嚴(yán)碧華 靜靜 曹渝

城管與小販，“貓捉老鼠”的游戲總在上演，描述多為對立的兩面。

在創(chuàng)新機(jī)制的大背景下，兩者如何走出零和博弈？一支由中南大學(xué)公共管理學(xué)院、商學(xué)院學(xué)生組成的調(diào)研小組，通過實地調(diào)研，最終形成了一份3萬字的調(diào)研報告，為破解城管與小販的沖突“陷阱”支招。

兩份調(diào)研報告

從2011年無錫城管暴力執(zhí)法事件，到2012年蘭州城管打人事件，再到2013年德陽城管群攻小販?zhǔn)录⒑吓R武瓜農(nóng)事件，媒體的關(guān)注讓城管與小販間的沖突暴露在公眾面前。暴力執(zhí)法場面讓中南大學(xué)公共管理學(xué)院學(xué)生張貴生、張超震驚而心疼。就讀于社會學(xué)和公共管理專業(yè)的他們商量，是否能夠還原城管和小販真實的生存狀態(tài)，幫助他們找到解決矛盾的有效途徑？

為此，張貴生、張超等人借助中南大學(xué)“暑假三下鄉(xiāng)”社會實踐活動平臺，在公共管理學(xué)院教授谷中原的指導(dǎo)下，組建了“中南大學(xué)城管與小販問題研究小組”，開始了長達(dá)兩年的調(diào)研，足跡遍布長沙的大街小巷。

2013年4月，他們將報告以信件形式上報給中央有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。令他們沒想到的是，12月9日，他們收到了國家信訪局的回函：你們積極探索研究問題并提出解決城市管理方面的建議，這值得充分肯定，歡迎今后繼續(xù)來信就所關(guān)注的問題提出意見建議。

這份回函無疑給了張貴生等人很大的激勵。為了更深入地思考城市小販治理方式、提出更具操作性的政策建議，他們擴(kuò)建隊伍，再次形成了目前這支橫跨公共管理學(xué)院和商學(xué)院的“角色理論視域下的城市小販管理模式轉(zhuǎn)變研究”課題小組。

期間，張貴生和小組成員們針對城市小販、城管執(zhí)法人員、社區(qū)主管、街道辦事處主管等不同對象，采集了700余份調(diào)研問卷、100余個典型訪談個案、100多張調(diào)研圖像資料，最終完成了一份3萬字的調(diào)研報告。

要完成一項大規(guī)模的調(diào)查研究，提出具體的政策意見很難。尤其在實地調(diào)研中，要面對各種“冷遇”、“不待見”，內(nèi)心必須足夠強(qiáng)大。課題小組成員方志磊坦言，這種情況在大學(xué)校園里根本無法想象，只有接觸社會、親身體會才知道。

“我吃蓋澆飯真的吃夠了，再也不想吃這種東西了。”回憶起走訪調(diào)研過程，課題小組成員唐玲這樣打趣。兩個月的暑假，唐玲跟隨課題組成員走街串巷，一天三頓飯幾乎都在外頭吃。為了節(jié)省開支，他們最常吃的就是蓋澆飯，“到現(xiàn)在，大家一吃飯，只要看到蓋澆飯3個字，就立馬跳過?！?/p>

相互妥協(xié)的和諧

你是否贊同小販?zhǔn)且环N職業(yè)？在調(diào)研中，課題組對200個市民樣本進(jìn)行調(diào)查。結(jié)果顯示，75%的人認(rèn)為小販?zhǔn)且环N合理的職業(yè)。而另一項調(diào)查結(jié)果顯示，“小販”這一職業(yè)的從業(yè)者中，專職小販占69%，兼職占31%。兩者對待城管管制措施的反應(yīng)截然不同：前者對城管抱有敵意，認(rèn)為他們在剝奪自己的生存機(jī)會和謀生財路，容易與城管發(fā)生沖突;后者只為增加額外收入，輕易不與城管起沖突，通常采取“你來我走，你走我來”的游擊戰(zhàn)術(shù)。

為什么政府整頓路邊攤的同時，仍舊有那么多人在擺攤的道路上前仆后繼呢？張貴生和隊員們進(jìn)行了一項有關(guān)城市小販從業(yè)原因的調(diào)查，結(jié)果出乎他們的意料。

結(jié)果顯示，34.8%的小販不想去企業(yè)上班，認(rèn)為受人管制，而擺攤使他們有足夠的可支配時間。攤販成本低、收入高則成為第二大從業(yè)原因。一位在長沙岳麓區(qū)麓山南路擺攤的女?dāng)傊魍嘎?，依靠出售鞋包、小飾品等，她每月收入?000元左右。第三個原因是希望利用業(yè)余時間賺錢，擺攤做生意是最適合的第二職業(yè)，該比例為17.4%。意外的是，沒有人脈及缺乏勞動技能進(jìn)入正規(guī)就業(yè)領(lǐng)域這兩項原因僅占15.6%。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，城市小販選擇擺攤的原因，并不像慣常認(rèn)為的那樣，是缺乏人脈關(guān)系和勞動技能，相反，則是個人為了獲得職業(yè)自由和職業(yè)利益而進(jìn)行的主動選擇。

更有趣的是，課題組成員發(fā)現(xiàn)，城管和小販之間的關(guān)系并沒有新聞中渲染的那樣針鋒相對，反而是達(dá)成了某種無奈的妥協(xié)：城管隊伍集中巡視之前，會有城管隊員跟沿街小販“打招呼”，讓他們提前離開，或者將巡視車上的警示燈打開，“提醒”其撤離?！坝龅匠枪苎亟盅膊?，小販們也都見怪不怪，很快推車往巷子里躲，有的直接把擺攤布四角一攏，收拾好后站在一邊閑聊，等城管離開后繼續(xù)擺攤?！睆埑f。

2014年暑假，正值長沙市開展“文明創(chuàng)建”活動的關(guān)鍵時刻。課題組成員發(fā)現(xiàn)，原本小販聚集的地方竟然找不到一個人，原因是“上頭有嚴(yán)令，這段時間不準(zhǔn)擺攤”。

而這看似“和諧”的背后，則是利益鏈條相互銜接的結(jié)果。小販要擺攤求生存，就得“懂味”，知進(jìn)退;城管象征性地巡視，趕不走也不強(qiáng)制了，相互妥協(xié)導(dǎo)致“貓捉老鼠”游戲的循環(huán)上演。

小販的管理困境

到目前為止，我國各城市通行的做法是采用行政執(zhí)法管理方式對小販經(jīng)營活動進(jìn)行管理。雖然已經(jīng)有少數(shù)地方政府出臺了小販管理法規(guī)和條例，但絕大多數(shù)省份和城市還沒有對小販的管理法規(guī)，主要執(zhí)法依據(jù)還是1996年頒布的《行政處罰法》。

課題組認(rèn)為，這樣的管理模式不僅讓城管、小販叫苦不迭，也讓市民感到?jīng)]有實際解決問題。

課題組發(fā)現(xiàn)，作為長沙市雨花區(qū)某街道城管辦的負(fù)責(zé)人，劉隊長的工作并不輕松：沒有確切的上下班時間，幾乎要隨叫隨到，由于工作性質(zhì)，還經(jīng)常遭遇民眾誤解。

“擺攤雖然是他們的生存方式，一些攤主也確實生活困難，但上級對我們有考核，一些地方就是不能有小販。所以，對某些屢次不聽勸告的小販，我們也迫不得已，只能采取強(qiáng)制措施?！币晃怀枪苷f。

當(dāng)課題組建議能否設(shè)立若干處規(guī)范點時，有城管給出的回答是，社區(qū)空地資源不足，市民商戶頻頻反對，設(shè)立規(guī)范點的申請很難批準(zhǔn)，批準(zhǔn)的過程非常漫長……

在長沙市麓山南路一帶調(diào)研時，成員們發(fā)現(xiàn)，這一帶沒有攤位規(guī)范點，小販都是違規(guī)經(jīng)營，可他們表示想要進(jìn)入規(guī)范點。而實際情況是，進(jìn)入規(guī)范點并不容易，在消費(fèi)者眾多的熱點區(qū)域，一個規(guī)范點的攤位轉(zhuǎn)讓費(fèi)往往高達(dá)數(shù)萬元，即使出得起錢，也不一定有機(jī)會進(jìn)入。找不到可進(jìn)入的規(guī)范點，一時間又找不到其他合適工作，違規(guī)經(jīng)營的小販們只好天天“打游擊”。

“我們愿意每個月交點攤位費(fèi)，只要不被他們（城管）每天趕來趕去的。”一名40歲左右經(jīng)營燒烤的攤販坦言，因為受到城管頻繁驅(qū)趕，自己的生意非常慘淡，收入驟減，已經(jīng)無法承擔(dān)家庭日常支出。課題組成員在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，像這位攤主一樣希望進(jìn)入規(guī)范點經(jīng)營的小販占到了八成。

事實上，大部分市民對城市小販在促進(jìn)商品流通、為市民購物提供方便、平抑物價等方面的作用表示肯定，但同時也認(rèn)為，小販?zhǔn)圪u的物品存在衛(wèi)生、安全問題，占道、不按規(guī)定擺攤等也影響了市民的正常出行。面對小販?zhǔn)欠裨撊【喌膯栴}，他們則希望出臺相關(guān)規(guī)章制度，規(guī)范小販的經(jīng)營行為。

正視小販職業(yè)的合理性

在完成調(diào)研報告的那一刻，張貴生松了一口氣。3年的持續(xù)關(guān)注，最后形成了這份沉甸甸的調(diào)研報告。依靠前期的走訪調(diào)研，課題組創(chuàng)造性地提出了“小販執(zhí)法管理方式”和“小販勵業(yè)管理方式”兩個概念，以具體舉措回答了當(dāng)前城市小販管理存在的弊病以及改善的路徑。

課題組認(rèn)為，首先，要正視小販“攤擔(dān)經(jīng)營”的生存與城管之間的關(guān)系。一方面，由于城市正規(guī)就業(yè)空間有限，大量進(jìn)城農(nóng)民和城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)困難人員受自身結(jié)構(gòu)性因素限制，被排斥在社會邊緣，“擺攤經(jīng)營”成為其獲得生存資本的簡易途徑。另一方面，城鎮(zhèn)化對社會環(huán)境和交通秩序等提出了更高要求，而流動攤販對城市公共秩序規(guī)范管理所帶來的難題，使得城管等部門不得不采取“嚴(yán)打、嚴(yán)管、嚴(yán)控”管理模式。因此，小販與城管之間的矛盾，成為有待解決的焦點問題。

其次，要正視小販“攤擔(dān)經(jīng)營”現(xiàn)象產(chǎn)生的深厚社會背景。從宏觀上看，任何商品經(jīng)濟(jì)時代，小販都有存在的合理性。商品交換是小販群體產(chǎn)生的根源，有商品交換就有小販，這也一直貫穿于古代社會。新中國成立后，隨著公私合營和社會主義改造的推進(jìn)，攤販曾被視為“封、資、修”殘余予以掃除;改革開放后，伴隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，小販又獲重生。從中觀上看，小販?zhǔn)怯媱澖?jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和打破“城鄉(xiāng)二元格局”的必然產(chǎn)物。由于社會階層“固化”、職業(yè)流動困難以及城市正規(guī)就業(yè)空間和供職能力有限，處于社會底層的進(jìn)城農(nóng)民和城鎮(zhèn)失業(yè)人員，不得不轉(zhuǎn)作小販。從微觀上看，從事“攤擔(dān)經(jīng)營”，對年齡、文化等沒有要求，經(jīng)營成本和風(fēng)險低，收入來得快，又有市民需求，小販經(jīng)營就自然而然地發(fā)展起來了。

課題組認(rèn)為，正視小販“攤擔(dān)經(jīng)營”的規(guī)范是解決問題的關(guān)鍵，要正視小販作為一種社會職業(yè)的合理性和合法性，重視小販的職業(yè)角色和社會功能，不應(yīng)繼續(xù)將其視為“城市污點”;注重協(xié)調(diào)城市各方利益，為小販經(jīng)營創(chuàng)造有利空間，整合市場、城管、社區(qū)和社會組織等多方資源，分區(qū)域和時段加大“規(guī)范經(jīng)營點”、“小商品市場”等建設(shè)力度;適時修改有關(guān)行政法規(guī)，為小販“勵業(yè)管理”提供法規(guī)支撐;加強(qiáng)小販“勵業(yè)管理”制度建設(shè)，將日常管理、會員進(jìn)出等納入制度規(guī)范內(nèi)容;引導(dǎo)和培育小販行業(yè)自治組織，提升其自我管理能力;加快城管職能轉(zhuǎn)型，變管理為服務(wù)，促進(jìn)小販融入城市。