平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)特殊立法權(quán)授予的法理思考

鄭清賢

（福建省涉臺(tái)法律研究中心，福建 福州350001）

當(dāng)前平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱實(shí)驗(yàn)區(qū)）開放開發(fā)面臨著法制障礙，亟需獲得立法授權(quán)以推動(dòng)法制松綁。眾所周知，實(shí)驗(yàn)區(qū)是全國(guó)首個(gè)以開展兩岸交流合作為主要目標(biāo)的綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)。鑒于海峽兩岸當(dāng)前所處的特殊情況，為了確保其開放開發(fā)的順利推進(jìn)，需要在兩岸人員往來(lái)、貿(mào)易、投資、金融、土地、旅游、就業(yè)、生活等各個(gè)領(lǐng)域打破常規(guī)進(jìn)行綜合實(shí)驗(yàn)。但是，在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成的時(shí)代背景下，實(shí)驗(yàn)區(qū)開展“五個(gè)共同”①“五個(gè)共同”指共同規(guī)劃、共同開發(fā)、共同經(jīng)營(yíng)、共同管理、共同受益。兩岸合作新模式的探索面臨重重困難和障礙。具體體現(xiàn)為：一是兩岸現(xiàn)行具體制度規(guī)范不完全一致。有的內(nèi)容甚至互相沖突，如有關(guān)政治制度、選舉制度、公法規(guī)范等方面的許多規(guī)定；有的制度規(guī)范，一方有，另一方無(wú)，如大陸方面的兩個(gè)特別行政區(qū)基本法，臺(tái)灣地區(qū)的《公民投票法》《家庭暴力防治法》等等。二是“五個(gè)共同”合作新模式自身也存在大量問(wèn)題亟待從制度層面得到解決。以“共同管理”為例，就包含了如下現(xiàn)實(shí)但復(fù)雜的問(wèn)題：管理主體包括哪些？管理機(jī)構(gòu)如何運(yùn)行？管理方式如何實(shí)施？管理依據(jù)如何制定？管理成本如何承擔(dān)？管理效力如何體現(xiàn)？管理資質(zhì)如何認(rèn)定？因管理產(chǎn)生的糾紛如何解決？管理者法律責(zé)任如何承擔(dān)？又如，“共同規(guī)劃”涉及的規(guī)劃主體的資質(zhì)如何認(rèn)定問(wèn)題？“共同建設(shè)”中臺(tái)商能否進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)？“共同收益”中的收益范圍包括哪些？收益分配怎么操作？等等。三是兩岸法律規(guī)范沖突的解決。對(duì)于兩岸具體法律規(guī)范方面的不一致甚至是直接的沖突，具體應(yīng)該適用哪一方的法律規(guī)范，還是創(chuàng)制一些新的法律規(guī)范來(lái)解決這些法律問(wèn)題；這些內(nèi)容能否通過(guò)立法予以解決？如果需要立法，那么立法主體應(yīng)是誰(shuí)？所有這些都需要認(rèn)真研究，妥善解決。如臺(tái)胞習(xí)慣使用繁體字，很多人看不懂簡(jiǎn)體字，但根據(jù)《國(guó)家通用語(yǔ)言文字法》的規(guī)定，在包括實(shí)驗(yàn)區(qū)的大陸范圍之內(nèi)除非法律有特別規(guī)定，否則必須使用簡(jiǎn)體字，這就給臺(tái)胞在實(shí)驗(yàn)區(qū)的日常生活造成困擾，影響了實(shí)驗(yàn)區(qū)構(gòu)建臺(tái)胞“第二生活圈”的建設(shè)。為此，自2011年起，福建省的全國(guó)人大代表、政協(xié)委員多次在全國(guó)兩會(huì)上提案建議全國(guó)人大常委會(huì)就實(shí)驗(yàn)區(qū)授予福建省人大常委會(huì)特殊立法權(quán)，允許福建省人大常委會(huì)根據(jù)實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)的實(shí)際需要開展立法，包括就立法法確立的國(guó)家專屬權(quán)事項(xiàng)進(jìn)行立法，而不必局限于立法法所規(guī)定的普通地方立法權(quán)，為實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)提供必需的法治保障。但是，有關(guān)特殊立法權(quán)①目前，有關(guān)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)特殊立法權(quán)的內(nèi)涵，學(xué)界和實(shí)務(wù)界并未形成清晰概念。實(shí)務(wù)界在具體工作中普遍感到按照現(xiàn)行《立法法》對(duì)地方立法權(quán)的規(guī)定，顯然無(wú)法滿足實(shí)踐的需求。本文為了討論方便，借用了特殊立法權(quán)這個(gè)概念，以標(biāo)識(shí)其不同于現(xiàn)行地方立法權(quán)。授予的討論更多的來(lái)自實(shí)務(wù)部門的呼吁，理論界很少就其展開深入探討。

這種特殊立法權(quán)的特殊性主要體現(xiàn)在：一是變通執(zhí)行部分現(xiàn)行法律、行政法規(guī)的權(quán)限。按照《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的定義，變通即為“依據(jù)不同情況，作非原則的變動(dòng)”之意?，F(xiàn)行法律、行政法規(guī)中存在一些與實(shí)驗(yàn)區(qū)構(gòu)建“兩岸人民共同家園”不相適應(yīng)的規(guī)定，如《公司法》第6條第2款規(guī)定，“法律、行政法規(guī)規(guī)定設(shè)立公司必須報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)在公司登記前依法辦理批準(zhǔn)手續(xù)。”而實(shí)驗(yàn)區(qū)已經(jīng)進(jìn)行工商登記制度改革，《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)商事登記管理辦法》明確在實(shí)驗(yàn)區(qū)實(shí)行商事主體直接登記制。顯然，二者形成沖突。為改變這種情況，可以賦予福建省人大及其常委會(huì)類似民族自治地區(qū)的立法權(quán)限，允許在實(shí)驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)變通執(zhí)行部分現(xiàn)行法律、行政法規(guī)。當(dāng)然，對(duì)現(xiàn)行法律、行政法規(guī)進(jìn)行變通的前提是必須遵循現(xiàn)行法律、行政法規(guī)的原則和精神，變通后所作出規(guī)定的內(nèi)容必須與現(xiàn)行法律、行政法規(guī)的原則和精神相符合，不得出現(xiàn)與其相背離的情況。二是制定試驗(yàn)性法規(guī)的權(quán)限。目前，專門調(diào)整涉臺(tái)事務(wù)的立法性文件只有《臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法》及其實(shí)施細(xì)則、《反分裂國(guó)家法》《中國(guó)公民往來(lái)臺(tái)灣地區(qū)管理辦法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)臺(tái)灣同胞投資的規(guī)定》，另有部分規(guī)定散布于《國(guó)家安全法》《居民身份證法》等其他相關(guān)法律法規(guī)中?？傮w來(lái)看，涉臺(tái)法律規(guī)范數(shù)量還比較少，相當(dāng)部分的涉臺(tái)事務(wù)尚處于無(wú)法可依的狀態(tài)，實(shí)踐中主要依據(jù)非立法性的規(guī)范性文件進(jìn)行調(diào)整。因此，對(duì)于那些實(shí)驗(yàn)區(qū)開展涉臺(tái)交流合作實(shí)際需要而國(guó)家尚未立法的中央立法保留事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)授權(quán)福建省人大及其常委會(huì)根據(jù)實(shí)驗(yàn)區(qū)實(shí)際情況先行制定試驗(yàn)性法規(guī)，并在實(shí)驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施，規(guī)范和引導(dǎo)實(shí)驗(yàn)區(qū)先行先試探索。

一、授予實(shí)驗(yàn)區(qū)特殊立法權(quán)的必要性

（一）開展綜合實(shí)驗(yàn)的需要

按照《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》的設(shè)定，實(shí)驗(yàn)區(qū)在開放開發(fā)過(guò)程中必須在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、行政管理等方面的體制機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新，摸索出可在全國(guó)范圍內(nèi)復(fù)制、推廣的經(jīng)驗(yàn)，為全國(guó)新時(shí)期深化改革提供先行先試者的服務(wù)功能。但是，目前中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，社會(huì)生活各方面均已有相應(yīng)的法律規(guī)范。在這樣的背景下，實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)所進(jìn)行的制度創(chuàng)新必須立足于大陸現(xiàn)行法律規(guī)定，著力于對(duì)現(xiàn)行法律制度的某些具體規(guī)范進(jìn)行“精裝修”，通過(guò)調(diào)整、修改、補(bǔ)充乃至否定某些現(xiàn)行規(guī)定的方式而得以推進(jìn)。十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確要求重大改革做到于法有據(jù)，并強(qiáng)調(diào)在改革過(guò)程中要注重發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用。在此背景下，新推進(jìn)的改革創(chuàng)新措施不論是對(duì)現(xiàn)行立法低調(diào)繞行還是尋求國(guó)務(wù)院以政策形式予以支持，凡是構(gòu)成對(duì)全國(guó)人大或其常委會(huì)所制定的法律有所突破的，在未得到全國(guó)人大或其常委會(huì)明確授權(quán)的前提下，都是不符合法治原則的，都涉嫌違法。因此，實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)需要全國(guó)人大或其常委會(huì)賦予特殊立法權(quán)，以保障那些為推動(dòng)綜合實(shí)驗(yàn)而作出的制度創(chuàng)新措施能夠順利推進(jìn)，并確保其內(nèi)容能夠切實(shí)擺脫某些既有規(guī)則（包括法律和政策）的束縛。否則，實(shí)驗(yàn)區(qū)將不可能開展制度創(chuàng)新，綜合實(shí)驗(yàn)實(shí)踐將缺乏必要的著力點(diǎn)和突破口，不但會(huì)寸步難行，甚至將最終趨于夭亡。反之，如果實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)事宜能夠爭(zhēng)取到全國(guó)人大及其常委會(huì)賦予特別立法權(quán)，則套在實(shí)驗(yàn)區(qū)頭上的法制枷鎖將不復(fù)存在，必然有利于實(shí)驗(yàn)區(qū)探索兩岸合作新模式，確保實(shí)驗(yàn)區(qū)成為海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)科學(xué)發(fā)展的先行區(qū)，可以在體制創(chuàng)新和先行先試方面取得突破，為兩岸和平發(fā)展和祖國(guó)統(tǒng)一大業(yè)做出更大貢獻(xiàn)。［1］為此，要確保實(shí)驗(yàn)區(qū)的改革創(chuàng)新始終在法治的軌道上運(yùn)行，它需要國(guó)家賦予特殊立法權(quán)以進(jìn)行必要的變法，從而保障和推動(dòng)制度創(chuàng)新。

（二）推動(dòng)對(duì)臺(tái)全面交流合作的需要

目前臺(tái)灣地區(qū)居民在大陸所享受的待遇實(shí)際上與大陸居民并不一致，表現(xiàn)為：在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，實(shí)際上享受著“超國(guó)民待遇”；在政治領(lǐng)域，《中華人民共和國(guó)憲法》賦予臺(tái)灣地區(qū)居民的公民權(quán)利，有些沒法落實(shí)，最明顯的例子就是臺(tái)灣地區(qū)居民所享有的被選舉權(quán)目前還沒有實(shí)現(xiàn)；在社會(huì)領(lǐng)域，臺(tái)灣地區(qū)居民的權(quán)利還處于受限狀態(tài)，如大部分臺(tái)灣地區(qū)居民不能參加大陸的社會(huì)保險(xiǎn)，無(wú)法享受大陸提供的社會(huì)保障。實(shí)驗(yàn)區(qū)是大陸第一個(gè)對(duì)臺(tái)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)，致力于構(gòu)建“兩岸人民共同家園”，旨在推動(dòng)兩岸民眾融合，實(shí)現(xiàn)兩岸民眾待遇的同等化，這勢(shì)必要在某些方面、某種程度上突破大陸現(xiàn)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定。但是，根據(jù)《立法法》第72條第1款的規(guī)定，省級(jí)人大及其常委會(huì)的立法嚴(yán)禁與上位法相抵觸，這就在福建省人大及其常委會(huì)所擁有的立法權(quán)限與實(shí)驗(yàn)區(qū)構(gòu)建“兩岸人民共同家園”對(duì)制度創(chuàng)新的要求之間產(chǎn)生激烈矛盾。此外，改革開放以來(lái)經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展提供了有益的經(jīng)驗(yàn)：特殊立法權(quán)獲得，可以有效突破制度桎梏，為本地區(qū)的發(fā)展迅速構(gòu)建起寬松的法治環(huán)境，促進(jìn)本地區(qū)的改革發(fā)展?；谝陨弦徽环吹膬蓚€(gè)示例，國(guó)家應(yīng)當(dāng)賦予實(shí)驗(yàn)區(qū)特殊立法權(quán)，建構(gòu)法治支撐體系，推動(dòng)實(shí)驗(yàn)區(qū)加快對(duì)臺(tái)全面交流合作，及時(shí)借鑒臺(tái)灣地區(qū)先進(jìn)技術(shù)、發(fā)展理念和先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，積極探索“五個(gè)共同”兩岸合作新模式。

（三）調(diào)動(dòng)實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)者創(chuàng)新積極性的需要

實(shí)驗(yàn)區(qū)的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是在福建省設(shè)立的，對(duì)既定兩岸戰(zhàn)略、方針和政策進(jìn)行綜合性實(shí)踐并在此基礎(chǔ)上總結(jié)實(shí)施經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)新實(shí)施模式以實(shí)現(xiàn)構(gòu)建科學(xué)的實(shí)施制度目標(biāo)的國(guó)家級(jí)試點(diǎn)。［2］試點(diǎn)，就意味著存在失敗的風(fēng)險(xiǎn)，不能回避出現(xiàn)失敗的可能情況，不可避免會(huì)面臨著如何評(píng)價(jià)先行失敗者的問(wèn)題。只有寬容失敗，允許建設(shè)者們積極先行，大膽“試錯(cuò)”，構(gòu)建起避免先行者因“先試”而“先死”的制度，才能消除實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)者的后顧之憂，激發(fā)其發(fā)揮敢闖敢拼精神，調(diào)動(dòng)其改革熱情，進(jìn)而推動(dòng)實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)不斷前進(jìn)。這意味著，實(shí)驗(yàn)區(qū)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行立法創(chuàng)新，制定保障建設(shè)者先行先試的特殊制度規(guī)范，而不能簡(jiǎn)單沿用現(xiàn)行的責(zé)任追究制度。

二、實(shí)驗(yàn)區(qū)特殊立法權(quán)授予的方案設(shè)計(jì)

要推動(dòng)實(shí)驗(yàn)區(qū)特殊立法權(quán)授權(quán)工作具體運(yùn)作，就必須根據(jù)現(xiàn)行立法對(duì)以下內(nèi)容進(jìn)行合理規(guī)劃：

（一）由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)作為授權(quán)主體

實(shí)驗(yàn)區(qū)的目標(biāo)在對(duì)臺(tái)，使命在對(duì)臺(tái)，發(fā)展定位是構(gòu)建兩岸同胞的共同家園。需要在兩岸人員往來(lái)、貿(mào)易、投資、金融、土地、旅游、就業(yè)、生活等各個(gè)領(lǐng)域打破常規(guī)進(jìn)行綜合實(shí)驗(yàn)。由于涉臺(tái)事務(wù)大部分決策權(quán)集中在中央，實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)涉及金融、民事、糾紛解決機(jī)制、法律適用等法律保留事項(xiàng)，地方難以開展相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。

從當(dāng)前的實(shí)踐探究，實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)面臨的法制障礙主要集中于兩個(gè)層次三個(gè)法律位階的規(guī)定：一是法律。這一層次又包括兩種：全國(guó)人大制定的法律和全國(guó)人大常委會(huì)制定的基本法律。二是行政法規(guī)。由于授權(quán)立法，從實(shí)質(zhì)上說(shuō)，就是享有立法權(quán)的授權(quán)主體（立法機(jī)關(guān)）授予受權(quán)機(jī)關(guān)立法權(quán)限的活動(dòng)，其授權(quán)主體只能是享有立法權(quán)的立法機(jī)關(guān)。［3］因此，從理論上講，有權(quán)的授權(quán)主體有三個(gè)：全國(guó)人大、全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院。其中，如由全國(guó)人大授權(quán)，可以涵蓋實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)中涉及的所有法律問(wèn)題，能夠破解面臨的所有法律障礙；如由全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，可以涵蓋實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)中涉及的除基本法律層面之外的其他所有法律問(wèn)題，能夠破解大部分法律障礙；如由國(guó)務(wù)院授權(quán)，則只能涵蓋實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)中涉及的屬于實(shí)施法律或行政管理職責(zé)需要的事項(xiàng)，只能破解一小部分法律障礙。但是，根據(jù)《立法法》，只有全國(guó)人大及其常委會(huì)才能成為授權(quán)主體。行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的制定權(quán)不是國(guó)家立法權(quán)，其本身是國(guó)家授予的，不具有派生其他立法權(quán)的功能，不能授權(quán)其他機(jī)關(guān)行使立法權(quán)。因此，國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)、民族自治地方的人民代表大會(huì)、國(guó)務(wù)院各部門和有關(guān)地方政府，不能成為授權(quán)主體。［4］所以，只有全國(guó)人大及其常委會(huì)才能成為實(shí)驗(yàn)區(qū)特殊立法權(quán)的授權(quán)主體，應(yīng)當(dāng)積極向全國(guó)人大及其常委會(huì)爭(zhēng)取授予特殊立法權(quán)，而不應(yīng)將國(guó)務(wù)院作為爭(zhēng)取授予特殊立法權(quán)的工作對(duì)象，以免工作方向發(fā)生偏差。

（二）以福建省人大及其常委會(huì)為授權(quán)對(duì)象

福建省人大及其常委會(huì)是適格的授權(quán)對(duì)象，具體表現(xiàn)為：首先，福建省高度重視實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)工作。實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)仍然只是中央支持下的地方實(shí)踐，其實(shí)際操作主要還得依靠福建本省，更多的還是屬于地方事務(wù)。［5］而且，為了推動(dòng)實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)，福建省近些年來(lái)一直在舉全省之力加以推進(jìn)，出臺(tái)了眾多支持實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)的政策措施，派出了大量業(yè)務(wù)骨干以掛職鍛煉的形式赴實(shí)驗(yàn)區(qū)幫助工作，也從財(cái)政支出方面對(duì)實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)給予了傾斜照顧。其次，福建省人大及其常委會(huì)具備開展授權(quán)立法的能力。經(jīng)過(guò)30多年涉臺(tái)地方立法①所謂“區(qū)域性”地方立法，是指省級(jí)人大常委會(huì)針對(duì)某一方面的特殊需要，制定、頒布地方性法規(guī)，在本行政區(qū)的某一特定區(qū)域?qū)嵭械牧⒎ɑ顒?dòng)。“區(qū)域立法”的顯著特征，在于它的空間法律效力的有限性和法規(guī)規(guī)定的特殊針對(duì)性?！皡^(qū)域立法”的法規(guī)只是在本行政區(qū)的某一特定區(qū)域有效，調(diào)整范圍也僅是該特定區(qū)域某一方面的社會(huì)關(guān)系或經(jīng)濟(jì)關(guān)系。參見：陳美華.開拓地方立法空間［J］.人民政壇，2004（4）.的實(shí)踐和磨練，福建省在開展涉臺(tái)立法工作方面已經(jīng)擁有了比較健全的組織機(jī)構(gòu)，形成了比較完善的工作機(jī)制，儲(chǔ)備了一定規(guī)模熟悉涉臺(tái)立法工作事務(wù)的專門人才，積累了相當(dāng)豐富的涉臺(tái)立法工作經(jīng)驗(yàn)，并已有多次就本省特定區(qū)域開展“區(qū)域性”地方立法的經(jīng)驗(yàn)。再次，福建省人大及其常委會(huì)熟悉實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)實(shí)踐，能夠及時(shí)回應(yīng)立法需求。實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)是福建省加快建設(shè)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的重要抓手和突破口，其對(duì)實(shí)踐中所存在的哪些問(wèn)題需要通過(guò)立法破解感知最直接、也最敏銳，在為實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)量身打造相關(guān)制度時(shí)問(wèn)題導(dǎo)向的意識(shí)必然更強(qiáng)，調(diào)研的廣度和深度更明確，所設(shè)計(jì)制度的可執(zhí)行性和可操作性也將更強(qiáng)，立法的科學(xué)性、針對(duì)性、有效性更明顯，立法速度也將大為加快。最后，福建省人大及其常委會(huì)已經(jīng)在其立法權(quán)限范圍內(nèi)為實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)開展了一些立法。為了支持實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)，2013年7月25日，福建省人大常委會(huì)審議通過(guò)了《關(guān)于加快推進(jìn)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)的決定》，對(duì)實(shí)驗(yàn)區(qū)的發(fā)展目標(biāo)、管理機(jī)構(gòu)、地域范圍、先行先試權(quán)限等內(nèi)容作出了規(guī)定，解決了制約實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)的部分緊迫問(wèn)題。2014年9月26日，福建省人大常委會(huì)又決定設(shè)立實(shí)驗(yàn)區(qū)人大工委，制定了實(shí)驗(yàn)區(qū)人大工委若干規(guī)定，為實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)提供了機(jī)構(gòu)支持。一旦福建省人大及其常委會(huì)成為實(shí)驗(yàn)區(qū)特殊立法權(quán)的受權(quán)主體，則其可以根據(jù)實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)的實(shí)際需要和具體情況，積極自主地適時(shí)行使被賦予的特殊立法權(quán)，就實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)做出特殊規(guī)定，破解當(dāng)前實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)面臨的法律困境，為實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)提供法治保障。

（三）采取專門授權(quán)決定的方式

授權(quán)方式主要有兩種：專門授權(quán)和法條授權(quán)。［6］根據(jù)全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)立法的實(shí)踐，尤其是近年來(lái)全國(guó)人大常委會(huì)就有關(guān)地方改革開展授權(quán)的經(jīng)驗(yàn)，無(wú)論是為支持廣東省推進(jìn)行政審批改革，還是促進(jìn)上海、福建、廣東、天津四個(gè)自貿(mào)區(qū)建設(shè)，全國(guó)人大常委會(huì)均采取做出專門授權(quán)決定的方式。如《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在廣東省暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批的決定》《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國(guó)（天津）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國(guó)（福建）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)以及中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)展區(qū)域暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》。因此，爭(zhēng)取實(shí)驗(yàn)區(qū)特殊立法權(quán)的授權(quán)宜由全國(guó)人大或其常委會(huì)作出專門的授權(quán)決定為宜，即專門授權(quán)方式。

（四）以促進(jìn)開展兩岸交流合作為授權(quán)目的

根據(jù)2015年新修訂的《立法法》第10條的規(guī)定，有關(guān)立法授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的。按照《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》的設(shè)定，實(shí)驗(yàn)區(qū)的發(fā)展目標(biāo)是建成“兩岸同胞合作建設(shè)、先行先試、科學(xué)發(fā)展的共同家園”，其鮮明的特色就是“對(duì)臺(tái)”，著力點(diǎn)在于“開展兩岸經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各領(lǐng)域交流合作綜合實(shí)驗(yàn)”。因此，實(shí)驗(yàn)區(qū)特殊立法權(quán)的立法授權(quán)目的應(yīng)確定為：促進(jìn)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)開展兩岸交流合作。

三、實(shí)驗(yàn)區(qū)特殊立法權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑

根據(jù)廣東、上海獲得立法授權(quán)的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)驗(yàn)區(qū)特殊立法權(quán)的授權(quán)可采取如下路徑：以福建省政府名義行文呈請(qǐng)國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大及其常委會(huì)提出就實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)立法授予福建省人大及其常委會(huì)特殊立法權(quán)的議案，全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)經(jīng)會(huì)議審議，作出《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在福建省平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的決定》（或類似名稱）并附《授權(quán)國(guó)務(wù)院在福建省平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整的有關(guān)法律規(guī)定的目錄》（或類似名稱）。

采取這種路徑理由在于：一是這是上海、廣東等地獲得全國(guó)人大常委會(huì)立法授權(quán)的經(jīng)驗(yàn)。據(jù)報(bào)道，2012年5月，廣東省人民政府向國(guó)務(wù)院呈報(bào)了關(guān)于深化行政審批制度改革先行試點(diǎn)的請(qǐng)示，請(qǐng)求國(guó)務(wù)院授權(quán)該省停止實(shí)施和調(diào)整由法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院及部門文件規(guī)定的部分行政審批。同年8月22日，國(guó)務(wù)院第214次常務(wù)會(huì)議決定批準(zhǔn)廣東省“十二五”期間在行政審批制度改革方面先行先試。隨后，監(jiān)察部、國(guó)務(wù)院法制辦與全國(guó)人大常委會(huì)法工委反復(fù)研究、溝通，認(rèn)定廣東省要求改革試點(diǎn)的行政審批中共有25項(xiàng)是由法律規(guī)定的，建議由國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)作出決定。2012年12月28日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)做出《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在廣東省暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批的決定》。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)獲得全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)也經(jīng)歷了類似的程序。二是有利于確保爭(zhēng)取授權(quán)的議案能夠提交全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議審議。根據(jù)2015年新修訂的《立法法》第14條、第26條的規(guī)定，國(guó)務(wù)院提出的法律案，無(wú)論是全國(guó)人大會(huì)議還是全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議，都必須將其列入會(huì)議議程。如果由全國(guó)人大福建代表團(tuán)或30名以上福建團(tuán)全國(guó)人大代表提出的法律案，依據(jù)2015年新修訂的《立法法》第15條的規(guī)定，可能存在被全國(guó)人大主席團(tuán)交給相關(guān)專委會(huì)先行審議，再根據(jù)相關(guān)專委會(huì)的意見決定是否列入會(huì)議議程。這實(shí)際上意味著相關(guān)專委會(huì)如果認(rèn)為代表提出的法律案沒有必要列入會(huì)議議程，則該法律案就無(wú)法提交大會(huì)審議討論，更不能被表決通過(guò)。一旦法律案沒有列入全國(guó)人大（或全國(guó)人大常委會(huì)）會(huì)議議程，其就無(wú)法被提交審議，何時(shí)獲準(zhǔn)更無(wú)法預(yù)知。

此外，實(shí)驗(yàn)區(qū)特殊立法權(quán)獲批的時(shí)間應(yīng)以2018年第十三屆全國(guó)人大第一次會(huì)議閉會(huì)時(shí)為倒計(jì)時(shí)起點(diǎn)。理由如下：一是《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》為實(shí)驗(yàn)區(qū)所設(shè)定的發(fā)展目標(biāo)，其第一個(gè)時(shí)間點(diǎn)為2015年，第二個(gè)階段至2020年止。2018年初正是實(shí)驗(yàn)區(qū)朝實(shí)現(xiàn)《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》為實(shí)驗(yàn)區(qū)所設(shè)定的發(fā)展目標(biāo)發(fā)起沖刺的關(guān)鍵時(shí)刻，這時(shí)實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)的硬件設(shè)施建設(shè)基本已經(jīng)完工，開展“五個(gè)共同”兩岸合作新模式的探索，包括兩岸共同管理的實(shí)踐，已經(jīng)進(jìn)行了一段時(shí)間，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)已有一定積累。各方面工作屆時(shí)將處于承前啟后階段。二是中共福建省委、福建省政府制定的《關(guān)于深化對(duì)臺(tái)交流合作推動(dòng)平潭科學(xué)發(fā)展跨越發(fā)展的意見》在《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)以來(lái)的具體進(jìn)展，對(duì)實(shí)驗(yàn)區(qū)至2018年的發(fā)展目標(biāo)提出了進(jìn)一步細(xì)化的要求。三是中共福建省委九屆十一次會(huì)議為福建改革開放描繪了“力爭(zhēng)在2018年前后全省經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力邁上一個(gè)新的臺(tái)階”的藍(lán)圖，包括對(duì)實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)的目標(biāo)進(jìn)一步清晰，有關(guān)工作要求和部署也更加具體。四是臺(tái)灣地區(qū)新一屆政府將于2016年5月正式運(yùn)作。鑒于臺(tái)灣島內(nèi)近年來(lái)對(duì)兩岸關(guān)系和平發(fā)展的民意反映，可以合理預(yù)測(cè)其必定會(huì)對(duì)兩岸關(guān)系發(fā)展的政策作出調(diào)整。對(duì)臺(tái)灣政策調(diào)整，大陸需要一些時(shí)間進(jìn)行思考并籌謀出比較穩(wěn)妥的因應(yīng)之策。五是2016年全國(guó)人大大會(huì)的重點(diǎn)內(nèi)容是審議批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃，對(duì)大陸未來(lái)五年的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃和部署。另外，依照慣例，2017年將召開第十九次全國(guó)代表大會(huì)，對(duì)未來(lái)至少5年（至2022年）的全面深化改革工作作出規(guī)劃和全面部署，其中必然會(huì)對(duì)海峽兩岸關(guān)系發(fā)展提出新目標(biāo)，對(duì)對(duì)臺(tái)工作設(shè)定新要求，隨后相應(yīng)的工作策略、方式也會(huì)有新變化。作為對(duì)臺(tái)工作整體部署一部分的實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)工作必定會(huì)隨之進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，以跟上海峽兩岸關(guān)系發(fā)展的形勢(shì)需要，服務(wù)大陸對(duì)臺(tái)工作新要求，服從為推進(jìn)兩岸和平統(tǒng)一之需。六是本屆全國(guó)人大將于2018年初任期屆滿。如果實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)不能在本屆全國(guó)人大任期內(nèi)獲得特殊立法授權(quán)，而不得不繼續(xù)向新一屆全國(guó)人大爭(zhēng)取，則因人事更替問(wèn)題，接任者對(duì)相關(guān)情況需要有一段熟悉的時(shí)間等，則必然會(huì)相應(yīng)推延。綜合以上因素，建議爭(zhēng)取實(shí)驗(yàn)區(qū)特殊立法權(quán)工作應(yīng)以2018年第十三屆全國(guó)人大第一次會(huì)議閉會(huì)為倒計(jì)時(shí)起算點(diǎn)。

四、余 論

實(shí)驗(yàn)區(qū)是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為基礎(chǔ)，以兩岸和平統(tǒng)一的政治制度探索為核心的實(shí)驗(yàn)區(qū)，是兼具政治、法制、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)管理等諸多方面的國(guó)家的宏觀對(duì)臺(tái)戰(zhàn)略的一攬子實(shí)踐。［7］特殊的使命，需要有特殊內(nèi)容的制度保障。但是，僅靠福建省人大及其常委會(huì)目前所享有的一般地方立法權(quán)，顯然無(wú)法制定滿足實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)需求的法治保障。因此，只有從理論上為實(shí)驗(yàn)區(qū)特殊立法權(quán)的授予掃除盲點(diǎn)和設(shè)計(jì)推進(jìn)方案，才能促成特殊立法權(quán)早日落地，推動(dòng)實(shí)驗(yàn)區(qū)先行先試取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

［1］杜力夫，許川.兩岸“區(qū)域合作”實(shí)驗(yàn)區(qū)立法問(wèn)題初探——以福建平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)為例［J］.福建論壇（人文社會(huì)科學(xué)版），2011（9）.

［2］［7］熊文釗，鄭毅.試論平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的性質(zhì)、法律地位及若干立法問(wèn)題［J］.海峽法學(xué)，2012（3）.

［3］喬曉陽(yáng).《中華人民共和國(guó)立法法》導(dǎo)讀與釋義［M］.北京：中國(guó)民主法制出版社，2015.

［4］周旺生.立法學(xué)［M］.北京：法律出版社，2004.

［5］徐平，鄭清賢.關(guān)于平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)立法主體的思考［J］.海峽法學(xué)，2013（2）.

［6］周旺生.立法學(xué)：第2版［M］.北京：法律出版社，2009.