張楊

貧窮弱勢(shì)群體處于“金融沙漠”，惠民貸款本該是他們的救命甘霖。然而陜西洛南的扶貧財(cái)政貼息貸款政策很善變，3月是財(cái)政全貼息，7月突然變?yōu)橘J款人要負(fù)擔(dān)部分利息。這樣的朝令夕改也反映出惠民貸款在很多地方遭遇的窘境。

陜西洛南的這筆貸款叫扶貧貼息貸款，顧名思義，是專門貸給貧困農(nóng)民的。這種服務(wù)于弱勢(shì)群體或者說(shuō)貧困群體的貸款有一個(gè)專有名詞，叫作“普惠金融”。一般而言，商業(yè)銀行是逐利的，愿意貸款給富人而不是窮人，因?yàn)榍罢呓?jīng)濟(jì)狀況好，金融知識(shí)和工具多，在金融機(jī)構(gòu)的信用印象分也高，后者正好反之。這樣的現(xiàn)象叫作“金融排斥”，顧名思義，有那么一部分賺錢能力和社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位處于弱勢(shì)的人被排斥在了正常的金融服務(wù)之外，他們處于“金融沙漠”之中。一般來(lái)說(shuō)，窮人、婦女和少數(shù)族裔這三大人群在世界各地受到的“金融排斥”最為明顯。

中國(guó)的情況當(dāng)然也是一樣，即使是小額貸款，以前也和窮人關(guān)系不大。世行扶貧協(xié)商小組和中國(guó)普惠金融工作組在2012年發(fā)表的報(bào)告中提及：“從覆蓋廣度來(lái)說(shuō)，小額貸款公司的作用越來(lái)越重要，但是盡管被稱為‘小額貸款公司’，但它們并不傾向于服務(wù)貧困群體。2010年有2614家小額貸款公司為近50萬(wàn)客戶提供了服務(wù)。但是其40萬(wàn)元人民幣的平均貸款余額，相當(dāng)于農(nóng)村人均純收入的65倍。專家認(rèn)為，大多數(shù)的小額貸款公司并不貸款給農(nóng)民，而是向農(nóng)村和城郊的第二和第三產(chǎn)業(yè)企業(yè)主提供貸款?！备F人如果想要翻身，在正規(guī)金融機(jī)構(gòu)難以貸到款，那么只有3條路——什么也不做，窮下去；找人借錢；轉(zhuǎn)向非正規(guī)的地下金融機(jī)構(gòu)，俗稱高利貸。每一種聽起來(lái)都不靠譜。

獲得資產(chǎn)對(duì)于窮人脫貧，走上自強(qiáng)之路極其重要，否則會(huì)陷入窮困的惡性循環(huán)之中。而為窮人提供便利的“普惠金融”便尤其重要，能夠讓他們有翻身的資本。張韶華在《（普惠金融：一個(gè)文獻(xiàn)的綜述》一文里援引的參照數(shù)據(jù)是：“印度農(nóng)村銀行分支機(jī)構(gòu)每增加1%，可以減少貧困率0.34%，增加產(chǎn)出0.55%，這主要?dú)w因于普惠金融使窮人更容易從事農(nóng)業(yè)之外的工作?！?/p>

專門貸款給窮人自然不是什么新鮮事，不過(guò)一直到聯(lián)合國(guó)2005年提出“普惠金融”這個(gè)概念，它才上升到一個(gè)系統(tǒng)理論的高度。而這個(gè)概念在十八屆三中全會(huì)首次寫入了黨的決議。各地也紛紛出臺(tái)相關(guān)的具體政策，扶貧財(cái)政貼息貸款便是其中非常重要的一種。以甘肅為例，2014年全省安排了“雙業(yè)”（草食畜牧業(yè)和設(shè)施蔬菜產(chǎn)業(yè)）貼息貸款總額159.87億元。

總之，扶持弱勢(shì)群體的“普惠金融”是一個(gè)大大的政策紅利，是掙扎于“金融沙漠”中弱勢(shì)群體的甘霖。弱勢(shì)群體也很期待，在某關(guān)于洛南貸款的報(bào)道中，政策剛剛實(shí)施兩個(gè)月，一個(gè)村莊共有120戶貧困戶，便有20多戶貸了款。

然而地方操作不當(dāng)，救命水不僅可能半路打翻，還可能變成污水。

加利息的理由是為了防止個(gè)別貧困戶懶惰，亂用錢。

洛南的貧困戶祝三民當(dāng)時(shí)想的是財(cái)政全額貼息，貸5萬(wàn)元一年5000多元利息不用自己負(fù)擔(dān)。新政策調(diào)整后，政府只負(fù)擔(dān)一半利息，另外一半得貧困戶自己負(fù)擔(dān)。無(wú)奈之下，祝三民到信用聯(lián)社重新辦了貸款手續(xù)。而他本身已經(jīng)計(jì)劃好要發(fā)展烤煙業(yè)務(wù)了。短短幾個(gè)月就把政策改了是什么理由呢？洛南縣扶貧開發(fā)局扶貧經(jīng)濟(jì)合作社副主任鄭中文介紹：“個(gè)別貧困戶并未將貼息貸款資金用到產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，更有甚者將貼息資金轉(zhuǎn)存銀行吃利息?！敝档米⒁獾氖?，在這里鄭主任用的是“個(gè)別”，而不是一些、多數(shù)或者全部這樣的詞語(yǔ)?？赡苁堑胤秸^(guò)于苛刻，也有可能這只是地方財(cái)政不想出錢的借口。

對(duì)于這樣的朝令夕改，《人民日?qǐng)?bào)》的文章標(biāo)題形容精準(zhǔn)——惠民不能“半道跑了”。

比起惠民半道跑，更加瘋狂的是貧民“被貸款”，不僅沒(méi)實(shí)惠，還被坑了。

從沒(méi)有利息到自己要出一半的利息，雖然讓人感慨朝令夕改，但起碼還是半吊子的惠民。在“普惠金融”中，最為嚴(yán)重的還是“被貸款”這回事。

既然是扶持弱勢(shì)群體的貸款，當(dāng)然有著政策紅利，而當(dāng)紅利遇上了管理混亂的信聯(lián)社等金融機(jī)構(gòu)，便會(huì)形成巨大的貪腐黑洞。舉一個(gè)最近的案例，今年7月，山西大同天鎮(zhèn)縣大量農(nóng)民出現(xiàn)了“被貸款”的情形，有人利用他們的身份信息去冒名貸款，而初步審計(jì)結(jié)果是，從今年年初至7月16日，人行天鎮(zhèn)縣支行2015年共計(jì)查詢個(gè)人信用報(bào)告2551筆，其中有267筆出現(xiàn)了“被貸款”情況，貸款額達(dá)1855.93萬(wàn)元，尚有大量金額未還清。一切都是一筆糊涂賬，也讓“被貸款”的窮人膽戰(zhàn)心驚。

被貸款的山西天鎮(zhèn)縣農(nóng)民欲哭無(wú)淚，此事現(xiàn)在也還沒(méi)有官方說(shuō)法。

農(nóng)民“被貸款”這事非常普遍，而且往往積少成多，成為一個(gè)大數(shù)目。山西這個(gè)事情目前還沒(méi)有進(jìn)展和結(jié)論。再來(lái)看一個(gè)4月份黑龍江的案例。今年4月央視《焦點(diǎn)訪談》欄目播出的《誰(shuí)讓我背了債》講的是郵政儲(chǔ)蓄銀行黑龍江某支行的事情。黑龍江巴彥縣豐農(nóng)村的村民們從來(lái)沒(méi)貸過(guò)款，卻被告知上了征信系統(tǒng)的黑名單。后來(lái)查明在近五六年的時(shí)間內(nèi)，一個(gè)叫作徐大壯的民營(yíng)企業(yè)家以205個(gè)村民的名義拿到了農(nóng)村聯(lián)保貸款（農(nóng)村普惠性貸款的一種）2050萬(wàn)元，這些錢都被投入了房地產(chǎn)市場(chǎng)。然而，由于市場(chǎng)的不景氣，這位徐企業(yè)家的資金鏈斷了，最終露出了狐貍尾巴。

3個(gè)月內(nèi)就曝光兩個(gè)總金額在2000萬(wàn)元以上的“被貸款”，常常被詬病內(nèi)部管理不規(guī)范的信聯(lián)社也就罷了，連要“標(biāo)準(zhǔn)化”得多的郵儲(chǔ)銀行也這樣。所謂的“普惠”變成了“普坑”，貧窮者不僅貸不到款，還被坑出了風(fēng)險(xiǎn)。

豈能坑民時(shí)不管不顧不作為，反而個(gè)別民眾可能“占便宜”時(shí)趕緊因噎廢食。

前文提及的山西最新案例，農(nóng)民一個(gè)個(gè)都不知道怎么辦才好，排隊(duì)去縣人行查自己的信用報(bào)告，卻被告知已經(jīng)滿額，要再預(yù)約查詢，得等到2016年1月4日以后。一直到此事引發(fā)了媒體的廣泛關(guān)注后，才廢除了這個(gè)搞笑的規(guī)定。連查詢清楚都那么困難，還談什么監(jiān)督、更正、追責(zé)呢？這完全是不作為。

而可能存在占便宜、挪用貸款的個(gè)別案例，就立刻改政策實(shí)在是說(shuō)不過(guò)去，本來(lái)金融機(jī)構(gòu)放貸時(shí)一定需要承受一定的不良貸款率。一對(duì)比起來(lái)，簡(jiǎn)直荒唐可笑。

如此荒唐的朝令夕改，在于一些地方政府對(duì)“普惠金融”的理解太偏差。

“普惠金融”是對(duì)弱勢(shì)群體的服務(wù)，而不是施舍和賺錢方式。

來(lái)看看非常出名的孟加拉鄉(xiāng)村小額貸款的例子。獲得了諾貝爾和平獎(jiǎng)的“小額貸款之父”尤努斯在創(chuàng)建服務(wù)于窮人的小額貸款銀行時(shí)，進(jìn)行了很多制度創(chuàng)新，例如創(chuàng)建了小組借貸制，申請(qǐng)人需要加入到一個(gè)由同樣背景的人組成的5人小組中去，每一名組員的貸款需求都需要內(nèi)部批準(zhǔn)，起到互相監(jiān)督和制約作用；而這5人在組成小組之后必須參加為期7天的全員政策培訓(xùn)，并且接受口試，這樣能夠讓大字不識(shí)一個(gè)的弱勢(shì)群體了解跟自己休戚相關(guān)的金融政策的意義，避免吃虧，也減少糾紛。總之，本身資源就少的弱勢(shì)群體已經(jīng)被市場(chǎng)化的金融系統(tǒng)給拋棄過(guò)一次了，作為補(bǔ)救的“普惠金融”自然應(yīng)該對(duì)他們進(jìn)行好補(bǔ)償服務(wù)。

“普惠金融”最基本的一點(diǎn)是保護(hù)好弱勢(shì)的金融消費(fèi)者的權(quán)利，要對(duì)他們進(jìn)行政策培訓(xùn)。

然而，一些地方政府和金融機(jī)構(gòu)卻不是這么想的。一方面，他們認(rèn)為這是任務(wù)，尤其是在國(guó)家大力發(fā)展“普惠金融”，把金融服務(wù)“三農(nóng)”作為考核的背景下，政績(jī)沖動(dòng)是少不了的；另一方面，他們也還在以傳統(tǒng)的、賺錢的方式來(lái)思考“普惠金融”，一些“被貸款”案例暴露出來(lái)的是信貸員主動(dòng)讓大客戶來(lái)“冒名”，因?yàn)榇罂蛻艨康米　Ｓ腥蝿?wù)意識(shí)，有賺錢意識(shí)，卻恰恰沒(méi)有服務(wù)意識(shí)，所以在抱怨貧困農(nóng)民不識(shí)字沒(méi)有金融知識(shí)的同時(shí)，沒(méi)有誰(shuí)像孟加拉這樣，好好地耐心地去教金融政策，甚至貼心地用“口試”而不是“筆試”來(lái)考試。最后的結(jié)果當(dāng)然是，弱勢(shì)群體根本占不了任何便宜，還大量地被人占便宜了，莫名其妙或是背了債，或者上了征信系統(tǒng)黑名單。

惠民不能“半道跑了”

今年3月，某地為扶持創(chuàng)業(yè)，推出財(cái)政貼息貸款，凡符合條件的貸款，兩年內(nèi)縣財(cái)政全額貼息。可是到了7月，政策調(diào)整了，貼息資金財(cái)政只負(fù)擔(dān)一半。一些貸款戶感覺(jué)“被騙了”：“說(shuō)好的政策紅利怎么半道上跑了？”

一項(xiàng)惠民政策，剛開個(gè)頭就變卦了，群眾當(dāng)然有意見。一開始拍胸脯啥都敢保證，事后卻減少政策“含金量”，這無(wú)疑會(huì)削弱群眾對(duì)政府的信任。事實(shí)上，一些地方出臺(tái)政策、文件，經(jīng)常很“任性”，政策“計(jì)劃沒(méi)有變化快”。如此朝令夕改，若不是當(dāng)初決策太隨意，就是現(xiàn)在太不把群眾利益放心上，拿政策當(dāng)兒戲。

保持政策延續(xù)性，是對(duì)一個(gè)地方治理能力的考驗(yàn)。中央一再要求“一張藍(lán)圖繪到底”，就是要給社會(huì)一個(gè)穩(wěn)定的政策預(yù)期。相比具體的政策紅利，它更有全局性的影響，千萬(wàn)別本末倒置。