柳士雙

自貿(mào)區(qū)作為一個新的“政策高地”，在上海自貿(mào)區(qū)獲批不到兩個月內(nèi)，全國十幾個地區(qū)便相繼提出申請，各地2014年的政府工作報告中至少有27個明確提出要“申報自貿(mào)區(qū)”。

隨著2014年12月廣東、天津和福建自貿(mào)區(qū)的獲批，各地申辦自貿(mào)區(qū)熱潮再次掀起，從東部沿海到中西部地區(qū)，至今有30個省市相繼加入，競爭已經(jīng)白熱化。已有的國家級自貿(mào)區(qū)因何獲批？后來者又該如何脫穎而出？

“黑馬”是如何煉成的

如果說上海自貿(mào)區(qū)的選擇，是因為上海的“改革試驗田”和國際化地位，那廣東、天津和福建三個自貿(mào)區(qū)的落子，則更多地是凸顯“特色”。

側(cè)重港澳、服務(wù)貿(mào)易自由化是廣東自貿(mào)區(qū)的特色，在土地金融創(chuàng)新、海關(guān)通關(guān)、金融改革等方面著墨;天津自貿(mào)區(qū)依托京津冀經(jīng)濟圈，在離岸金融和融資租賃方面重點突破;福建自貿(mào)區(qū)和廣東面向港澳類似，突出對臺關(guān)系，在兩岸經(jīng)貿(mào)上著力創(chuàng)新。

在申報流程上，三地都采取了慎之又慎的態(tài)度。廣東自貿(mào)區(qū)由起初的3家，深圳前海、廣州南沙和珠海橫琴各自申報，到“3合1”的“粵港澳自由貿(mào)易區(qū)”，經(jīng)歷了綜合研判和審慎思考;福建自貿(mào)區(qū)也同樣是由福州、平潭和廈門三地各自申報，最后綜合為一個“海西自貿(mào)區(qū)”;天津自貿(mào)區(qū)的申報也是一波三折，不僅征求了30多個部委的意見，還歷經(jīng)“幾輪修改”。

從個案來說，天津濱海行政審批局和深圳“蛇口”成功沖擊自貿(mào)區(qū)可圈可點。2014年5月成立的濱海新區(qū)行政審批局，在行政審批改革上大膽探索，“109個審批章”合為“1個公章”，并在天津全市推廣，開全國之先。“一顆公章管審批”的行政審批改革，讓濱海新區(qū)有了足夠的“先行先試”經(jīng)驗積累，也踏準(zhǔn)了自貿(mào)區(qū)國家戰(zhàn)略的鼓點。

而所謂的“黑馬”——深圳蛇口，既有“全國第一個工業(yè)區(qū)”的光環(huán)，對外關(guān)系基礎(chǔ)厚實，也有“英雄遲暮”亟待轉(zhuǎn)型升級的客觀現(xiàn)實，還有招商局集團這個“幕后推手”。

從實際情況看，并不存在所謂的“黑馬”之說，而恰恰是蛇口將自身轉(zhuǎn)型發(fā)展與前海緊密對接的結(jié)果，貼合了自貿(mào)區(qū)的內(nèi)在需要。

盡管自貿(mào)區(qū)帶有新一輪“政策高地”的隱喻，但其重心在于對外開放體制和機制改革的摸索，與當(dāng)年“經(jīng)濟特區(qū)”倒是有類似之處。但不同于以往“政策紅利”對于經(jīng)濟增長的訴求，自貿(mào)區(qū)更關(guān)注的是國際化背景下的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。

這就是為什么廣州白云空港區(qū)落選，而深圳蛇口被最終納入自貿(mào)區(qū)范疇的原因之一。因此，自貿(mào)區(qū)獲批既要有區(qū)位優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)環(huán)境基礎(chǔ)，還要突出特色，與國家戰(zhàn)略契合，不僅有先行改革的探索和實踐，還能試驗出“可復(fù)制推廣的經(jīng)驗”。

申報需要“有的放矢”

自貿(mào)區(qū)的使命究竟是什么？這是上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立后給各地帶來的疑問。從名稱也不難窺見，自貿(mào)區(qū)與“國家新區(qū)”、“綜改區(qū)”有本質(zhì)區(qū)別。

自貿(mào)區(qū)是在全球化背景下，探索中國如何進一步對外開放開發(fā)的問題。在后金融危機時代，世界市場進入調(diào)整期，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移陷入低谷，隨著商務(wù)成本的上升，我國的比較優(yōu)勢發(fā)生變化，國家進一步提出了轉(zhuǎn)型升級和創(chuàng)新驅(qū)動的發(fā)展戰(zhàn)略，要以全球化視野參與新的產(chǎn)業(yè)分工機會，提高對外開放的層次。

對外開放開發(fā)的體制改革，需要通過設(shè)立自貿(mào)區(qū)來摸索。要提高對外開放的層次和水平，必須要有相應(yīng)的開放體制和機制作為支撐。比如，如何拓展進一步對外開放的領(lǐng)域，用什么步驟，又如何對涉外管理體制進行相應(yīng)的調(diào)整和改革。尤其是各種涉外經(jīng)濟法律法規(guī)的調(diào)整，必然會涉及倒逼經(jīng)濟體制改革這樣的宏觀層面。

自貿(mào)區(qū)著眼的是如何更好地參與新的國際分工，在新的國際競爭中提升發(fā)展質(zhì)量，通過對外開放開發(fā)水平的提升推動我國經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級。因此，自貿(mào)區(qū)一改以往“要政策”的發(fā)展路徑依賴，意圖在沒有特殊政策和優(yōu)惠政策的條件下，試驗出可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，重點在深化改革、制度創(chuàng)新，為政府職能轉(zhuǎn)變和管理創(chuàng)新探路。

以政策照顧和優(yōu)惠吸引投資，來促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，并非自貿(mào)區(qū)的使命，“要政策、搶優(yōu)惠、搶招商”的思維也與自貿(mào)區(qū)“不搭邊”。通過設(shè)立自貿(mào)區(qū)的形式，探索貿(mào)易投資自由化、金融國際化和行政精簡化的機制和路徑，尋求對外開放和對內(nèi)改革的突破，并加以復(fù)制和推廣，才是自貿(mào)區(qū)的真正意義所在。

因此，自貿(mào)區(qū)作為新的國家戰(zhàn)略，既不同于招商引資的促增長戰(zhàn)略，也不同于國內(nèi)局部問題的內(nèi)部關(guān)系改革試驗，而是具有國際視野的新戰(zhàn)略，希望創(chuàng)造出符合國際慣例、自由開放、刺激創(chuàng)新的市場經(jīng)濟環(huán)境，描繪的是“高層次開放、高水平管理、法制化環(huán)境”的“國際化圖景”。

這也就意味著自貿(mào)區(qū)設(shè)立不可能遍地開花，需要科學(xué)規(guī)劃、審慎布局。由此觀之，只有真正理解了設(shè)立自貿(mào)區(qū)的內(nèi)涵，各地政府才能在申報中“有的放矢”，提高把握。

我國長期以來的分權(quán)式改革，產(chǎn)生了中央和地方在多個領(lǐng)域激烈的政府間博弈，綜改區(qū)如此，國家級新區(qū)如此，自貿(mào)區(qū)自然亦不例外。

從中央政府的意圖看，在國際競爭繁雜多變的背景下，提高國際競爭力，需要高效創(chuàng)新的政府管理，亟待建立“市場化、國際化、法制化”的政府治理結(jié)構(gòu)，這就要對舊模式來一場徹底變革。通過開放質(zhì)量的提升倒逼政府職能轉(zhuǎn)變，最終也會建立起全新的地方政府競爭規(guī)則。

對于已經(jīng)“公司化”的地方政府而言，“經(jīng)濟人”的需求與中央意圖未必一致。這就要求地方政府，在地方利益最大化與自貿(mào)區(qū)申報獲批的可能性之間進行權(quán)衡，也要將打破舊模式的成本與建立新規(guī)則帶來的收益進行比較，這也是地方政府在申報自貿(mào)區(qū)時必須面對的挑戰(zhàn)。

如何緊跟自貿(mào)區(qū)節(jié)拍

當(dāng)下，新一波自貿(mào)區(qū)申報“號角”再次吹響。對于眾多競爭者而言，如何在自貿(mào)區(qū)申報中占得先機，需要仔細斟酌。

首先在思維上，除了要有國際化視野外，地方政府還要轉(zhuǎn)變以往要土地、爭稅收政策優(yōu)惠的做法，避免以自貿(mào)區(qū)之名爭投資項目之實，再次落入“政策套利”的窠臼。

其次，恰當(dāng)運用差異化策略。設(shè)立自貿(mào)區(qū)目的是為體制機制改革摸索“可復(fù)制、可推廣”的經(jīng)驗，同類地區(qū)、同類問題基本能夠移植解決方案，這就對后來者提出了差異化要求。廣東依靠粵港澳合作，福建主打?qū)ε_關(guān)系、天津把金融尤其是融資租賃作為特色，這也是三地申報成功的關(guān)鍵。

從已有的申報地區(qū)看，如浙江舟山強調(diào)海洋經(jīng)濟，青島突出中日韓合作，廣西著眼東盟合作，新疆緊扣中亞合作，還有重慶等主張內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)，諸如此類，都是差異化訴求，有些甚至緊貼國際經(jīng)濟合作的要點，值得肯定。

再次，主動積累先行實踐經(jīng)驗。過去歷年我國曾批準(zhǔn)了若干經(jīng)濟特區(qū)、綜改區(qū)和國家級新區(qū)，這些被賦予政策創(chuàng)新靈活性的地區(qū)，不妨參考濱海新區(qū)設(shè)立行政審批局的做法，積極在政策范圍內(nèi)開展有本地特色的政策實踐，為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級摸索和積累經(jīng)驗。重點著眼于扮好高效創(chuàng)新、放松管制的“小政府”角色，從而緊跟自貿(mào)區(qū)的節(jié)拍。

最后，從國際經(jīng)驗看，美國從1930年開始發(fā)展自貿(mào)區(qū)，到1990年代有400多個，現(xiàn)在仍然有300多個正在運作。新加坡只有700平方公里，就設(shè)立了4個自貿(mào)區(qū)。我國目前獲批的四個自貿(mào)區(qū)，都在東部地區(qū)，廣大中西部地區(qū)面積廣闊，卻沒有一個自貿(mào)區(qū)。

從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展趨勢看，由于航空運輸日益發(fā)達，內(nèi)陸經(jīng)濟崛起，一些外向型經(jīng)濟開始向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，如成都的IT產(chǎn)業(yè)集群;再考慮中西部內(nèi)陸較長的邊境線，與多國多地區(qū)接壤，實際上中西部地區(qū)既具有了建立自貿(mào)區(qū)的客觀需求，也具備了設(shè)立自貿(mào)區(qū)的基本條件。

因此，國家在中西部地區(qū)設(shè)立一兩個甚至多個自貿(mào)區(qū)指日可待。對于中西部地區(qū)來說，應(yīng)該結(jié)合地方特色，積極探索，借鑒經(jīng)驗，為開展自貿(mào)區(qū)申報創(chuàng)造條件。

（作者單位：東莞理工學(xué)院）