英國：望山見水的城鎮(zhèn)化之路

陳婧

英國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程肇始于18世紀(jì)上中葉，在此之前，英國進(jìn)行了長達(dá)幾個世紀(jì)的農(nóng)業(yè)革命、商業(yè)革命。這不僅為英國的工業(yè)革命打下了基礎(chǔ)，而且為城市化啟動積累了資金。在隨后大約一個世紀(jì)里，英國率先完成了工業(yè)革命和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。英國的成功經(jīng)驗(yàn)，既得益于工業(yè)化革命的大力拉動，也與其注重政府引導(dǎo)、市場拉動和民眾參與“三位一體”的城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式有關(guān)。此外，英國不斷出臺和強(qiáng)化各項(xiàng)立法，讓法律在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程中扮演主角，從而為城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)注入活力，尤其是通過法律的調(diào)節(jié)，對城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)行“糾偏”和“防誤”。英國長達(dá)幾個世紀(jì)的農(nóng)業(yè)革命和商業(yè)革命以及工業(yè)革命，使得英國的城市化猶如瓜熟蒂落，水到渠成。

望山見水的“田園城市”

英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉易斯率先倡導(dǎo)城鎮(zhèn)化，他對城鎮(zhèn)化的定義并不是使鄉(xiāng)下人一窩蜂似地盲目擁入城市，而更多的是把原有的鄉(xiāng)村打造成城鎮(zhèn)，以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的升級換代。劉易斯認(rèn)為，應(yīng)該傾力發(fā)展一大批農(nóng)村小城鎮(zhèn)，并在每個小城鎮(zhèn)都建設(shè)工廠、醫(yī)院、圖書館、學(xué)校、電站等硬件設(shè)施。

幾個世紀(jì)以來，英國實(shí)實(shí)在在地踐行著望山見水、記得住鄉(xiāng)愁的城鎮(zhèn)化之路。

19世紀(jì)的英國社會活動家霍華德曾經(jīng)在著作《明日，一條通向真正改革的和平道路》中提出的關(guān)于“田園城市”的思想一直是城鎮(zhèn)建設(shè)的一條重要考慮因素：建設(shè)一種結(jié)合城市和鄉(xiāng)村優(yōu)點(diǎn)的理想城市，為了健康、生活以及產(chǎn)業(yè)而設(shè)計(jì)，它的規(guī)模能足以提供豐富的社會生活，但不應(yīng)超過這一程度。

霍華德眼中的“田園城市”的核心是一個花園，周圍一圈布置市政和文化設(shè)施群，包括市政廳、音樂廳、博物館、劇院、圖書館和醫(yī)院。六條主要街道會從市中心輻射向遠(yuǎn)郊。城市會按照同心環(huán)的區(qū)域規(guī)劃，從核心向邊緣看去有公園、購物中心（包含植物園）、住宅區(qū)和工業(yè)區(qū)。主要交通道路沿同心環(huán)和半徑分布。

受霍華德思想的影響，1903年，第一座“花園城市”在當(dāng)時倫敦北48公里的地方建成，它的名字叫“萊切沃斯”。按照霍華德原則建立的這個城市隨后蓬勃發(fā)展，于是在1920年，第二座樣板城市，“威爾文花園城”在附近拔地而起。之后，英國陸續(xù)在大城市周邊建設(shè)了一些具有理想主義色彩的“花園城市”。

多年來，英國建設(shè)“花園城市”的步伐從未停止。二戰(zhàn)后，英國陸續(xù)打造了近30座“花園城市”，其中包括白金漢郡的米爾頓凱恩斯、東南赫特福德郡的斯蒂文尼奇、北安普敦郡的科比和蘇格蘭的坎伯諾爾德。

最新的案例發(fā)生在2014年12月初。12月1日，英國財政大臣喬治·奧斯本在秋季報告中宣布將把英格蘭中部區(qū)牛津郡的比斯特打造成“花園城市”。

現(xiàn)在的英國，很難再看見以犧牲農(nóng)業(yè)和農(nóng)村為代價，人口向倫敦等大城市迅速聚集的“單向型城鎮(zhèn)化”。

相反，大城市人口向周圍的小城鎮(zhèn)、衛(wèi)星城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和流動成為了發(fā)展的主流。這一點(diǎn)，由于四通八達(dá)的公共交通，特別是鐵路網(wǎng)絡(luò)而顯得尤其成功。

倫敦中心城區(qū)的上班人口有40多萬，但是居住人口卻只有4萬，大多數(shù)的上班族都選擇居住在一個小時火車路程的周邊城鎮(zhèn)，這些城鎮(zhèn)有購物中心和密度不輸于城市的便利店，各種現(xiàn)代化的基礎(chǔ)設(shè)施可以滿足舒適的居住。

在這個基礎(chǔ)上，大城市只意味著工作地點(diǎn)，而非必需的獲得更高品質(zhì)生活的終點(diǎn)。而小城鎮(zhèn)的發(fā)展則圍繞著提供更多的住宅、就業(yè)機(jī)會，保護(hù)自然和人文環(huán)境等主題。

所以，在英國，城鎮(zhèn)化不以人口向極個別大城市的單向性流動為標(biāo)志，也不以在城市中建設(shè)高樓大廈為標(biāo)準(zhǔn)。

一方面，是城鎮(zhèn)規(guī)劃時重視人與環(huán)境。另一方面，則是現(xiàn)實(shí)的問題：擁擠的市中心，任何與土地有關(guān)的大筆交易都將是一件昂貴并且耗時的生意。

而政府絕對不會為了招商引資或者促進(jìn)商業(yè)發(fā)展而在行政上以任何手段幫助推進(jìn)這一過程。

在2014年11月的中英現(xiàn)代綠色城鎮(zhèn)高峰論壇上，來自英國的頂尖建筑、設(shè)計(jì)、規(guī)劃公司代表及英國綠色花園城鎮(zhèn)建設(shè)的專家們表示，綠色花園城市的規(guī)劃和建設(shè)離不開民眾參與。城市建設(shè)要以民眾為核心。城市建設(shè)先做總體規(guī)劃，然后讓民眾參與到規(guī)劃設(shè)計(jì)中，并采納民眾合理方案，按使用者的需求規(guī)劃城市建設(shè)。來自萊奇沃斯城市管理基金會的專家認(rèn)為，政府不僅應(yīng)讓民眾參與城市規(guī)劃，還應(yīng)完善管理機(jī)制，讓民眾參與城市管理。此外，綠色“花園城市”不僅具有綠色、低碳、可持續(xù)發(fā)展的特點(diǎn)，還應(yīng)有一些特征，比如城市建設(shè)要與自然生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào);城市發(fā)展的空間形態(tài)符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展現(xiàn)狀、遵循當(dāng)?shù)刈灾靼l(fā)展邏輯等。

規(guī)劃引導(dǎo) ?立法護(hù)航

據(jù)了解，城鎮(zhèn)化開始前英國城鎮(zhèn)人口約占全國總?cè)丝诘?/5。到了1851年，英國已有超過一半的人口變成了城鎮(zhèn)人，全國大小城鎮(zhèn)有近600座。到19世紀(jì)晚期，英國2/3的人生活在城鎮(zhèn)，成為世界上第一個實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的國家。這期間，政府引導(dǎo)起到了重要作用，政府主要通過行政手段，如財稅調(diào)節(jié)和規(guī)劃督導(dǎo)等，對城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)模、發(fā)展進(jìn)程，甚至速度、走向等進(jìn)行宏觀調(diào)控，從而使城鎮(zhèn)化整體進(jìn)程能夠在“健康、有序和充滿生機(jī)的軌道”內(nèi)運(yùn)行。

既要融入現(xiàn)代元素，過上城鎮(zhèn)生活，又要不忘過去，讓文明歷史脈絡(luò)貫通，這是城鎮(zhèn)化的一個重大課題。為此，英國采取了一些行之有效的措施，其中立法是一個利器。

英國媒體相關(guān)統(tǒng)計(jì)稱，自1909年頒布第一部《住宅、城鎮(zhèn)規(guī)劃條例》以來，英國先后頒布了40多部與城鎮(zhèn)化建設(shè)有關(guān)的法律和法規(guī)，它們串起了英國城鎮(zhèn)化建設(shè)的一個個成功秘訣。1942年，“福利國家之父”的威廉·貝弗列奇發(fā)表《社會保險及關(guān)聯(lián)服務(wù)》的報告，提出消除“貧窮、疾病、懶散、無知、骯臟”等社會問題，建立以醫(yī)療保健和國民教育為核心的全國性社會保險制度的主張。這些經(jīng)濟(jì)思想與社會政策主張，受到長期處在城市化社會問題困擾的英國政府的贊許。1947年英國頒布了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，1949年頒布《國家公園和鄉(xiāng)村通道法》，1952年頒布《城鎮(zhèn)發(fā)展法》。

1952年發(fā)生的倫敦?zé)熿F事件，更是推動政府拉開了第二次大規(guī)模治理城市化負(fù)面問題（城市病）的序幕。在1953年頒布了《歷史建筑和古老紀(jì)念物保護(hù)法》等法律，因地制宜，強(qiáng)化特色，根據(jù)當(dāng)?shù)氐淖匀?、歷史和產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)予以差異性規(guī)劃，充分發(fā)揮城鎮(zhèn)文化對城鎮(zhèn)化建設(shè)的支援作用，將城鎮(zhèn)文化塑造與突出地域性文化巧妙結(jié)合。

英國1971年頒布的《城市、農(nóng)村規(guī)劃法》規(guī)定，一切開發(fā)行為，包括地下和地面的建筑物，構(gòu)筑物的新建、擴(kuò)建、改建，在動工以前必須得到地方規(guī)劃管理部門的批準(zhǔn)，沒有得到許可的不能進(jìn)行。

值得一提的是，在英國，規(guī)劃的公眾參與力度非常大。英國的各個層次的規(guī)劃，如全國性城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、市鎮(zhèn)地方規(guī)劃及市區(qū)局部的改造建設(shè)等，都要有公民參與。

公民參與的形式多種多樣：意見聽證、調(diào)查表格、電視辯論、網(wǎng)絡(luò)投票等。更重要的是，這些意見多半能夠反映到規(guī)劃中，真正能夠落實(shí)。

首先，規(guī)劃員要把民眾的意見進(jìn)行梳理歸類后向議會和公眾報告，這是必經(jīng)的法定程序。

其次，要有規(guī)劃督察，這是獨(dú)立于規(guī)劃局之外的另一套人馬。規(guī)劃督察除監(jiān)督規(guī)劃的執(zhí)行情況外，還要對公眾的意見進(jìn)行了解和裁決。

公眾有不同意見可以向規(guī)劃督察申訴、寫信或當(dāng)面交談，規(guī)劃督察先進(jìn)行協(xié)調(diào)，如果協(xié)調(diào)不成，則開庭審理，公眾可進(jìn)行申辯，最后由規(guī)劃督察裁決。

所以，英國政府和公民之間可以耗費(fèi)幾年的時間圍繞著一棟老房子拆與不拆的問題，來來回回地進(jìn)行聽證、討論。