求解基層治理新困惑

夏自釗

深入觀察基層政府內(nèi)部的運(yùn)行過程，可以發(fā)現(xiàn)，雖然整個(gè)政府系統(tǒng)在語言上高度一致，但在實(shí)際運(yùn)行中充滿了矛盾。

朱迎春是安徽省長豐縣杜集鄉(xiāng)紀(jì)委書記，除了紀(jì)檢職責(zé)內(nèi)的事情，他還分管道路、旅游和美好鄉(xiāng)村建設(shè)。朱迎春是一個(gè)不折不扣的“微博控”，每天一條微博記錄當(dāng)日工作，已經(jīng)堅(jiān)持了近4年，微博內(nèi)容有瑣碎的“流水賬”，也有酸甜苦辣的工作細(xì)節(jié)，堪稱一部鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作實(shí)錄。

“記錄這些并不是為了表明自己有多么辛苦繁忙，而是想通過這點(diǎn)縮影，讓更多的人了解一些當(dāng)前基層干部的工作狀況，希望大家在提到我們時(shí)少一點(diǎn)偏見和誤解?！敝煊焊嬖V《決策》。

朱迎春的初衷是祛除社會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的誤解，但他可能沒想到，他的記錄為探究鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理提供了第一手材料。農(nóng)業(yè)稅全免已10年，這10年里鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理發(fā)生了哪些變化，面臨哪些新的困境？

為回答這些疑問，本刊記者在杜集鄉(xiāng)采訪了朱迎春和一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部后，又輾轉(zhuǎn)前往安徽省明光市澗溪鎮(zhèn)。10年前，本刊曾以澗溪鎮(zhèn)為樣本，探究鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“老三問”，10年后發(fā)現(xiàn)仍然有不少困惑待解。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)在忙些什么

從1999年參加工作到今天，朱迎春已經(jīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作了近16年，從微博中可以窺見他對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理頗有思考，但與記者當(dāng)面交流時(shí)，他卻說自己有一種“千言萬語匯不成一句話”的感覺，竟一時(shí)語塞。

欲參透鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理背后的機(jī)理，必先了解當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作實(shí)情。朱迎春向記者展示了一份《2015年度鄉(xiāng)鎮(zhèn)時(shí)序監(jiān)測(cè)計(jì)分結(jié)果一覽表》，表上顯示，縣里對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核有40項(xiàng)，涉及到方方面面。其中分值最高的是土地整理，占10分；其次是財(cái)政收入，占8分；排第三的是招商引資和固定資產(chǎn)投資，均為5分；第四是占4分的社會(huì)治安綜合治理，僅這5項(xiàng)工作就占32分。

“工作難以自主開展，每天都是圍繞上級(jí)的指揮棒來轉(zhuǎn)，很少有哪一天能根據(jù)自己的實(shí)際來決定工作如何開展。”朱迎春說。

對(duì)于農(nóng)業(yè)稅取消前后鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的變化，杜集鄉(xiāng)鄉(xiāng)長余成昌頗有感觸：“取消農(nóng)業(yè)稅時(shí)，大家都以為除了計(jì)劃生育外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以后沒什么可干的了。但10年來的實(shí)踐證明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事情反而越來越多，民生工程就有三十多項(xiàng)。以前說上面千條線、下面一根針，現(xiàn)在上面是萬條線?！倍?，現(xiàn)在群眾的需求也越來越多樣化，所有這些都要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作必須更加細(xì)致規(guī)范。

記者采訪中還發(fā)現(xiàn)，最耗費(fèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源和干部精力的，不是常規(guī)性工作，而是一些“運(yùn)動(dòng)式”的任務(wù)，最典型的當(dāng)屬秸稈禁燒。這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和農(nóng)業(yè)合作社負(fù)責(zé)人共同反映的問題。

“秸稈禁燒，午季耗費(fèi)兩個(gè)月時(shí)間，秋季還要兩個(gè)月時(shí)間，這個(gè)比一票否決厲害，因?yàn)闀?huì)對(duì)干部進(jìn)行組織處理?！庇喑刹嬖V《決策》。

朱迎春的微博里也有這樣一條內(nèi)容：“秸稈禁燒，失守如潰堤！基層干部帶著絕望的眼神扛著掃把奔向火場(chǎng)時(shí)，內(nèi)心五味雜陳。在嚴(yán)厲問責(zé)的高壓下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部需要一顆多么強(qiáng)大的心！”

像秸稈禁燒這類新增的工作，耗費(fèi)大量人財(cái)物，還嚴(yán)重影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支平衡?！肮徒麩》株?duì)、吃飯、車輛耗油等等，光午季就花了近200多萬，這塊上級(jí)沒有經(jīng)費(fèi)，只有30元一畝的補(bǔ)貼。禁燒9月又要開始，兩個(gè)月時(shí)間，沒有白天黑夜，沒有周六周日，還要花錢?！闭劶斑@些工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部深感頭疼。

盡管承擔(dān)著越來越繁重的工作任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的事業(yè)心卻普遍較強(qiáng)，都在自加壓力，一心謀發(fā)展。

安徽省明光市澗溪鎮(zhèn)黨委書記徐勝利告訴《決策》：“發(fā)展是中心工作，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)很大一部分都是靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己?！彼?014年為例算了一筆賬，2014年澗溪鎮(zhèn)財(cái)政收入1835萬元，上級(jí)財(cái)政返還400萬元，這個(gè)錢就用來搞基礎(chǔ)設(shè)施。公共服務(wù)2014年的項(xiàng)目資金只有不到100萬元，鎮(zhèn)里自己又投入了1000多萬元。“我們不等不靠不要，自籌資金干事情，唯一的出路還是發(fā)展?！毙靹倮f。

上下是如何錯(cuò)位的

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部向記者坦言，工作累些、苦些都不算什么，關(guān)鍵是社會(huì)轉(zhuǎn)型期很多不科學(xué)的決策和不規(guī)范的操作都要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行并承擔(dān)責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是“受累又受氣、流汗又流淚”。

不科學(xué)的決策一種是“強(qiáng)制服務(wù)”，以計(jì)劃生育滿意度調(diào)查為例，其中一項(xiàng)指標(biāo)是孕前健康檢查全覆蓋，這項(xiàng)服務(wù)是免費(fèi)的，對(duì)當(dāng)事人來說是好事，但上級(jí)管理部門要考核檢查率。

“本地育齡婦女在外地，再遠(yuǎn)都要回來檢查，比如在上海務(wù)工，在上海檢查的不算。有時(shí)候我們沒辦法，派車去把人接回來，檢查完了再送回去。有人就感到很氣憤，說我剛在外地抽血檢查了，怎么又要回來檢查？結(jié)果是抽了她們的血，也抽了財(cái)政資金，雖然老百姓沒出錢，但財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)浪費(fèi)了錢?！编l(xiāng)鎮(zhèn)干部談及這項(xiàng)考核，苦笑不已。

另一種是項(xiàng)目資金撥付制度的不科學(xué)。比如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的一個(gè)新問題是，出現(xiàn)了各種沒有實(shí)用價(jià)值的景觀設(shè)施。

“專項(xiàng)資金的錢必須專用，而且一定要用完，用不完上級(jí)還要批評(píng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作不嚴(yán)謹(jǐn)、工程質(zhì)量不可靠，逼得我們想方設(shè)法把錢用掉，而且還不能犯錯(cuò)誤?！币晃秽l(xiāng)鎮(zhèn)干部告訴《決策》，項(xiàng)目只能加修一些道路和景觀等，“反反復(fù)復(fù)在那個(gè)地方折騰”。

“農(nóng)村公共建設(shè)的投入和撥付制度，仍需改進(jìn)。”基層受訪干部建議，應(yīng)少一些行業(yè)屬性的條塊分割，而根據(jù)基層實(shí)際需求，賦予基層更多裁量權(quán)。

而讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)最跟不上的，是上級(jí)不斷的“創(chuàng)新”?！吧霞?jí)要出成果、出政績(jī)，于是三天兩頭喊出新口號(hào)，提出新要求，部署新任務(wù)，開展新檢查，下邊必須跟著做，跟著變化，但哪能都跟得上他們的變化呢？上級(jí)應(yīng)該先把自己該做的做好，否則結(jié)果是上邊搞不好，下邊也搞不好?！庇朽l(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)此不無抱怨。

對(duì)于以上種種現(xiàn)象，長期研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員趙樹凱認(rèn)為：“深入觀察基層政府內(nèi)部的運(yùn)行過程，可以發(fā)現(xiàn)，雖然整個(gè)政府系統(tǒng)在語言上高度一致，但在實(shí)際運(yùn)行中卻充滿了矛盾，而且這些矛盾顯然比前些年更多了。它既損害了政府權(quán)威和治理的效率，也直接造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的低效。”

低效治理的一個(gè)表現(xiàn)是各種持續(xù)的行政管理和政策執(zhí)行，被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變換為一陣陣的“運(yùn)動(dòng)”。尤其是在上級(jí)檢查和考核期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往不惜代價(jià)發(fā)動(dòng)轟轟烈烈的“運(yùn)動(dòng)”以執(zhí)行政策?！班l(xiāng)鎮(zhèn)政府人員傾巢而出，擱置手中其他工作，集中力量于所謂‘中心工作’，但檢查考核一結(jié)束便終止?！编l(xiāng)鎮(zhèn)干部反映這種“運(yùn)動(dòng)化”的治理既不可持續(xù)，又嚴(yán)重影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常運(yùn)作。

面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的困境，記者同樣備感困惑，基層治理中政府是否需要管那么多事情？部分公共服務(wù)是否可以民間解決？

為什么要激活民力

所幸地方政府也意識(shí)到這個(gè)問題，安徽省明光市目前正把壯大村集體經(jīng)濟(jì)作為提升鄉(xiāng)村治理的一個(gè)抓手。采訪中，專家和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一致認(rèn)為，培育和發(fā)展產(chǎn)業(yè)，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，是增強(qiáng)農(nóng)村基層治理的唯一道路。

但與這種現(xiàn)實(shí)需求形成強(qiáng)烈反差的是，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力極為薄弱。華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理中心主任賀雪峰調(diào)研發(fā)現(xiàn)，除了浙江、廣東、山東、江蘇等沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的一小部分村集體之外，其他廣大地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)不足以承擔(dān)此重任。本刊實(shí)地采訪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也佐證了這種觀點(diǎn)，農(nóng)村“三資”實(shí)力的薄弱，已經(jīng)成為完善基層治理繞不開的一道“坎”。

“現(xiàn)在提壯大村集體經(jīng)濟(jì)，難度比較大，村組分家時(shí)，都把資源分出去了。以前資源管理也不完善，上世紀(jì)90年代集體資產(chǎn)發(fā)包時(shí)，低價(jià)給了承包戶?！睗鞠?zhèn)農(nóng)經(jīng)站站長陸維軍說，該鎮(zhèn)某村曾有片500畝的荒山，當(dāng)年是以5萬元給承包人50年?，F(xiàn)在想把這些資源重新調(diào)整，難度相當(dāng)大。

一個(gè)無須諱言的現(xiàn)實(shí)是，農(nóng)業(yè)稅取消之后，農(nóng)民等靠要的思想加重，當(dāng)記者問及如何才能將農(nóng)民組織起來自我管理自我服務(wù)時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和專家學(xué)者都表示很難。

“農(nóng)民大多數(shù)還是一家一戶的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，農(nóng)民之間的聯(lián)系不緊密，所以他們有一種感覺，沒有什么人來管我了。即使是合作社，合作范圍也僅限于經(jīng)營那一塊，其他社會(huì)化的功能還是合不到一起。”徐勝利坦言。

盡管農(nóng)民喜分厭合，但是如果通過經(jīng)濟(jì)手段來組織，給農(nóng)民的生產(chǎn)生活帶來切切實(shí)實(shí)的好處，他們還是能夠合起來。本刊記者5月份在河南信陽市平橋區(qū)郝堂村采訪時(shí)，意外發(fā)現(xiàn)了該村的互助金融合作社成功將村民組織起來，一舉解決了農(nóng)民貸款、農(nóng)民增收、自我服務(wù)、基層治理減負(fù)等多個(gè)難題。

村級(jí)治理固然可以通過將農(nóng)民組織起來解決，但一些專業(yè)性較強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，也可以通過社會(huì)化和市場(chǎng)化的方式來提供，這是多位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一致反映的共同問題。

“很多事情比較專業(yè)，但都是非專業(yè)人士去做。我雖然是紀(jì)委書記，但還分管旅游、道路和美好鄉(xiāng)村建設(shè)，我的學(xué)歷就是中專，學(xué)的是人武專業(yè)，但現(xiàn)在我要懂環(huán)保，要懂工程預(yù)算，要懂污水處理，但我畢竟不是專業(yè)出身?！敝煊赫J(rèn)為，這不僅僅是缺人手的問題，隨著社會(huì)服務(wù)越來越專業(yè)化，很多事情如果交由專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)人才去做，可能會(huì)更好。

比如集鎮(zhèn)建設(shè)，“由于前期規(guī)劃不到位，結(jié)果下水道改了又改，馬路挖了又填，浪費(fèi)了大量人財(cái)物，前期規(guī)劃不專業(yè)，后續(xù)帶來很多額外的工作量?！睗鞠?zhèn)政協(xié)主任尹興明告訴《決策》。

余成昌則建議：“基層政府其實(shí)好些事情不必都自己兜著，可以社會(huì)化提供，干完就走，而不像現(xiàn)在干一個(gè)事情就成立一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組，成立一套班子，招聘一些人來干，干完之后這些人沒法安置了。以后這些階段性的工作就應(yīng)該社會(huì)化，干完就結(jié)束?！?/p>

在澗溪鎮(zhèn)采訪結(jié)束當(dāng)天，記者在住處偶然看到一個(gè)電視節(jié)目《記住鄉(xiāng)愁·山西丁村》，丁村的宗族和新老鄉(xiāng)賢在村莊治理中發(fā)揮了很大的作用，即使年輕人走出丁村定居城鎮(zhèn)后，村里的公序良俗依然融進(jìn)了他們的血液，潛移默化地影響著他們?cè)诔鞘欣锏纳睿〈宓墓适伦C明了民間治理資源的價(jià)值。

曾經(jīng)走進(jìn)中南海，為中央領(lǐng)導(dǎo)講授基層治理的華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院院長徐勇近年來致力于“尋找民力”，他越來越堅(jiān)信：“基層治理靠外力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，怎樣激活民力才是關(guān)鍵，隱藏在民眾中的力量是無窮的，很多事情僅靠錢是解決不了的！”在湖北秭歸、在廣東清遠(yuǎn)、在四川都江堰，徐勇已經(jīng)找到了這種“民力”。