國外注意建立健全“不敢腐”的監(jiān)管機(jī)制

石曉虎

當(dāng)前，世界各國雖重視腐敗監(jiān)管工作，構(gòu)建了不同形式、各具特色的監(jiān)管機(jī)制，形成了一道道無形的“高壓線”，但是監(jiān)管不力、腐敗丑聞迭出的問題始終揮之不去。深入研究國外加強(qiáng)腐敗監(jiān)管機(jī)制的做法及其不足對(duì)中國構(gòu)建嚴(yán)密、有效的腐敗監(jiān)管機(jī)制不無參考意義。

一、基于政治制度安排，建立健全制度性腐敗監(jiān)管機(jī)制，遏制腐敗尋租空間

越老古等共產(chǎn)黨執(zhí)政國家多將反腐確定為國家戰(zhàn)略，堅(jiān)持黨對(duì)反腐工作的領(lǐng)導(dǎo)，形成黨、政府、司法、軍隊(duì)等相結(jié)合的一體化腐敗監(jiān)管機(jī)制。越共設(shè)立由總書記任主任、中央政治局直接領(lǐng)導(dǎo)的中央防治腐敗指導(dǎo)委員會(huì)，成員包括九名政治局委員、書記處書記及七名中央委員;重建越共中央內(nèi)政部，負(fù)責(zé)內(nèi)部政治和反腐工作，以強(qiáng)化腐敗監(jiān)管力度和查處重大腐敗案件。2013年越南政府監(jiān)察總署共查處45起重大貪腐案，涉及99人，涉案資金達(dá)到1670萬美元。老撾2012年l2月通過《到2020年反貪污腐敗戰(zhàn)略》，明確反腐的重要性、目標(biāo)、具體措施和辦法;2013年6月通過《關(guān)于干部財(cái)產(chǎn)和收入申報(bào)制度的規(guī)定》，明確黨對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)工作的領(lǐng)導(dǎo)以及各級(jí)政府監(jiān)察機(jī)關(guān)的主體地位，詳細(xì)規(guī)定申報(bào)對(duì)象及申報(bào)內(nèi)容、分類和時(shí)限，明確對(duì)申報(bào)材料的管理和使用以及對(duì)不實(shí)申報(bào)的懲處。古共視反腐為關(guān)系到黨和國家命運(yùn)的斗爭、保衛(wèi)革命成果的斗爭，高度重視腐敗預(yù)防工作，頒布《國家干部道德法規(guī)》，對(duì)黨員干部提出高標(biāo)準(zhǔn)的道德要求;在中央、省、市設(shè)立三級(jí)監(jiān)督和監(jiān)察委員會(huì)、申訴委員會(huì)，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)管;重視黨外舉報(bào)，設(shè)立由一位中央政治局委員領(lǐng)導(dǎo)的全國群眾舉報(bào)委員會(huì);設(shè)立對(duì)全國人大和國務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)的共和國總審計(jì)署，強(qiáng)化腐敗監(jiān)管力度。古共中央在懲治腐敗問題上態(tài)度堅(jiān)決，在特殊時(shí)期規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)干部貪污受賄金額在300比索（約12美元）以上者不論職務(wù)高低一律免職，情節(jié)嚴(yán)重者移交司法部門處理。l992年以來，古共先后有兩位中央政治局委員因與不法商人有牽連或以權(quán)謀私被免職、判刑。

資本主義國家在腐敗監(jiān)管設(shè)計(jì)上多強(qiáng)調(diào)制衡原則，監(jiān)管機(jī)構(gòu)既相互配合又相互制約。在形式上，既有傳統(tǒng)的議會(huì)監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督，也有獨(dú)立機(jī)構(gòu)監(jiān)督，如反貪委、獨(dú)立檢察官、廉政官、審計(jì)署等，形成相對(duì)規(guī)范的權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督機(jī)制。美國沒有全國統(tǒng)一的最高反腐敗協(xié)調(diào)與執(zhí)法機(jī)構(gòu)，聯(lián)邦與州、州與州之間的情況不盡相同，調(diào)查公共部門腐敗的權(quán)力分散到政府各部門的監(jiān)察長辦公室、司法部刑事局、聯(lián)邦調(diào)查局、聯(lián)邦稅務(wù)局犯罪調(diào)查辦公室等幾十個(gè)聯(lián)邦執(zhí)法機(jī)構(gòu)。巴西國會(huì)參眾兩院可單獨(dú)或聯(lián)合監(jiān)督、調(diào)查大案要案，聯(lián)邦警察局負(fù)責(zé)調(diào)查包括腐敗、洗錢在內(nèi)的刑事案件，聯(lián)邦監(jiān)察總署設(shè)有預(yù)防腐敗、透明建設(shè)、監(jiān)察專員等機(jī)構(gòu)，聯(lián)邦檢察院可獨(dú)立調(diào)查違反公共利益的案件。巴西總統(tǒng)羅塞芙上任十個(gè)月，政府24個(gè)部門中就有五位部長因涉嫌腐敗被司法機(jī)關(guān)指控而去職。新加坡總理公署貪污調(diào)查局獨(dú)立行使國家肅貪職能，由總統(tǒng)任命、向總理負(fù)責(zé)，可以行使刑事訴訟法賦予的一切與調(diào)查相關(guān)的特別權(quán)力，無需逮捕證即可先行逮捕任何涉嫌貪污受賄的人。該局內(nèi)控機(jī)制也非常有效，近期，前助理司長楊少雄因挪用176萬新元公款被判刑十年，局長陳宗憲連帶被撤。加拿大審計(jì)署負(fù)責(zé)對(duì)腐敗的監(jiān)管、打擊，由議會(huì)設(shè)立并向議會(huì)負(fù)責(zé)，其領(lǐng)導(dǎo)人一般由反對(duì)黨代表擔(dān)任。腐敗監(jiān)管機(jī)構(gòu)除預(yù)防、懲治腐敗外，有時(shí)還被賦予一定的人事任命監(jiān)督權(quán)，如近期印尼反貪委確認(rèn)新總統(tǒng)佐科提交的43位部長候選人中有八人未通過清廉審查，必須重新提名。

二、完善黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，健全黨內(nèi)腐敗監(jiān)管機(jī)制

一些政黨認(rèn)為黨員干部屬于公民，已受國法約束，無需再在黨內(nèi)制定設(shè)立反腐機(jī)制，大多將《政黨法》、《選舉法》、《政治獻(xiàn)金法》等國家法律法規(guī)對(duì)政黨的要求轉(zhuǎn)化為對(duì)黨員及黨員干部的要求。如新加坡人民行動(dòng)黨在道德、舉止行為等方面對(duì)黨員進(jìn)行強(qiáng)力約束，但是黨內(nèi)未建立相應(yīng)紀(jì)律檢查制度，而是更多訴諸國法監(jiān)管腐敗行為。

而有些政黨則認(rèn)為，腐敗是危害黨的肌體的毒瘤，不僅破壞黨的形象和戰(zhàn)斗力，而且危及黨的生存，因而注意建立嚴(yán)格的黨內(nèi)規(guī)章制度，嚴(yán)明紀(jì)律，懲治腐敗。一是完善黨內(nèi)監(jiān)管機(jī)制，對(duì)黨員干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)、利益沖突等問題進(jìn)行全程監(jiān)管。德國社民黨、法國社會(huì)黨分別在不同層級(jí)設(shè)有監(jiān)察委員會(huì)、協(xié)調(diào)委員會(huì)，其與同級(jí)黨組織處于平行地位，參與同級(jí)黨組織活動(dòng)、跟進(jìn)監(jiān)督，防止可能產(chǎn)生的黨內(nèi)腐敗行為。前幾年，法國社會(huì)黨因腐敗或紀(jì)律問題，先后將前總理法比尤斯、外交部長庫什內(nèi)、預(yù)算部長卡于扎克開除出黨。有些政黨的黨紀(jì)要嚴(yán)于國法，對(duì)不是公務(wù)員的黨員也做出財(cái)產(chǎn)申報(bào)規(guī)定。如，丹麥自由黨規(guī)定，每個(gè)黨員的財(cái)產(chǎn)都要對(duì)外公布，黨員的財(cái)產(chǎn)、土地、住房都要經(jīng)過注冊(cè)，對(duì)違規(guī)行為予以嚴(yán)懲。還有不少政黨注意完善黨內(nèi)述職、質(zhì)詢等機(jī)制，嚴(yán)格考核黨員干部，使得干部受到更多經(jīng)常性監(jiān)管。二是規(guī)范黨內(nèi)財(cái)務(wù)管理制度，防止黨產(chǎn)、黨費(fèi)的濫用。墨西哥革命制度黨成立“透明小組”，定期開展內(nèi)部審計(jì)并公布黨的經(jīng)費(fèi)來源和使用情況。這改變了以往革命制度黨黨內(nèi)經(jīng)費(fèi)使用混亂的局面，遏制了腐敗的空間。三是對(duì)黨員干部候選人提出嚴(yán)格要求，防止帶病提拔。土耳其正發(fā)黨規(guī)定，要避免使政治淪為奸商的工具，黨籍公職候選人必須以公開、透明的方式接受黨員群眾的檢查，凡官商勾結(jié)、涉貪的人均喪失被提名權(quán)。馬來西亞總統(tǒng)規(guī)定，涉貪干部一律不予推薦參選公職，近年來取消了多位涉貪高官的參選資格。

三、強(qiáng)化社會(huì)輿論的腐敗監(jiān)管機(jī)制建設(shè)，自下而上遏制腐敗

國外新聞輿論、公民社會(huì)更多介入社會(huì)政治事務(wù)，成為對(duì)官方腐敗監(jiān)管機(jī)制的重要補(bǔ)充。

一是新聞輿論特別是互聯(lián)網(wǎng)利用自身優(yōu)勢，深入揭露腐敗黑幕，對(duì)政府權(quán)力形成經(jīng)常性的外部監(jiān)督。如，德國、英國媒體利用政府對(duì)媒體知情權(quán)的認(rèn)可，聚焦政府要員和公務(wù)員等熱門群體，投入大量人力物力進(jìn)行日常性追蹤，乃至出高價(jià)收購小道消息或內(nèi)幕消息，并進(jìn)行廣泛報(bào)道。2009年，英國媒體熱炒國會(huì)數(shù)百名議員虛報(bào)冒領(lǐng)國家補(bǔ)貼、以權(quán)謀私的丑聞，導(dǎo)致議會(huì)下院議長辭職、多名政府高官下野、執(zhí)政黨工黨遭受重創(chuàng)。新加坡主流媒體實(shí)行“輿論專政”，將政府官員腐敗、作風(fēng)問題大尺度、全方位曝光，讓貪腐官員名譽(yù)受損，很難在人群聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)較小的新加坡社會(huì)繼續(xù)立足和發(fā)展。一些新興媒體還通過設(shè)立腐敗舉報(bào)網(wǎng)站、傳播涉貪信息等方式，對(duì)腐敗問題進(jìn)行曝光，擴(kuò)大社會(huì)關(guān)注度，推進(jìn)查處進(jìn)程。

二是非政府組織通過專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)、專業(yè)分析以及與官方腐敗監(jiān)管機(jī)構(gòu)合作等方式，協(xié)助監(jiān)管、打擊腐敗。如，加拿大“問責(zé)制促進(jìn)會(huì)”負(fù)責(zé)對(duì)民眾進(jìn)行反腐培訓(xùn)，指導(dǎo)民眾依法舉報(bào);“納稅人聯(lián)盟”創(chuàng)立“泰迪政府浪費(fèi)獎(jiǎng)”，鼓勵(lì)民眾檢舉不同層級(jí)政府的貪污浪費(fèi)情況，激發(fā)了民眾舉報(bào)腐敗的意愿。巴西民間組織成立“公開賬戶”機(jī)構(gòu)，通過分析公共資金流向，揭露一系列丑聞并使腐敗分子得到應(yīng)有的懲處。韓國全國3000多個(gè)社會(huì)團(tuán)體開展對(duì)各類公職人員的監(jiān)督，形成相互連通的數(shù)據(jù)庫，及時(shí)對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行舉報(bào)，使得腐敗監(jiān)管更為嚴(yán)密。

三是公民發(fā)揮監(jiān)督主體作用，更多參與腐敗監(jiān)督，形成全民反腐氛圍。一方面，一些國家尊重公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，鼓勵(lì)公民更多參與對(duì)官方工作的監(jiān)督并不斷探索利用民眾反腐的方式方法。如，巴西官方招募一批出租車司機(jī)作為“線人”，通過其掌握乘客透露的涉腐信息并在查實(shí)后予以處理。另一方面，公民利用言論、結(jié)社等權(quán)利，以集會(huì)、請(qǐng)?jiān)改酥量棺h等方式，要求政府在反腐問題上做出回應(yīng)。如2011年6月，印度兩名“海歸”設(shè)立名為“我行賄了”的網(wǎng)站，方便民眾將生活中被索賄的故事揭露出來，推動(dòng)政府改進(jìn)辦事流程并遏制腐敗高發(fā)態(tài)勢，在印度社會(huì)產(chǎn)生很大震動(dòng)，一批濫用職權(quán)和以權(quán)謀私的官吏受到懲處;8月，印度反腐斗士阿納·赫扎雷聯(lián)合其他反腐人員，以絕食方式要求政府加大反腐力度，最終迫使印度政府做出妥協(xié)。

四、加強(qiáng)跨國腐敗監(jiān)管機(jī)制建設(shè)，提升國際反腐合力

各國政府高度重視經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域一體化快速發(fā)展以及跨國經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日益增多背景下的跨國腐敗問題，大力推進(jìn)跨國腐敗監(jiān)管機(jī)制建設(shè)，深化國際反腐合作。

一是主動(dòng)擴(kuò)大腐敗監(jiān)管法律的覆蓋范圍，監(jiān)管更加有力。繼美國之后，英國通過《反賄賂法》，宣布英國公民或根據(jù)英國法律注冊(cè)設(shè)立但在英國以外國家或領(lǐng)土上發(fā)生的賄賂行為都受該法約束。巴西也通過《誠信公司法》，規(guī)定涉及國內(nèi)和海外賄賂行為的巴西公司承擔(dān)嚴(yán)格的民事和行政責(zé)任。在巴西設(shè)有下屬公司的跨國企業(yè)，如在巴境內(nèi)進(jìn)行賄賂，亦受該法管轄?？鐕髽I(yè)的運(yùn)營受到母國以及所在國更大程度的監(jiān)管，以賄賂等不法手段經(jīng)營面臨更多風(fēng)險(xiǎn)和懲治。

二是加強(qiáng)對(duì)腐敗分子、資金外逃的截、堵工作，對(duì)腐敗分子形成強(qiáng)大震懾。如，馬來西亞建立腐敗人物數(shù)據(jù)庫，外國駐馬使館可據(jù)此拒發(fā)簽證，有效防止了相關(guān)腐敗分子出逃。部分國家還要求特定國家嚴(yán)格審查入境的外國人特別是移民，把腐敗分子、資金堵在國門外。

三是加強(qiáng)國際反腐合作，密切跟蹤、追查腐敗分子和資金。部分國家對(duì)“避稅天堂”提出警告，促其加強(qiáng)自我管理和有效開展國際合作。如法國每年公布一份“避稅天堂”名單，要求其與法國稅務(wù)機(jī)關(guān)密切合作，取消銀行信息保密制度，以便法國了解、打擊跨境資產(chǎn)隱匿和洗錢行為。有些國家簽署雙邊引渡、司法合作的協(xié)議，直接開展反腐合作，如西班牙和安道爾等國簽署司法互助協(xié)議，在信息共享、互派調(diào)查小組方面開展合作，以切斷跨國腐敗資金流動(dòng)。有些國家雖未簽署雙邊反腐合作協(xié)議，但也利用《聯(lián)合國反腐敗公約》、《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪》、《禁止在國際商業(yè)交易中賄賂外國公職人員公約》等有關(guān)條約中的國際合作條款，以及借助國際刑事警察組織等開展國際合作，引渡腐敗分子、追繳流失資產(chǎn)等。

（作者單位：中共中央對(duì)外聯(lián)絡(luò)部研究室）

（責(zé)任編輯：劉娟娟）