蔡小慎 張存達

〔摘要〕 防止利益沖突制度是我國廉政制度建設(shè)的核心內(nèi)容之一，其制度演變關(guān)系到現(xiàn)階段制度反腐的成效。受實踐進程中各階段經(jīng)濟、政治和文化等制度環(huán)境因素的影響，我國防止利益沖突制度不斷進行演變調(diào)整并呈現(xiàn)出了概念化、規(guī)范化和制度化的演變特征。針對防止利益沖突制度演變中的適應(yīng)性效率不足問題，需要以制度適應(yīng)性效率為目標優(yōu)化制度環(huán)境，破解“制度僵滯”，強化防止利益沖突正式制度與非正式制度之間的相容耦合性，最終促進約束績效達至“帕累托最優(yōu)”。

〔關(guān)鍵詞〕 防止利益沖突制度，適應(yīng)性效率，“帕累托最優(yōu)”

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2015）05-0076-06

一、問題的提出

盡管利益沖突近幾年才為我國學(xué)界所關(guān)注，但事實上，自改革開放以來，針對利益沖突問題政府已相繼出臺了一系列政策法規(guī)。據(jù)初步估計，在過去30多年約有173項涉及防止利益沖突的重要制度規(guī)章 〔1 〕。但從近幾年中紀委巡視組曬出的“問題清單”來看，由各類交易型、影響型和“旋轉(zhuǎn)”型利益沖突引發(fā)的腐敗問題，并未因制度約束的逐年增加而減少，阻滯著我國制度反腐的進程。考究我國防止利益沖突制度演變的進程及其效用，我們將主要探討以下三個問題：一是分析影響我國防止利益沖突制度演變的環(huán)境因素。對經(jīng)濟演變過程的研究，必須從探究人類在非各態(tài)歷經(jīng)的世界里，處理和面對不確定性時所作的努力開始，這種不確定性即制度演變的環(huán)境。因此，真正揭示我國防止利益沖突制度演變的實質(zhì)，并對效率水平作出較為客觀的評價，也必須先從嵌入的特定經(jīng)濟、政治和文化制度環(huán)境開始。二是探討我國防止利益沖突制度的演變歷程。適應(yīng)性效率的本質(zhì)特征是促進分散化決策和鼓勵創(chuàng)新，考察其適應(yīng)性必須努力“創(chuàng)造一個有助于理解時間進程中經(jīng)濟變化的分析框架” 〔2 〕58。因此，我國防止利益沖突制度演變的適應(yīng)性效率還必須考察實踐進程中制度隨外部環(huán)境試錯創(chuàng)新的演化歷程，并以此作為評析基礎(chǔ)。三是評析我國防止利益沖突制度演變的適應(yīng)性效率水平。它是動態(tài)解讀防止利益沖突制度演變效用的核心指標，也就是考察整個制度體系中正式制度、非正式制度及其實施機制適應(yīng)環(huán)境挑戰(zhàn)的靈活應(yīng)對能力及續(xù)存能力。并以此探尋促進我國防止利益沖突制度演變效率的適應(yīng)性調(diào)適策略，以期為今后我國防止利益沖突制度的總體設(shè)計與安排提供新的視角，全面推進深化改革期的制度反腐進程。

二、影響防止利益沖突制度演變的環(huán)境因素

制度環(huán)境是一系列用來確立生產(chǎn)、交換與分配的基本政治、社會與法律基礎(chǔ)規(guī)則，它是制度演變恒定的外生變量，為可供人們選擇的制度安排設(shè)置了一個基本的形式和范圍。我國防止利益沖突制度的演變也是在一定的經(jīng)濟、政治和文化等制度環(huán)境影響下建立、完善及其運行的演化進程（如圖1）。

（一）經(jīng)濟環(huán)境影響制度需求結(jié)構(gòu)。在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的過渡期間，市場化進程以及經(jīng)濟利益結(jié)構(gòu)的變化是影響我國防止利益沖突制度安排形式以及合理化演變動力的最主要經(jīng)濟因素，不同發(fā)展階段帶來新的利益沖突問題，導(dǎo)致原有制度不適應(yīng)新形勢變化，提出新的制度需求。一方面，受原有高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制影響，公共部門對經(jīng)濟保持干預(yù)和介入的行為并未完全消退，在“產(chǎn)權(quán)模糊”的資源博弈地帶，很容易發(fā)生部門公職人員私人利益侵擾公共利益的利益沖突行為。而在市場經(jīng)濟體制逐漸確立的過程中，原計劃經(jīng)濟體制下的制度安排被打破，又很難及時作出防止利益沖突的最新制度安排，使得不可避免出現(xiàn)了“非帕累托式”的“制度摩擦”和“制度真空”。另一方面，市場化導(dǎo)向的經(jīng)濟體制改革在推動現(xiàn)代國家建設(shè)的同時，也從根本上推動了利益結(jié)構(gòu)演變，個人、集體和國家的社會整體性利益結(jié)構(gòu)被打破，公職人員個體利益開始分化與獨立化，開始了最大化、排他性的利益追求。針對利益格局前所未有的變化，如何將利益沖突納入制度軌道，協(xié)調(diào)利益矛盾，重構(gòu)制度權(quán)威，就需要防止利益沖突制度作出應(yīng)對環(huán)境挑戰(zhàn)的適應(yīng)性調(diào)整和變革，這為推動防止利益沖突制度的產(chǎn)生、變更及完善等演變進程提供了戰(zhàn)略基礎(chǔ)條件。

（二）政治環(huán)境影響制度供給安排。我國防止利益沖突制度演變實際上是一種在國家政治權(quán)力行使的組織結(jié)構(gòu)、管理方式和法治進程等環(huán)境下動態(tài)博弈、規(guī)則協(xié)調(diào)與供給創(chuàng)新的過程，它們?yōu)榫唧w的制度安排及演變確立了可能的發(fā)展路徑和選擇空間。我國“黨政合一”的政治權(quán)力組織結(jié)構(gòu)，決定了黨委和黨的廉政機關(guān)在防止利益沖突事務(wù)中的重要地位和作用，使之成為防止利益沖突制度頒布和實施的最主要推動力量，決定了我國強制性推進的制度演變方式。但這種方式受到統(tǒng)治者有限理性和集團利益沖突阻礙等局限困擾，而強調(diào)黨和政府絕對領(lǐng)導(dǎo)決策偏好的管理方式，又使得“權(quán)力中心”提供新制度安排的能力和意愿成為決定制度供給和實施的主導(dǎo)因素，只有在預(yù)期收益高于預(yù)期成本時，才會保持既有的制度頒布與實施動力，否則，極易被“綁架”成為既得利益集團實現(xiàn)自身利益的政策工具，使之維持一種“制度僵滯”的低效率。另外，本源性的權(quán)力過分集中容易加劇立法、行政和司法權(quán)力運行機制的失衡，尤其是國家法治化進程的緩慢，會影響到防止利益沖突制度演變的配套法規(guī)供給、法律監(jiān)督環(huán)境，以及懲治利益沖突違法行為的威懾力，從而影響到防止利益沖突制度供給和實施的整體演變績效。

（三）文化環(huán)境影響制度演變成本。文化環(huán)境中的意識形態(tài)、價值觀念以及政治生態(tài)等要素是制度選擇偏好的反映和基礎(chǔ)，通過形塑公職人員認同制度的信仰，影響防止利益沖突制度演變的進程、成本及效果。一般來說，我國基礎(chǔ)性的制度變革均由黨的重要會議來決定和推動，而黨綱所代表的馬克思主義意識形態(tài)本質(zhì)上要求堅持和維護公共利益，因而一直致力于為公職人員作出公共利益優(yōu)先的行為選擇提供行動指南，極大地促進制度演變的供給進程。但這還取決于公職人員心智模式對整個國家廉政制度安排的價值信念認同，只有當制度演變實施主體提高認知、設(shè)計以及執(zhí)行制度的知識存量，達成一致遵循意識形態(tài)的共識，才會淡化“搭便車”或違反規(guī)則的機會主義行為，極大推動制度演變從不均衡到均衡狀態(tài)，節(jié)約制度演變的交易成本，相反，制度演變則很難發(fā)生或者代價很大 〔3 〕。另外，防止利益沖突制度的制定和執(zhí)行還受到一定政治生態(tài)環(huán)境的制約，我國傳統(tǒng)文化中雖有“君子慎獨”等道德精神力量，但也存在重視人倫關(guān)系等忽視制度約束的消極思想，它們具有內(nèi)在的傳統(tǒng)植根性，若沒有與之相適應(yīng)的文化調(diào)適和創(chuàng)新，就無法賦予制度安排以自覺遵循的制度信仰，勢必增加制度演變成本和降低變遷實施績效。

三、防止利益沖突制度的演變歷程

制度演變的演變歷程是指由于制度環(huán)境的不確定，導(dǎo)致制度存在邊際效益遞減，從而推動具體的制度安排不斷衍化與創(chuàng)新的過程。自改革開放以來，黨和政府為應(yīng)對制度環(huán)境變化所帶來的各類利益沖突困境，出臺了一系列管理和防范公職人員利益沖突的政策及法規(guī)制度。依據(jù)不同時期政策法規(guī)制度演變的特點，大致可以分為概念化起步、規(guī)范化發(fā)展和制度化推進三個階段（如圖2）。

（一）利益結(jié)構(gòu)嬗變與概念化起步（1978年～1991年）。隨著改革開放尤其是1984年通過《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》后，我國開始發(fā)展公有制基礎(chǔ)上有計劃的商品經(jīng)濟，私營經(jīng)濟得到迅速發(fā)展。很多領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)商、兼職，以及合伙興辦經(jīng)營企業(yè)，從根本上觸動了經(jīng)濟基礎(chǔ)、利益結(jié)構(gòu)和分配方式，導(dǎo)致很多公職人員都展開了排他性的經(jīng)濟利益追求，出現(xiàn)公私利益分化和沖突。這一時期，國家領(lǐng)導(dǎo)高層雖對“利益沖突”沒有進行清楚的整體界定，但對利益沖突概念范圍內(nèi)的經(jīng)商、辦企業(yè)、兼職等以權(quán)謀私危害有了深刻認識，開始從純粹的糾風(fēng)和清理運動漸漸轉(zhuǎn)向頒布系列防止利益沖突的禁令和舉措：一是以整黨整風(fēng)方式應(yīng)對以權(quán)謀私等不正之風(fēng)。從1981年十一屆中央紀委第三次全會《堅定不移搞好黨風(fēng)》和1983年十二屆中央紀委第二次全會《盡快實現(xiàn)黨風(fēng)的根本好轉(zhuǎn)》的報告中，可以發(fā)現(xiàn)，此時國家將公職人員利用職權(quán)占用住房、為親屬找工作等不當?shù)睦鏇_突行為認為是工作紀律和思想作風(fēng)的淪陷，要求全黨從意識信念方面增強組織紀律性。二是發(fā)布嚴禁經(jīng)商、辦企業(yè)的規(guī)定。1984年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于嚴禁黨政機關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的決定》， 1985年又緊接著出臺《關(guān)于禁止領(lǐng)導(dǎo)干部的子女、配偶經(jīng)商的決定》，1986年再次發(fā)布了《關(guān)于進一步制止黨政機關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的規(guī)定》，要求黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部及其子女、配偶，一律不準經(jīng)商、辦企業(yè)，違反者要給予黨紀政紀處分，觸犯刑律的，要依法懲處。三是下達限制兼職及其他政府外部活動的通知。1985年中共中央和國務(wù)院辦公廳下達《關(guān)于黨政機關(guān)干部不兼任經(jīng)濟實體職務(wù)的補充通知》，要求所有在職或離退休的黨政機關(guān)干部，已經(jīng)兼任或受聘的，應(yīng)辭去兼職職務(wù)或辭去黨政機關(guān)職務(wù)。1989 年初再一次下達《關(guān)于清理黨和國家機關(guān)干部在公司（企業(yè)）兼職有關(guān)問題的通知》，要求必須在3月底以前辭去公司或機關(guān)職務(wù)，并且要求工商行政管理部門不予受理有黨和國家機關(guān)干部兼職公司（企業(yè)）的審批注冊手續(xù)。四是印發(fā)禁止公職人員收受禮品及饋贈的規(guī)定。1980年中共中央印發(fā)《關(guān)于禁止在對外活動中送禮、受禮的決定》，規(guī)定除黨和國家領(lǐng)導(dǎo)同志、外事單位和外貿(mào)機構(gòu)的工作人員，其他任何單位和個人，都不得在對外活動中贈送或收受禮品。1988年又印發(fā)了《國家行政機關(guān)及其工作人員在國內(nèi)公務(wù)活動中不得贈送和接受禮品的規(guī)定》，進一步明確了在國內(nèi)公務(wù)活動中禁止假借名義或者以變相形式贈送和接受禮物。

（二）利益矛盾凸顯與規(guī)范化發(fā)展（1992年～2008年）。從1992年黨的十四大報告正式確定我國建立社會主義市場經(jīng)濟體制的方向以后，經(jīng)濟政策上自由化、分權(quán)化、非公有化程度逐步加深，促進了經(jīng)濟市場中各地區(qū)、各階層的資源相互流動。政府職能邊界隨之不斷擴大，加上對效率優(yōu)先的政策偏好，導(dǎo)致通過公共權(quán)力在金融、土地、外貿(mào)等經(jīng)濟熱點領(lǐng)域?qū)ぷ獾睦鏇_突現(xiàn)象頻發(fā)，呈現(xiàn)出利益源泉多元化和利益矛盾凸顯化。對此，國家逐漸意識到必須有效預(yù)防和管理公職人員的利益沖突問題，尤其是2000年中紀委在第四次全會工作報告中首次提出“利益沖突”概念后，防止利益沖突開始作為核心的廉政制度建設(shè)頻繁出現(xiàn)在政策法規(guī)文件，通過出臺系列先行先試的“試行”或“暫行”規(guī)定，逐步促進了防止利益沖突制度的規(guī)范化發(fā)展：一是出臺要求公職人員進行財產(chǎn)申報的規(guī)定。財產(chǎn)申報制度被國際公認為是預(yù)防利益沖突最有效的制度之一，1995年中共中央和國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于黨政機關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》，首次要求縣（處）級以上黨政領(lǐng)導(dǎo)干部以及國有大、中型企業(yè)負責(zé)人，每年7月和次年1月，必須就工資及各類福利費、從事講學(xué)寫作等勞務(wù)所得、承包承租經(jīng)營所得等收入進行申報。2001年中紀委和中組部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定（試行）》，要求省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部每兩年報告一次本人及配偶、子女的個人和共有現(xiàn)金、存款等各項家庭財產(chǎn)。二是印發(fā)規(guī)范公職人員離職后從事商業(yè)活動行為的規(guī)定。2004年中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職從事經(jīng)營活動有關(guān)問題的意見》和2008年中共中央紀委印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范中管干部辭去公職或者退（離）休后擔(dān)任上市公司、基金管理公司獨立董事、獨立監(jiān)事的通知》，均要求中管干部及其他黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在辭職三年內(nèi)，不得到原任職務(wù)管轄地區(qū)和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的企業(yè)、經(jīng)營性事業(yè)單位和社會中介組織任職，不得從事或者代理與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的經(jīng)商、辦企業(yè)活動。三是出臺公職人員任職回避暫行規(guī)定。1996 年人事部印發(fā)《國家公務(wù)員任職回避和公務(wù)回避暫行辦法》以及2006年的《公務(wù)員法》和中共中央組織部制定的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》中，要求領(lǐng)導(dǎo)干部不能在本人成長地擔(dān)任重要職務(wù)，直系或三代以內(nèi)旁系親屬不能在同一機關(guān)同時擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或者有直接上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。四是成立公職人員利益沖突防治管理機構(gòu)。2007年國家預(yù)防腐敗局經(jīng)中央正式批準設(shè)立，這是一個從利益沖突管理角度預(yù)防腐敗的制度安排，承擔(dān)了全國預(yù)防腐敗工作的政策制定、檢查指導(dǎo)、國際合作等職能。

（三）利益格局復(fù)雜與制度化推進（2009年至今）。2008年之后受國際金融危機影響，我國國民經(jīng)濟增速逐漸放緩，公共產(chǎn)品生產(chǎn)和公共資源配置領(lǐng)域的利益競爭更加激烈，與此同時，國家、集體和個人在現(xiàn)代市場體系建立過程中利益格局進一步分化和復(fù)雜化，利益沖突矛盾形式更加隱蔽。在此背景下，2009 年黨的十七屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于加強和改進新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》，首次在黨中央文件中明確提出了“建立健全防止利益沖突制度”的任務(wù)，表明我國高層領(lǐng)導(dǎo)著力構(gòu)建防止利益沖突制度的廉政建設(shè)思路更加清晰。隨著2013年十八屆中央紀委第二次全體會議再次強調(diào)，要把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，預(yù)示著作為從源頭上治理腐敗關(guān)鍵環(huán)節(jié)的防止利益沖突進入了制度化推進的全新階段：一是正式實施全面體現(xiàn)防止利益沖突精神的準則。2010年中共中央發(fā)布《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準則》，這部自1997年開始試行的法規(guī)在時隔13年后予以正式實施。它從八個方面詳細規(guī)制了公職人員52種與公共利益相沖突的行為，例如，禁止利用職權(quán)和職務(wù)上的影響牟取不正當利益，禁止私自從事營利性活動，禁止講排場、比闊氣、揮霍公款、鋪張浪費，禁止違反規(guī)定干預(yù)和插手市場經(jīng)濟活動而牟取私利等等，并充實了實施與監(jiān)督的重要內(nèi)容，把執(zhí)行情況列入考核并作為干部任免、獎懲的重要依據(jù)。二是完善公職人員報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定。2010年中共中央和國務(wù)院辦公廳重新印發(fā)《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》，同時1997年和2006年相關(guān)規(guī)定予以廢止，要求擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)或非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的副縣（處）級以上干部，應(yīng)報告本人、配偶、共同生活的子女參加集資建房、操辦婚喪喜慶、與外國人通婚、因私出國（境）等有關(guān)事項情況。三是以改進工作作風(fēng)來防止利益沖突。2012年中共中央政治局審議通過《關(guān)于改進工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》后，2013年中共中央發(fā)出《關(guān)于落實中央八項規(guī)定精神堅決剎住中秋國慶期間公款送禮等不正之風(fēng)的通知》，同年11月，還發(fā)布《關(guān)于嚴禁元旦春節(jié)期間公款購買贈送煙花爆竹等年貨節(jié)禮的通知》等，通過嚴禁公款濫用、厲行勤儉節(jié)約等規(guī)定，要求公職人員自覺改進工作作風(fēng)，防范利益沖突發(fā)生，為長期制度反腐贏得了更充裕的時間。

四、防止利益沖突制度的效應(yīng)分析

效應(yīng)是制度演變隨時間進程中特定經(jīng)濟、政治、文化環(huán)境變化調(diào)整的性能，是相對的，一方面一定適應(yīng)性和靈活度的制度供給將推動制度創(chuàng)新，但另一方面，由于制度具有相對惰性，原來適應(yīng)的制度安排有可能趕不上制度環(huán)境變化，變得不再適應(yīng)或無效 〔4 〕。因此，考察我國防止利益沖突制度演變的效應(yīng)需要我們基于上述防止利益沖突制度的演化進程，評析其正式制度、非正式制度及其實施機制的演變調(diào)整與經(jīng)濟、政治和社會環(huán)境需求的均衡契合程度以及廉政績效的預(yù)期實現(xiàn)水平（如圖3）。

（一）防止利益沖突正式制度演變的效應(yīng)。高效率的制度應(yīng)具有允許對新環(huán)境作出創(chuàng)新行為的開放性、對未來環(huán)境提供可靠指南的確定性或穩(wěn)定性，以及對個人和情景實施無差別待遇的一般性 〔5 〕148。雖然本文并沒有在前面所述過程中完全詳盡闡述改革開放以來我國所有防止利益沖突的制度規(guī)章，但可以看出，改革開放30多年來為應(yīng)對不同外部環(huán)境挑戰(zhàn)下制約利益沖突矛盾的需求，我國政府適時作出相關(guān)防止利益沖突制度安排，實現(xiàn)了利益結(jié)構(gòu)嬗變與概念化起步、利益矛盾凸顯與規(guī)范化發(fā)展、利益格局復(fù)雜與制度化推進的循序演進，形成了包括黨內(nèi)文件、政策性文件和法律法規(guī)等類型的正式制度框架體系，基本覆蓋了利益限制、離職限制、利益公開、利益回避等防止利益沖突制度內(nèi)容。可以說，我國防止利益沖突制度演變一定程度上有效地回應(yīng)了各階段經(jīng)濟、政治和社會環(huán)境對利益沖突行為約束的需求，具有較靈活的開放性。

但是，從制度形式來看，我國防止利益沖突制度主要由為解決特定時期、特定領(lǐng)域利益沖突問題的意見、通知、決定、規(guī)定、準則等構(gòu)成。這些制度文件并沒有以“利益沖突”作為統(tǒng)一規(guī)范的法律用語，立法宗旨、效力等級、適用范圍以及制度的續(xù)存能力等均存在很大的局限性。如果前期某個特定利益沖突問題得不到有效治理，就會在原有規(guī)范基礎(chǔ)上繼續(xù)疊加新的制度規(guī)范，導(dǎo)致制度數(shù)量雖逐年上升但其權(quán)威性卻不斷降低的悖論。例如，由于1984年頒布《關(guān)于嚴禁黨政機關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的決定》后經(jīng)商、辦企業(yè)的利益沖突行為并未得到有效遏制，1986年又不得不再次發(fā)布《關(guān)于進一步制止黨政機關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的規(guī)定》。上述問題反映出我國防止利益沖突制度有待于進一步增強穩(wěn)定性和確定性，從而提供準確的、權(quán)威的利益沖突行為選擇指南。

（二）防止利益沖突非正式制度演變的效應(yīng)。具有靈活適應(yīng)性效率的制度體系是以人們長期交往中逐漸形成的意識形態(tài)、價值觀念與傳統(tǒng)文化等非正式制度為基礎(chǔ)的。也就是說，正式制度和非正式制度演變的耦合與匹配的程度是制度演變適應(yīng)性效率高低的關(guān)鍵。在改革實踐中，當非正式制度隨正式制度演變作出相應(yīng)調(diào)整時，將提供相耦合的思想觀念并成為誘導(dǎo)演變的先導(dǎo)指南；而當其調(diào)整滯后于正式制度演變時，將發(fā)生不相容的制度沖突，阻滯演變進程。從上述我國防止利益沖突制度演變的演化進程可以看出，黨中央、國務(wù)院及其相關(guān)部門從一開始認識到利益沖突問題的危害，再到提出利益沖突概念，最后明確了建立健全防止利益沖突制度的目標，逐漸認識到圍繞防止利益沖突構(gòu)建廉政體系的重要性。并通過黨的歷次會議，以其剛性強制力的影響，在短時間內(nèi)引入和推動實施了一系列數(shù)量眾多、涉及領(lǐng)域?qū)挿旱恼吆头ㄒ?guī)制度。總體而言，政策與法規(guī)制度隨著外部利益沖突矛盾惡化作出了相應(yīng)調(diào)整，誘導(dǎo)推進了各階段防止利益沖突制度演變的演化。

然而，政策與法規(guī)制度的調(diào)整并不意味著負責(zé)具體制度設(shè)計與實施的公職人員個體價值觀念也能夠適時調(diào)整。一方面，由于防止利益沖突制度是對既得利益集團進行利益切割和重新分配的博弈規(guī)則，作為舊制度安排下獲益的公職人員個體往往并沒有強烈的提供新制度安排的意愿和偏好，再加上公職人員自發(fā)響應(yīng)獲利機會倡導(dǎo)和實施制度安排的誘致性制度演變不足，制度設(shè)計與廉政建設(shè)的實際需求脫節(jié)，出現(xiàn)利益集團集體試錯、切入時機把握不準、后續(xù)動力不強等問題，使得出臺的制度處于一種“制度僵滯”的低效率水平。這也是民眾迫切呼喚進一步完善家庭財產(chǎn)申報制度遭遇阻礙的重要原因。另一方面，作為理性經(jīng)濟人的公職人員個體很難自覺改變“官本位”思維模式，人治觀念已經(jīng)形成并予以沉淀，而適應(yīng)新制度結(jié)構(gòu)的法治思維又調(diào)適滯后，一些公職人員演變?yōu)槎栊泽w制的維護者。這種結(jié)果也導(dǎo)致許多正式制度無法發(fā)揮有效阻滯公職人員利益沖突行為的功效，進入某種無效率的鎖定狀態(tài)。

（三）防止利益沖突制度實施機制演變的適應(yīng)性效率。真正有效率的市場是一種能進行低成本衡量和實施合約的制度結(jié)果，必須由鼓勵適應(yīng)性效率的正式規(guī)則、補充的非正規(guī)制約和有效的實施來加以補充實現(xiàn) 〔6 〕。因此，防止利益沖突制度適效應(yīng)高低，還取決與確保制度有效貫徹執(zhí)行的實施機制是否隨環(huán)境變化相應(yīng)調(diào)整，否則任何制度都將形同虛設(shè)。我國自2007年專門設(shè)立國家預(yù)防腐敗局以來，其主要職責(zé)就是通過政策制定、協(xié)調(diào)指導(dǎo)等來預(yù)防腐敗，實際上發(fā)揮了從源頭上防止利益沖突從而杜絕腐敗的職能，這對于探索獨立統(tǒng)一承擔(dān)利益沖突管理職能的機構(gòu)建設(shè)是很有必要的，也是適宜的。除《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準則》等幾部規(guī)定外，前文所述的一些制度設(shè)定的相應(yīng)的懲罰性條款和實施舉措較少，在具體執(zhí)行方面有時候依賴于公職人員的自覺性，由此導(dǎo)致一些制度實施效果并不明顯，從而使得公職人員違反利益沖突制度的成本比較低，具體的懲罰大多限于黨內(nèi)紀律或行政處罰，而得到相應(yīng)刑事處罰的公職人員占發(fā)生利益沖突公職人員的比例非常低，只有涉及到重大案件時才會移交到司法機關(guān)，致使一些制度失去了應(yīng)有的嚴肅性，缺少實質(zhì)性的約束力。總之，我國保障防止利益沖突制度有效運轉(zhuǎn)的實施機制隨外部環(huán)境演變演化的效果不太理想，現(xiàn)實中沒能發(fā)揮出應(yīng)有的監(jiān)督與抑制利益沖突嚴峻局面的全部效應(yīng)，出現(xiàn)了有法不依、有令不行等制度虛置的官僚主義和形式主義問題，使防止利益沖突制度無法真正得以落實執(zhí)行。

五、結(jié)論與建議

我國防止利益沖突制度能否充分發(fā)揮制度反腐防腐的關(guān)鍵，取決于制度演變對所依存環(huán)境變化相應(yīng)調(diào)整的適應(yīng)性效率水平。具體來說，制度環(huán)境為各階段防止利益沖突制度的建立、完善及運行設(shè)置了一個基本的形式和范圍，經(jīng)濟環(huán)境變化不斷提出新的防止利益沖突制度需求，政治環(huán)境決定了制度演變的供給主體和發(fā)展路徑，而所處的文化環(huán)境又影響整個制度演變的成本和成效。正是由于制度環(huán)境的復(fù)雜性和不確定性，導(dǎo)致制度存在邊際效益遞減，從而推動我國防止利益沖突制度不斷衍化與創(chuàng)新，經(jīng)歷了概念化、規(guī)范化和制度化三個演進階段。如上所述，在防止利益沖突整體制度要素的演變調(diào)整過程中，其正式制度的演變往往只限于增量革命和邊際創(chuàng)新，沒有出臺統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計的防止利益沖突法，原來針對單一特定領(lǐng)域有效的制度，在完成任務(wù)后，其效率也就釋放殆盡，導(dǎo)致制度約束效用不足，難以起到持續(xù)穩(wěn)定的防止利益沖突違紀行為的作用。而防止利益沖突非正式制度中公職人員的內(nèi)在價值觀念和政治生態(tài)文化演變調(diào)整滯后且非耦合于當前的正式制度演變，使得作為具體制度設(shè)計和執(zhí)行主體的公職人員觀念發(fā)生偏差以及創(chuàng)新訴求不足，無法形成制度認同和信仰支持，新制度面臨巨大的政治成本和實施成本。并且，保障防止利益沖突制度有效運轉(zhuǎn)的實施機制隨外部環(huán)境演變演化的效果并不理想，現(xiàn)實中沒能發(fā)揮出監(jiān)督與抑制利益沖突嚴峻局面的適應(yīng)性績效，防止利益沖突制度無法真正得以落實執(zhí)行?？傊?，由于防止利益沖突制度演變的適應(yīng)性效率水平不高，其調(diào)整過程與經(jīng)濟、政治和社會環(huán)境需求的均衡契合程度不足，愈來愈不適應(yīng)復(fù)雜的經(jīng)濟、政治和社會環(huán)境需求，難以在最大程度上發(fā)揮防止利益沖突失范行為的約束績效。

因此，防止利益沖突制度演變要進一步提高效應(yīng)，一要優(yōu)化制度環(huán)境。繼續(xù)完善社會主義市場經(jīng)濟體制，充分發(fā)揮市場資源配置的決定性作用，從根源上消除因政府干預(yù)和管制產(chǎn)生的私人利益租金；深入推進政治體制改革，完善防止利益沖突的領(lǐng)導(dǎo)決策體制和工作機制，營造和培育廉潔的社會文化氛圍，從而由單項零散的制度調(diào)整轉(zhuǎn)向全面關(guān)鍵領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，從根本上促進制度與環(huán)境變化的適應(yīng)性，提高制度的約束績效。二要破解“制度僵滯”，進一步推進防止利益沖突的正式制度的法治化進程。我國亟需借鑒國外經(jīng)驗，制定專門的利益沖突法明確其法律地位和權(quán)威性，或考慮到當前我國立法條件不夠成熟的情況下統(tǒng)一規(guī)劃、系統(tǒng)整合現(xiàn)有財產(chǎn)申報制度、回避制度及離職后行為限制等制度。并且進一步明確預(yù)防腐敗局的職能，將其作為我國防止公職人員利益沖突的專門性管理機構(gòu)。要充分利用群眾、輿論監(jiān)督等外部監(jiān)督方式，提高法律實施監(jiān)督水平，結(jié)合紀委巡視工作，對不認真貫徹執(zhí)行或者虛假執(zhí)行、表面執(zhí)行的人員和組織進行嚴厲處罰，使得防止利益沖突制度產(chǎn)生強大的震懾力。三要強化防止利益沖突正式制度與非正式制度之間的耦合性。政府要繼續(xù)堅定在意識形態(tài)領(lǐng)域推進防止利益沖突改革的決心并加大力度，通過加強學(xué)習(xí)、教育培訓(xùn)機制建設(shè)，引導(dǎo)公職人員在響應(yīng)獲利機會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實施廉政制度，形成不寬容利益沖突的法治文化氛圍與自覺維護公共利益的道德觀念和倫理習(xí)慣，實現(xiàn)多元主體協(xié)同推進的“誘致性”演變與政府主導(dǎo)的“強制性”演變良性互動，最終提升公職人員利益沖突的制度約束績效。

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責(zé)任編輯 周 榮