關(guān)于區(qū)縣人大參與立法工作的思考

李葳萍

深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法是提高立法質(zhì)量的根本途徑。黨的十八屆三中、四中全會對此提出了一系列要求，這次《立法法》的修改也處處彰顯了科學(xué)立法和民主立法的精神。區(qū)縣級人大雖然沒有立法權(quán)，但是在完善立法工作機(jī)制，推進(jìn)科學(xué)立法和民主立法中有著自身優(yōu)勢，發(fā)揮著重要作用。區(qū)縣級人大參與立法工作，既是提高立法工作水平的要求，也是增強(qiáng)區(qū)縣人大工作實效的內(nèi)在需要。我們要結(jié)合區(qū)情實際和區(qū)人大的履職實踐，積極參與市人大立法工作，努力在推進(jìn)全市的民主法治建設(shè)中作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

一、區(qū)縣人大常委會參與市人大立法工作的優(yōu)勢

從法律賦予區(qū)縣人大常委會的職能以及區(qū)縣人大常委會工作實際來看，區(qū)縣人大常委會參與立法工作的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在“三個性”上：

（一）區(qū)縣人大與基層和人民群眾的聯(lián)系更加緊密，區(qū)縣人大參與立法工作，使得立法工作更具民主性。相較于全國人大和市人大，區(qū)縣人大代表由選民直接選舉，與人民群眾有著直接聯(lián)系，能夠充分反映和表達(dá)不同利益群體的多元化需求。特別是與民生工作相關(guān)的地方性法規(guī)，在立法過程中更加需要充分聽取基層民意，使法規(guī)更加“接地氣”。同時，相較于社會公眾直接參與立法，區(qū)縣人大常委會的參與更加理性和規(guī)范，有利于形成共識。因此，區(qū)縣人大常委會的參與為立法工作的觸角深入到基層，擴(kuò)寬了渠道，使得民主立法落到實處。

（二）相對全市的面上情況，以及具體領(lǐng)域法律的專業(yè)性，各區(qū)縣的差異性和綜合性就顯得突出，區(qū)縣人大參與立法工作，就使得立法工作更具科學(xué)性。市人大立法要考慮全市情況，而各區(qū)縣發(fā)展不平衡，立法需求都不一樣，區(qū)縣人大的參與能夠使立法工作處理好一般性和特殊性的關(guān)系，考慮到各區(qū)縣的實際情況，在保持法規(guī)統(tǒng)一性的同時尊重各區(qū)縣實際情況的差異性，兼顧一般和個別。同時，法規(guī)在區(qū)縣的執(zhí)行具有較強(qiáng)的綜合性，因此，在立法過程中，區(qū)縣的參與能夠較好地平衡法規(guī)的專業(yè)性和綜合性的關(guān)系，在破除立法部門主義、消除部門利益等方面起到一定的積極作用，從而使得立法更具科學(xué)。

（三）區(qū)縣在實施法律過程中發(fā)現(xiàn)問題更加及時和敏銳，區(qū)縣人大參與立法后評估，使得立法工作更具實效性。區(qū)縣人大常委會在對“一府兩院”開展工作監(jiān)督和法律監(jiān)督過程中，能夠敏銳地發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)在制定和具體執(zhí)行中存在的問題，通過立法建議，這些問題可以成為立法和修法的依據(jù)。

二、區(qū)縣人大常委會參與市人大立法工作的主要途徑

從目前施行的《上海市制定地方性法規(guī)條例》對市人大及其常委會制定地方性法規(guī)的程序規(guī)定和工作機(jī)制來看，聯(lián)系近年來工作實踐，區(qū)縣人大常委會參與市人大立法工作主要有以下三種途徑：

（一）上下聯(lián)動。一是監(jiān)督工作的上下聯(lián)動。目前，市人大與區(qū)縣人大已經(jīng)形成了良好的聯(lián)動工作機(jī)制，在確定年度工作項目時能夠很好地對接，形成工作合力。在開展監(jiān)督調(diào)研和執(zhí)法檢查過程中，有關(guān)專門委員會和區(qū)縣人大常委會相關(guān)工委通過聯(lián)動開展調(diào)研、視察，及時發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)在制定和執(zhí)行中存在的問題，為市人大確定立法選題和項目提供線索、依據(jù)。比如，前幾年市區(qū)聯(lián)動對養(yǎng)犬管理條例、控?zé)煑l例的實施情況開展調(diào)研，為市人大修訂相關(guān)法律提供依據(jù)。二是市、區(qū)人大代表的聯(lián)動。市、區(qū)人大代表通過日常聯(lián)系活動或聯(lián)動開展專題調(diào)研和視察活動，形成立法建議，由某一位或幾位參加活動的市人大代表按照規(guī)定的程序向市人大或常委會提出地方性法規(guī)案，或以代表議案、建議等形式向市人大常委會提出立法建議并要求辦理。

（二）直接參與。一是區(qū)縣人大常委會參與立法選題征集和立法調(diào)研。在立法選題征集過程中，區(qū)人大對“一府兩院”開展法律監(jiān)督和工作監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的法律法規(guī)制定和執(zhí)行方面的問題，以及區(qū)人大代表在下社區(qū)聯(lián)系人民群眾時收集到的意見建議，可以作為立法建議或立法選題直接向市人大提出。同時，區(qū)縣人大可以發(fā)揮自身貼近基層、貼近群眾的優(yōu)勢，根據(jù)市人大立法調(diào)研的需要深入基層了解情況，聽取意見，為市人大更好地起草和審議法規(guī)提供支撐。二是區(qū)人大代表直接參與立法調(diào)研。區(qū)人大代表大多來自基層一線，對基層的情況比較熟悉，具有廣泛的代表性，且有的代表在平衡群眾利益訴求方面有較豐富的經(jīng)驗，可以參與到立法聽證會、座談會等立法調(diào)研活動中去。

（三）搭建平臺?？茖W(xué)立法、民主立法需要傾聽社會各方的聲音，同時，隨著“開門立法”理念的不斷深入，社會公眾參與立法工作的呼聲不斷高漲。區(qū)縣人大常委會本身具有貼近基層的優(yōu)勢，且在街道、居民區(qū)都有代表聯(lián)絡(luò)服務(wù)機(jī)構(gòu)，擁有較好的聯(lián)系溝通代表和選民的平臺和渠道，因此可以為市人大開展立法工作搭建與基層和社會各方溝通交流的平臺，通過組織召開座談會、開展意見建議征詢、深入實地調(diào)研等方式匯集民意，聚合民智，拓寬公民有序參與立法的途徑。

三、對區(qū)縣人大常委會參與市人大立法工作的幾點建議

（一）加強(qiáng)制度建設(shè)，促使立法更加規(guī)范有效。一是市人大要完善相關(guān)工作制度，明確區(qū)縣人大常委會參與地方立法的地位、范圍和形式，提出可操作性強(qiáng)的具體要求和任務(wù)，使區(qū)縣人大參與立法工作更加制度化、規(guī)范化。二是區(qū)縣人大要通過現(xiàn)有的制度活動設(shè)計，主動將參與立法工作與開展監(jiān)督工作相結(jié)合、與開展代表工作相結(jié)合，并予以常態(tài)化、規(guī)范化，形成長效機(jī)制，真正將人民群眾的意見和真實意愿表達(dá)，通過人大代表、通過人大常委會的參與，體現(xiàn)到地方立法的全過程中去。

（二）加強(qiáng)能力建設(shè)，提高立法參與的水平。一是市人大要加強(qiáng)對區(qū)縣參與立法工作的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，提高法治思維和法律素養(yǎng)，提升參與立法工作的專業(yè)化水平。二是區(qū)縣人大常委會要不斷提高發(fā)現(xiàn)問題、分析問題和解決問題的能力和水平，增強(qiáng)監(jiān)督工作實效，為提出高質(zhì)量的立法建議奠定基礎(chǔ)。三是配合市人大建立和健全基層立法聯(lián)系點制度，發(fā)揮立法聯(lián)系點對立法工作的支撐作用，提高法規(guī)的針對性和可操作性。

（三）加強(qiáng)法律監(jiān)督，發(fā)揮區(qū)縣人大在法治建設(shè)中的應(yīng)有作用。區(qū)縣人大常委會把加強(qiáng)法律監(jiān)督，特別是執(zhí)法檢查和規(guī)范性文件備案審查與立法參與相結(jié)合，可以取得事半功倍的成效。一是將立法評估與執(zhí)法檢查有機(jī)結(jié)合起來，區(qū)縣人大常委會通過對地方性法規(guī)的執(zhí)法檢查，及時發(fā)現(xiàn)法規(guī)實施的一些問題和對法規(guī)修改的建議，為立法評估的開展奠定基礎(chǔ)。二是在開展規(guī)范性文件備案審查過程中，對審查中發(fā)現(xiàn)的問題要深入思考，追溯到地方性法規(guī)本身，為立法評估提供參考；對備案時發(fā)現(xiàn)的可能存在立法盲點的內(nèi)容，如富有創(chuàng)新意義或結(jié)合本地特點的工作，可以為立法選題提供有益的參考?？傊?，完善規(guī)范性文件合法性審查機(jī)制，努力為立法參與打下堅實基礎(chǔ)。 （作者系靜安區(qū)人大常委會主任）