑戰(zhàn)可以通過(guò)保持地區(qū)安全結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)平衡加以預(yù)防和解決，以東盟方式為基礎(chǔ)，吸引大國(guó)加入到多邊對(duì)話機(jī)制中，形成一系列穩(wěn)定互利的地區(qū)行為規(guī)范，這是印尼多邊防務(wù)外交的目的所在，也成為了亞太安全機(jī)制構(gòu)建的重要組成部分。

印尼的雙邊防務(wù)外交 印尼在雙邊防務(wù)外交領(lǐng)域積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。在議題方面，過(guò)去，印尼的雙邊防務(wù)合作集中于建立信任措施、共享信息和解決邊界問(wèn)題方面；近幾年來(lái)，印尼雙邊防務(wù)外交的重心有所轉(zhuǎn)移，強(qiáng)調(diào)國(guó)家軍事現(xiàn)代化的重要性，希望通過(guò)掌握新型防務(wù)技術(shù)，升級(jí)戰(zhàn)略性工業(yè)，加強(qiáng)自身實(shí)力建設(shè)和自主能力。為提高軍事裝備上的國(guó)家自主能力，印尼頒布了兩條政策措施：一是擴(kuò)大海外資源，避免依賴特定國(guó)家；二是對(duì)主要防務(wù)進(jìn)口實(shí)施“技術(shù)抵消”，鼓勵(lì)海外公司與國(guó)內(nèi)企業(yè)簽訂防務(wù)合同。但是，從目前來(lái)看，美國(guó)和西歐國(guó)家作為印尼的傳統(tǒng)伙伴，仍然是印尼武器系統(tǒng)的主要提供者，短期內(nèi)這種模式很難發(fā)生改變。

在合作伙伴方面，發(fā)展與東南亞國(guó)家的關(guān)系是印尼雙邊防務(wù)合作關(guān)系的基礎(chǔ)。印尼與新加坡每年都會(huì)舉行軍事演習(xí)和訓(xùn)練以促進(jìn)在共同利益區(qū)域的協(xié)作性，如災(zāi)害應(yīng)對(duì)和海上安全。同時(shí)，著眼于解決未定邊界和歷史遺留問(wèn)題，印尼與馬來(lái)西亞、菲律賓建立了專門的邊界問(wèn)題委員會(huì)，進(jìn)行雙邊軍事演習(xí)、訓(xùn)練等交流項(xiàng)目。總體來(lái)看，印尼與東南亞國(guó)家的雙邊防務(wù)合作主要是關(guān)注于維護(hù)地區(qū)一體化和保障地區(qū)安全。

在此基礎(chǔ)上，印尼避免對(duì)某些國(guó)家形成安全依賴性，努力擴(kuò)大戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，在過(guò)去的5年中，印尼與36國(guó)展開(kāi)了雙邊防務(wù)合作。在印尼與美國(guó)的合作中，盡管發(fā)生過(guò)武器禁運(yùn)事件，但是印尼努力通過(guò)對(duì)美合作以獲得先進(jìn)的武器系統(tǒng)和軍事訓(xùn)練。在中國(guó)與印尼的合作中，雖然印尼因南海問(wèn)題對(duì)中國(guó)仍心存疑慮，但是雙方也在軍事層面建立了一些互信措施。此外，印尼還將大量軍事官員派遣到重要國(guó)家。在2012年，共有59名軍事官員就職于印尼的駐外使館中，除了在防務(wù)和安全問(wèn)題上給予大使協(xié)助以外，這些軍事外交官在加強(qiáng)印尼和東道國(guó)關(guān)系上也發(fā)揮了積極作用。

中國(guó)-印尼防務(wù)關(guān)系的新發(fā)展

中國(guó)-印尼防務(wù)關(guān)系的真正發(fā)展始于20世紀(jì)90年代后期，特別是2005年中國(guó)與印尼建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系以來(lái)，雙方防務(wù)關(guān)系取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，已經(jīng)涵蓋了高層互訪、防務(wù)磋商機(jī)制、艦艇訪問(wèn)、人員培訓(xùn)、國(guó)防工業(yè)合作等諸多領(lǐng)域。

2013年，中國(guó)先后提出了建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的倡議（下文簡(jiǎn)稱“一帶一路”），印尼新總統(tǒng)佐科上臺(tái)后，也提出了要把印尼建成“世界海上軸心”的戰(zhàn)略。中國(guó)與印尼各自的倡議或戰(zhàn)略都是綜合性的，包含了政治、經(jīng)濟(jì)、人文等諸多領(lǐng)域。那么，中國(guó)的“一帶一路”倡議與印尼的“世界海上軸心”戰(zhàn)略是否能夠?qū)崿F(xiàn)戰(zhàn)略對(duì)接呢？這對(duì)雙方的防務(wù)合作又會(huì)帶來(lái)哪些機(jī)遇與挑戰(zhàn)？

印尼作為亞太與印太之間最大的東南亞國(guó)家，是中國(guó)推進(jìn)全球互聯(lián)互通的天然戰(zhàn)略伙伴。2014年11月9日，習(xí)近平主席會(huì)見(jiàn)佐科時(shí)指出：“佐科總統(tǒng)提出的建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)理念和我提出的建設(shè)‘21世紀(jì)海上絲綢之路’倡議高度契合，我們雙方可以對(duì)接發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)、金融、核能等領(lǐng)域合作，充分發(fā)揮海上和航天合作機(jī)制作用，推動(dòng)兩國(guó)合作上天入海?！弊艨苹貞?yīng)說(shuō)：“雙方要以海上和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，帶動(dòng)兩國(guó)整體合作。印尼支持成立亞投行，希望早日加入?！?015年4月，中印尼首腦會(huì)晤后，雙方發(fā)布聯(lián)合公報(bào)，進(jìn)一步重申了將全面對(duì)接中方建設(shè)“21世紀(jì)海上絲綢之路”戰(zhàn)略構(gòu)想和印尼方“全球海洋支點(diǎn)”發(fā)展規(guī)劃。

值得關(guān)注的是南海問(wèn)題對(duì)中國(guó)與印尼防務(wù)合作的潛在影響。一方面，中印尼對(duì)低調(diào)處理兩國(guó)在南海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的爭(zhēng)議達(dá)成默契；另一方面，鑒于中國(guó)海上實(shí)力的迅速增長(zhǎng)以及東盟是印尼的外交基石，印尼聲稱，在南海問(wèn)題上保持中立和充當(dāng)調(diào)停者的同時(shí)，更多慮及維護(hù)東盟團(tuán)結(jié)，協(xié)調(diào)東盟立場(chǎng)，以一個(gè)聲音在南海問(wèn)題上發(fā)聲，促使中國(guó)盡快簽訂《南海行為準(zhǔn)則》。

結(jié) 語(yǔ)

對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，我們要了解印尼的政治文化特性，經(jīng)濟(jì)與安全利益需求，從而客觀評(píng)估兩國(guó)關(guān)系，保持穩(wěn)定與良好的合作進(jìn)程。利用中國(guó)-東盟海上合作基金，加強(qiáng)與印尼在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作。同時(shí)，維護(hù)良好的雙邊防務(wù)合作關(guān)系，有選擇地支持印尼海上力量建設(shè)，依靠印尼確保中國(guó)海上能源通道的安全。

責(zé)任編輯：劉靖鑫