環(huán)保三“十條”對(duì)地方的危與機(jī)

蘇業(yè)強(qiáng)

三大行動(dòng)計(jì)劃加上新環(huán)保法，共同構(gòu)成了“十三五”的環(huán)保藍(lán)圖。對(duì)地方來(lái)說(shuō)，三個(gè)“十條”的環(huán)保利劍是危機(jī)還是機(jī)遇？

“十三五”期間，環(huán)境保護(hù)將被放在更重要的位置，空氣污染防治、水污染防治和土壤污染防治，是“十三五”環(huán)保的主攻點(diǎn)。一系列嚴(yán)格有效的措施，對(duì)未來(lái)地方的發(fā)展將產(chǎn)生巨大影響。

眼下，“大氣十條”和“水十條”已頒布實(shí)施，“土十條”也已制定完成，預(yù)計(jì)今年底或明年初將出臺(tái)。這三大行動(dòng)計(jì)劃加上新環(huán)保法，共同構(gòu)成了“十三五”的環(huán)保藍(lán)圖。對(duì)地方來(lái)說(shuō)，三個(gè)“十條”的環(huán)保利劍是危機(jī)還是機(jī)遇？

倒逼作用升級(jí)

從目前來(lái)看，在大氣污染、水污染及土壤污染防治三大行動(dòng)計(jì)劃中，“水十條”極具標(biāo)志性意義。

“水十條”為了保證環(huán)境治理能夠落實(shí)到位，對(duì)工業(yè)廢水、市政污水到水環(huán)境，均以明確的量化指標(biāo)進(jìn)行要求，并規(guī)定了截止時(shí)間。

同時(shí)，各部委明確分工，“水十條”的每條、每款、每項(xiàng)都落實(shí)到具體的牽頭部門或者參與部門。這在過(guò)去的文件中，尤其在國(guó)務(wù)院的文件中還是比較少見的，這就落實(shí)了責(zé)任主體。還有時(shí)間方面的限制，也有專門針對(duì)重點(diǎn)區(qū)域，如京津冀、地級(jí)以上城市，甚至是縣域。這是讓它可操作、具體，每條都是可考核、可追責(zé)、可量化。

針對(duì)地方政府則采取了排名和落后名次的懲罰制度，首次對(duì)簽訂責(zé)任書和約談省長(zhǎng)進(jìn)行了明確。這樣的考核手段威懾力極大，對(duì)環(huán)保行動(dòng)落實(shí)極為關(guān)鍵。

國(guó)務(wù)院與各?。▍^(qū)、市）人民政府簽訂水污染防治目標(biāo)責(zé)任書，對(duì)未通過(guò)年度考核的省級(jí)人民政府及其相關(guān)部門有關(guān)負(fù)責(zé)人，還要進(jìn)行約談。對(duì)造成嚴(yán)重后果的領(lǐng)導(dǎo)干部，要記錄在案，已經(jīng)離任的也要終身追究責(zé)任。此外，國(guó)家每年公布最差、最好的10個(gè)城市名單和各省（區(qū)、市）水環(huán)境狀況。

另外，不再停留在減排量、排放標(biāo)準(zhǔn)等舊時(shí)代的手段上，而直接將河流等水體的改善程度作為考核標(biāo)準(zhǔn)，確定了包括七大水系的標(biāo)準(zhǔn)、地級(jí)市以上城市黑臭水體的數(shù)量和發(fā)達(dá)區(qū)域的水體斷面標(biāo)準(zhǔn)等剛性指標(biāo)。

從“水十條”看，環(huán)?！笆濉睂⒉扇∽顕?yán)格的政策手段，對(duì)地方和企業(yè)的環(huán)境責(zé)任倒逼機(jī)制將大大升級(jí)。

首先將倒逼重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)地區(qū)，比如取締一批十小企業(yè)，重點(diǎn)整治十大重點(diǎn)行業(yè)，突出京津冀等。同時(shí)，倒逼地方調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局。以總量控制推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，比如根據(jù)環(huán)境承載能力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，要求根據(jù)地方能容納污染物的承受力來(lái)自主地、提前調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

環(huán)保三“十條”的倒逼作用，可能對(duì)地方產(chǎn)生兩種截然不同的效果：機(jī)遇或者挑戰(zhàn)，這種以環(huán)保管理能力為參照系的分化現(xiàn)象將愈加明顯。

對(duì)一些環(huán)保產(chǎn)業(yè)先發(fā)地區(qū)來(lái)說(shuō)，將迎來(lái)一個(gè)很好的發(fā)展機(jī)遇；而對(duì)一些環(huán)境欠佳，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，可能帶來(lái)巨大的挑戰(zhàn)，因?yàn)槲廴局卫沓杀咎摺⒋鷥r(jià)很大。

從長(zhǎng)期來(lái)看，無(wú)論是為了淘汰落后促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，還是為了環(huán)境改善，嚴(yán)格的環(huán)保措施對(duì)所有地區(qū)來(lái)說(shuō)都是一個(gè)新的契機(jī)。

萬(wàn)億級(jí)的風(fēng)口

2013年“大氣十條”發(fā)布后，很快得到各方響應(yīng)，政策張力明顯，一些地方的環(huán)保產(chǎn)業(yè)被激活，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生了全方位影響。

從目前來(lái)看，“大氣十條”以及一系列相關(guān)政策的直接作用點(diǎn)和最大受益者，在監(jiān)測(cè)儀器和廢氣治理兩大領(lǐng)域。就監(jiān)測(cè)儀器來(lái)說(shuō)，每年增長(zhǎng)速度至少在30%以上，今年市場(chǎng)規(guī)模將超過(guò)300億元，未來(lái)還將迎來(lái)爆發(fā)性增長(zhǎng)。

廢氣治理領(lǐng)域，近年來(lái)投資額不斷提高，到2017年有望達(dá)到3000億元，將形成巨大的市場(chǎng)機(jī)遇。更重要的是，大氣治理舉措激活了環(huán)保產(chǎn)業(yè)自身的閉環(huán)供應(yīng)鏈，因?yàn)楦骷?xì)分領(lǐng)域既互為需求，又互為供給。

隨著環(huán)保三個(gè)“十條”的陸續(xù)出臺(tái)，當(dāng)前環(huán)保產(chǎn)業(yè)已被推上了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的風(fēng)口。未來(lái)，環(huán)保產(chǎn)業(yè)很可能會(huì)成為國(guó)家的支柱型產(chǎn)業(yè)。

“水十條”涉及的多個(gè)方面，到2020年，需要投入資金約4—5萬(wàn)億元。其中，近3年投入約為2萬(wàn)億元，需各級(jí)地方政府投入約1.5萬(wàn)億元。

“水十條”通過(guò)加大治污投資力度，大幅提升污染治理科技、環(huán)保裝備研制和產(chǎn)業(yè)化水平等措施，將帶動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)新增產(chǎn)值約1.9萬(wàn)億元，其中直接購(gòu)買環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)約1.4萬(wàn)億元，間接帶動(dòng)約5000億元。

相比看得見的空氣、水污染，難以察覺的土壤污染更嚴(yán)重，投資金額也會(huì)更大?！巴潦畻l”發(fā)布后，若土壤修復(fù)的市場(chǎng)空間真正打開，帶來(lái)的市場(chǎng)機(jī)遇或許比“水十條”高一個(gè)數(shù)量級(jí)。

土壤修復(fù)市場(chǎng)如此之大，主要是因?yàn)楣まr(nóng)業(yè)生產(chǎn)、礦區(qū)開發(fā)、固廢堆場(chǎng)，以及大氣污染和水污染中很多的污染物都會(huì)沉積到土壤中，而土壤一旦被污染，所需要修復(fù)的時(shí)間和投資都比較大。

2013年，全國(guó)土壤修復(fù)領(lǐng)域企業(yè)由200多家增至500多家，產(chǎn)值達(dá)140億元。預(yù)計(jì)2015年，我國(guó)土壤修復(fù)市場(chǎng)規(guī)模將達(dá)400億元。未來(lái)4到5年，將是產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的黃金期。

在環(huán)保三“十條”的高壓之下，萬(wàn)億級(jí)環(huán)保需求天花板被打開，環(huán)保產(chǎn)業(yè)成為真正的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和大產(chǎn)業(yè)已經(jīng)初現(xiàn)端倪。在這種情況下，地方如何抓住機(jī)遇，迅速做大做強(qiáng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)，考驗(yàn)地方政府的智慧和行動(dòng)力。

融資改革的關(guān)鍵

2015年，中央對(duì)地方節(jié)能環(huán)保支出專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中，水污染防治資金預(yù)算數(shù)為130億元，比2014年執(zhí)行數(shù)增加60億元，增長(zhǎng)85.7%。然而，相對(duì)于萬(wàn)億級(jí)的投入，財(cái)政資金投入仍相差甚遠(yuǎn)。

財(cái)政部明確表示，將重點(diǎn)加大對(duì)大氣、水、土壤污染治理的支持力度，即將出臺(tái)的“土十條”也很可能再次突破。中央加大財(cái)政投入的同時(shí)，地方政府也會(huì)增加配套資金，但如果單靠政府財(cái)政投資，缺乏市場(chǎng)內(nèi)生動(dòng)力，不可能完成相應(yīng)的目標(biāo)投入需求。

因此，撬動(dòng)社會(huì)資本成了地方政府落實(shí)環(huán)保行動(dòng)計(jì)劃的關(guān)鍵。社會(huì)資本的進(jìn)入，未來(lái)還需要建立更好的平臺(tái)。而在這方面，整個(gè)投融資體制需要作出調(diào)整和變革。

國(guó)家明確提出加快發(fā)展環(huán)保服務(wù)業(yè)，鼓勵(lì)政府和社會(huì)資本合作的PPP模式，以污水、垃圾處理和工業(yè)園區(qū)為重點(diǎn)，推行環(huán)境污染第三方治理。從目前國(guó)家鼓勵(lì)的方向來(lái)看，PPP或?qū)⒊蔀槠髽I(yè)參與治水的主流渠道之一。

PPP模式能否成功，關(guān)鍵是如何保證社會(huì)資本的收益，以及他們?cè)诠差I(lǐng)域的話語(yǔ)權(quán)。政府把該放的權(quán)力放到位，以最大限度地發(fā)揮市場(chǎng)的作用。目前，急需從三個(gè)方面進(jìn)行融資改革的探索，包括金融與環(huán)保融合、開發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)益捆綁、環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)。

金融對(duì)環(huán)保工作助力不夠，金融與環(huán)保融合不足，重要原因是排污企業(yè)和環(huán)保企業(yè)抵押擔(dān)保手段缺乏，金融機(jī)構(gòu)出于風(fēng)險(xiǎn)考慮，不愿進(jìn)入環(huán)保領(lǐng)域。通過(guò)積極推動(dòng)設(shè)立融資擔(dān)?；?，推廣股權(quán)、項(xiàng)目收益權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、排污權(quán)等質(zhì)押融資擔(dān)保，將推進(jìn)環(huán)保設(shè)備融資租賃業(yè)務(wù)，消除金融資本進(jìn)入環(huán)保領(lǐng)域的融資擔(dān)保障礙，撬動(dòng)金融資本投入環(huán)保產(chǎn)業(yè)。

“開發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)益捆綁”則是一個(gè)創(chuàng)新。公益性項(xiàng)目一般很難吸引社會(huì)資本，因此可以采取授予開發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)益等方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本加大環(huán)保投入。環(huán)境治理項(xiàng)目公益性強(qiáng)，難以產(chǎn)生直接經(jīng)濟(jì)收益。要撬動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入這些領(lǐng)域，必須讓其有利可圖，如通過(guò)與周邊土地開發(fā)、林下經(jīng)濟(jì)、生態(tài)養(yǎng)殖、生態(tài)旅游等經(jīng)營(yíng)性較強(qiáng)的項(xiàng)目組合開發(fā)，創(chuàng)新捆綁經(jīng)營(yíng)模式。

“環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)”也是個(gè)新嘗試，是指市場(chǎng)主體以合同方式，向政府提供環(huán)境綜合服務(wù)，并以環(huán)境效果為基礎(chǔ)收取服務(wù)費(fèi)?？梢圆扇…h(huán)境績(jī)效合同服務(wù)等方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本加大水環(huán)境保護(hù)投入，促進(jìn)多元融資。

（作者單位：北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院）