儲(chǔ)殷

近一個(gè)時(shí)期，數(shù)十萬(wàn)難民涌向歐洲，讓歐盟諸國(guó)焦頭爛額。雖然難民問(wèn)題一直是歐洲面臨的老問(wèn)題，但是此次難民潮爆發(fā)得如此猛烈卻令歐洲諸國(guó)猝不及防。在陸路上，經(jīng)由土耳其—希臘—馬其頓—塞爾維亞—匈牙利一線(xiàn)的難民潮已經(jīng)嚴(yán)重失控，馬其頓警方在希臘、馬其頓邊境的布控甚至多次被數(shù)量十倍于平時(shí)的難民潮所沖垮。在海路上，意大利面臨自希臘和利比亞這兩個(gè)方向的難民狂潮，亦無(wú)力應(yīng)對(duì)。在很多時(shí)候，意大利的邊境海警甚至被迫由非法移民的抓捕者變成了海上救援隊(duì)，即便如此，仍然無(wú)法阻止偷渡過(guò)程中重大海難的頻繁發(fā)生?？紤]到中東地區(qū)的持續(xù)動(dòng)蕩，在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間里，歐盟諸國(guó)可能將進(jìn)一步面臨持續(xù)增大的難民潮，如何在歐盟諸國(guó)之間進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，解決困擾歐洲的移民老問(wèn)題與新危機(jī)，已經(jīng)成為歐盟領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的當(dāng)務(wù)之急。

老問(wèn)題：低效、分歧與困惑

實(shí)事求是而言，歐盟諸國(guó)陷入非法移民困境有其主客觀(guān)兩方面的因素。客觀(guān)上，一方面，環(huán)地中海地區(qū)有其整體性，各國(guó)之間的人員流動(dòng)較為便捷。比如利比亞、阿爾巴尼亞、希臘與意大利之間不過(guò)是幾小時(shí)的海路，午夜出發(fā)到達(dá)海灘之后，甚至還有充分的時(shí)間進(jìn)行轉(zhuǎn)移、隱匿。意大利海防人員雖然有其懶散、懈怠的一面，但大多數(shù)情況下的確是防不勝防。另一方面，歐盟的邊境情況非常復(fù)雜，不僅邊境線(xiàn)、海岸線(xiàn)非常漫長(zhǎng)，而且不乏森林、高山等執(zhí)法空白地帶。偷渡人員只要膽大、心細(xì)、有運(yùn)氣，入境其實(shí)非常容易。尤其需要指出的是，近幾年中，隨著歐盟的進(jìn)一步東擴(kuò)，其邊境也日益擴(kuò)大，而邊境執(zhí)法主要由腐敗程度較高的東南歐國(guó)家承擔(dān)。而這些國(guó)家不僅在執(zhí)法資源上相對(duì)窘迫，而且也通常存在著較西歐更為嚴(yán)密、發(fā)達(dá)的“地下秩序”，這也為非法移民大規(guī)模進(jìn)入歐盟創(chuàng)造了更便利的條件。

從主觀(guān)上來(lái)說(shuō)，歐盟各國(guó)對(duì)于非法移民的態(tài)度、立場(chǎng)存在較大差異，這也是歐盟遏制非法移民難以奏效的關(guān)鍵原因。自二戰(zhàn)以來(lái)，歐洲各國(guó)對(duì)于移民問(wèn)題都經(jīng)歷了由寬松向嚴(yán)控的轉(zhuǎn)向，但由于各自國(guó)情不同，轉(zhuǎn)向程度也大為不同。這種分歧在2008年歐盟27國(guó)圍繞“非法移民遣返法令”的爭(zhēng)執(zhí)中表現(xiàn)得尤為明顯。以法國(guó)、德國(guó)、奧地利、希臘、匈牙利、波蘭、意大利等為代表的十國(guó)，強(qiáng)烈要求在“法令”中加入更為嚴(yán)厲的條款。法、捷、匈等國(guó)要求縮短自愿回歸移民的拘押期限并拒絕為未成年人提供特殊救濟(jì)。而成為海外難民主要目的地的德國(guó)甚至不同意為非法移民提供免費(fèi)的法律服務(wù)。盡管歐盟一直力圖在超國(guó)家治理層面為解決非法移民、難民問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)一的制度安排，并在《申根協(xié)定》、《都柏林公約》、《阿姆斯特丹條約》、《里斯本條約》中都做了相關(guān)努力，但仍然無(wú)法有效協(xié)調(diào)歐盟諸國(guó)中寬松派與嚴(yán)厲派之間的分歧。

歐盟各國(guó)由于其地理位置、文化傳統(tǒng)、政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不同，在非法移民、難民問(wèn)題上往往存在較大的差異。南歐、東歐如意大利、西班牙、馬耳他、希臘、匈牙利、波蘭等國(guó)，地處歐盟邊境，由于經(jīng)濟(jì)相對(duì)較為落后，因此一般只成為偷渡者的第一站。所以，這些國(guó)家比較關(guān)注邊境控制問(wèn)題，而不太在意難民安置問(wèn)題，呈現(xiàn)出外緊內(nèi)松的狀態(tài)，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是難民只要闖過(guò)了邊境線(xiàn)，在境內(nèi)被控制的可能性就會(huì)大大降低。而德、法、捷、盧等國(guó)，由于地處歐盟腹地，更看重的是難民在歐盟國(guó)家間的流動(dòng)問(wèn)題。這就讓它們對(duì)邊境國(guó)家只重邊境而相對(duì)忽視境內(nèi)管控的做法大為不滿(mǎn)。

尤其值得指出的是，由于意大利、西班牙國(guó)內(nèi)濃厚的天主教氛圍，這兩個(gè)國(guó)家對(duì)非法移民長(zhǎng)期抱持寬容的態(tài)度，它們不僅在邊境控制與遣返等問(wèn)題上較為寬松，而且也經(jīng)常性地進(jìn)行大赦，從而進(jìn)一步刺激了外來(lái)非法移民的涌入。意大利分別在1990、1996、1997、2003、2007、2008年進(jìn)行了規(guī)模達(dá)數(shù)十萬(wàn)人的大赦，甚至在遭到德、法等國(guó)的激烈批評(píng)之后，意大利政府仍堅(jiān)持在2009年以“合法化家庭工與護(hù)理工作”的理由進(jìn)行了惠及上萬(wàn)人的大赦。在德國(guó)等國(guó)看來(lái)，希臘、意大利等國(guó)甚至有意識(shí)地放縱自己境內(nèi)的非法移民涌向德國(guó)。而意大利政府則認(rèn)為，意大利漫長(zhǎng)的邊境線(xiàn)，使得嚴(yán)格控制非法移民成為一項(xiàng)成本昂貴而無(wú)效的工作，而且自己沒(méi)有任何義務(wù)去從窘迫的財(cái)政中為富裕的德國(guó)增加邊境管控的費(fèi)用。在近幾年中，這種德—意式的內(nèi)部摩擦隨著歐盟的東擴(kuò)而日益加劇，因?yàn)椴ㄌm、匈牙利以及波羅的海諸國(guó)都存在類(lèi)似意大利、希臘的問(wèn)題。歐盟多主權(quán)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)決定了各個(gè)國(guó)家存在難以遏制的自利主義傾向，而這也是歐盟在治理非法移民中所無(wú)法擺脫的困境。

新危機(jī)：中東的動(dòng)蕩與戰(zhàn)爭(zhēng)

此次歐洲面臨的難民潮與南聯(lián)盟內(nèi)戰(zhàn)時(shí)期的難民潮極為類(lèi)似，都是由周邊國(guó)家、地區(qū)動(dòng)蕩所引起。從某種意義上來(lái)講，歐盟諸國(guó)算得上自食其果。一方面，北非的難民潮主要來(lái)自利比亞，它是卡扎菲政權(quán)崩潰的直接后果。在卡扎菲政權(quán)崩潰之前，意大利曾經(jīng)與利比亞政府在共同治理非法移民問(wèn)題上有過(guò)卓有成效的合作。然而，這一切都隨著卡扎菲政權(quán)的崩潰而煙消云散。在今天內(nèi)戰(zhàn)不斷的利比亞，販運(yùn)偷渡客已經(jīng)成為割據(jù)一方的地方勢(shì)力的重要財(cái)源，它已經(jīng)不再是零星的個(gè)人冒險(xiǎn)，而是成為了一項(xiàng)有組織的、大規(guī)模的灰色生意。另一方面，自土耳其、希臘方向涌入的大量難民，主要來(lái)自敘利亞、伊拉克等國(guó)。隨著敘利亞內(nèi)戰(zhàn)的持續(xù)，尤其是“伊斯蘭國(guó)”的興起，上百人被迫逃離家園，其中有相當(dāng)部分人成為了偷渡入境者。而細(xì)究其因，也是歐盟諸國(guó)與美國(guó)合作意圖顛覆敘利亞巴沙爾政權(quán)的后果。

坦率而言，歐盟在近幾年的周邊政策中漸趨強(qiáng)硬。這其中既有美國(guó)的壓力，也有謀求更大話(huà)語(yǔ)權(quán)的自覺(jué)動(dòng)力。無(wú)論是法國(guó)前總理薩科齊，還是德國(guó)總理默克爾，都曾表現(xiàn)出越來(lái)越明顯的強(qiáng)硬姿態(tài)。如果說(shuō)這種強(qiáng)硬在與俄羅斯打交道時(shí)還多少有些保留，那么在與地中海區(qū)域的亞非國(guó)家打交道時(shí)，則經(jīng)常表現(xiàn)為不加掩飾的道德優(yōu)越感甚至是干涉的沖動(dòng)。然而問(wèn)題在于，由于軍事、經(jīng)濟(jì)等硬實(shí)力的下降，歐洲對(duì)這些國(guó)家的干涉往往只能是“添亂”而無(wú)法實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)控”，這最終造成歐洲周邊地區(qū)震蕩不斷、危機(jī)加劇的局面。所以有人認(rèn)為，今天的難民困境，其實(shí)是歐盟對(duì)外政策、尤其是對(duì)地中海區(qū)域政策失誤的后果。只要?dú)W盟不放棄對(duì)周邊地區(qū)的干涉思維，那么無(wú)論是聯(lián)合巡防海域還是所謂的遙控式境外移民管理，都很難改變目前的困難局面。

移民、難民問(wèn)題：既是負(fù)擔(dān)也是機(jī)遇

歐盟諸國(guó)之所以一再普遍表示“難民過(guò)多，容納不了”，歸根結(jié)底在于兩個(gè)方面的原因：其一是歐盟經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期低迷，失業(yè)率長(zhǎng)期居高不下。國(guó)內(nèi)民眾對(duì)移民、難民可能帶來(lái)的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)與福利下降高度敏感；其二則是此次難民多來(lái)自中東等信奉伊斯蘭教的地區(qū)，而歐盟諸國(guó)在多元主義融合模式失敗之后，對(duì)整合穆斯林群體信心不足。自9.11事件以來(lái)，所謂“伊斯蘭教與基督教之間的文明沖突論”甚囂塵上，尤其是隨著《查理周刊》編輯部遭受恐怖襲擊等惡性事件的發(fā)生，歐洲穆斯林群體的激進(jìn)化趨勢(shì)又被主流媒體刻意放大，這也讓歐盟各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人迫于國(guó)內(nèi)民意，不敢輕易對(duì)難民伸出援手。

然而，任何事物都有其利弊兩面，此次難民潮對(duì)于歐盟來(lái)說(shuō)也蘊(yùn)含著一定的機(jī)遇。一方面，此次難民潮的構(gòu)成人員雖然大多來(lái)自中東地區(qū)，但他們是極端主義的受害者而非參與者。利比亞與敘利亞是中東地區(qū)世俗化程度較高的國(guó)家，來(lái)自于這兩個(gè)國(guó)家的難民，大多是溫和的世俗化的穆斯林與在當(dāng)?shù)貙儆谏贁?shù)的基督徒。他們有較高的機(jī)會(huì)融入歐洲社會(huì)。另一方面，這一次的難民群體具有一定的特殊性。他們中有大量受過(guò)一定教育、較為富裕、具備一定工作技能的中產(chǎn)階級(jí)。這一群體的到來(lái)，能夠?yàn)闈u趨老態(tài)的歐洲社會(huì)注入相當(dāng)大的活力。更為重要的是，這些由于戰(zhàn)亂而背井離鄉(xiāng)的難民中，不乏當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的精英。歐洲社會(huì)在這個(gè)時(shí)候伸出援手，將不僅能夠增強(qiáng)自身在中東各國(guó)的影響力，而且有利于為將來(lái)中東地區(qū)的重建積累必要的社會(huì)資源。相比于對(duì)待移民更為開(kāi)放的美國(guó)，歐洲的地方主義情緒更重、利己傾向更強(qiáng)，而在很多時(shí)候，這會(huì)阻礙歐洲成為真正的、負(fù)責(zé)任的、世界性的權(quán)力。