土地規(guī)劃管理工作的回顧及展望

摘要：研究目的：探索新時期現階段土地利用規(guī)劃機遇和挑戰(zhàn)并存，既承擔著綜介平衡各業(yè)用地需求的責任，又承擔著參與宏觀調控的任務。土地利用規(guī)劃將向地位強化、體系科學化、編制方法現代化、編制實施過程公開化和規(guī)劃管理法制化方向發(fā)展。

文獻標識碼：A

文章編號：1671-864X（2015）06-0112-01

一、土地規(guī)劃管理工作的簡要回顧

中國土地利用規(guī)劃主要是指中國第一部《土地管理法》頒布實施以后根據法律要求在全國開展的一系列土地利用總體規(guī)劃。這些規(guī)劃的編制對于保護耕地、緩解用地矛盾、促進合理用地起到了積極的作用。現階段的土地利用規(guī)劃是指社會主義市場經濟體系初步建立之后開展的土地規(guī)劃的總稱。主要是21世紀初在全國開始探討和編制的相關規(guī)劃，其具有標志性意義的是新《土地管理法》的頒布和《國務院辦公廳轉發(fā)國土資源部<關于開展土地利用總體規(guī)劃修編前期工作意見>的通知》的下發(fā)，該文件中將土地利用總體規(guī)劃作為城鄉(xiāng)建設的綱領性文件，把土地利用總體規(guī)劃的編制與建立社會主義市場經濟，貫徹落實科學發(fā)展觀、實現“五個統(tǒng)籌”、調控經濟發(fā)展緊密結合起來。

二、中國土地規(guī)劃發(fā)展的重要階段的比較

（一）編制規(guī)劃的政治、經濟與社會環(huán)境比較。在社會主義市場經濟時期，隨著改革開放的進一步深入，中國社會主義市場經濟體系得到逐步完善，社會經濟得到全面快速發(fā)展，黨中央國務院根據中國經濟和社會發(fā)展的進程，提出了全面建設小康社會、構建和諧社會的奮斗目標，要求轉變經濟增長方式，落實科學發(fā)展觀，實現“五個統(tǒng)籌”。經濟和社會的發(fā)展都與土地的利用息息相關，而中國可供利用的土地特別是優(yōu)質土地(耕也又是有限的，土地供需矛盾日益突出)。這就要求在土地規(guī)劃的編制過程中既要發(fā)揮市場機制的配置作用，又要發(fā)揮土地利用對經濟和社會發(fā)展的宏觀調控作用。

（二）編制規(guī)劃的目的和任務比較。在社會主義市場經濟時期，編制規(guī)劃的主要目的是要做到統(tǒng)籌各地、各業(yè)用地，優(yōu)化配置土地資源，保護耕地和糧食生產能力，按照國家產業(yè)政策對經濟和社會發(fā)展進行宏觀調控，為經濟和社會的可持續(xù)發(fā)展提供可靠的用地保障體系。

（三）規(guī)劃的社會地位與作用的比較。在社會主義市場經濟時期中，土地利用規(guī)劃從編制、調整、修改到實施的全過程都已納入法制化管理軌道，任何有關土地利用和管理的行為都必須符合土地利用總體規(guī)劃，否則就無法獲得用地。因此規(guī)劃受到各級政府、各部門及用地單位的高度重視。

三、現階段中國土地規(guī)劃管理工作面臨的形勢與任務

（一）面臨的形勢。黨中央提出中國社會建設的總目標是：人民富裕、社會和諧、環(huán)境優(yōu)美。要實現這一目標，土地規(guī)劃管理工作面臨的形勢十分嚴峻，概括起來有以下幾個方面:一是社會主義市場經濟體系不斷完善和成熟。隨著市場經濟體系的不斷完善，要求土地配置更多地依靠市場機制，因此要求對規(guī)劃編制的方法和模式進行不斷探討，使規(guī)劃的剛性和彈性有機結合，適應不斷變化的市場需要。二是實現全面建設小康社會的目標，經濟和社會將有更快地發(fā)展。全面建設小康社會包涵廣泛的內容，首先要保證國家的糧食安全，其次為經濟發(fā)展提供必要的建設用地，再次要在未來20年實現中國經濟發(fā)展三步走的第二步戰(zhàn)略目標，即實現國民生產總值翻兩番，初步完成工業(yè)化、城市化進程，要推進社會主義新農村建設，逐步實現農業(yè)現代化;改善生態(tài)環(huán)境，建設環(huán)境友好型社會。三是落實科學發(fā)展觀、構建和諧社會。黨中央、國務院根據經濟和社會發(fā)展的形勢提出了落實科學發(fā)展觀、構建和諧社會的指導思想，土地規(guī)劃編制和實施的全過程必須貫徹落實這一指導思想。四是土地后備資源嚴重不足。中國可供開發(fā)利用的后備土地資源特別是可開墾為耕地的后備資源嚴重不足，從而制約了中國經濟社會的進一步發(fā)展。

（二）土地規(guī)劃承擔的任務。面對土地供需的嚴峻形勢，土地規(guī)劃承擔的任務十分繁重。一是要為滿足人們日益增長的物質文化需求提供土地保障。土地具有稀缺性和不可移動性的特點，因此土地利用規(guī)劃編制過程中必須統(tǒng)籌協(xié)調解決好各行業(yè)用地矛盾，通俗的講就是要解決好“四了”問題，即米袋了、菜籃了、錢袋了、好房了。任何一項沒有解決好“四了”問題的規(guī)劃都不是一個好規(guī)劃。二是要統(tǒng)籌土地利用與布局(五個統(tǒng)籌)。國家提出要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與白然發(fā)展、統(tǒng)籌國內發(fā)展與對外開放的戰(zhàn)略方針。在規(guī)劃的編制過程中要白始至終給予體現。三是要參與宏觀調控。國家根據經濟發(fā)展的需要，將土地和金融作為調控經濟發(fā)展方向和結構的兩個重要手段，土地規(guī)劃是實現這一手段的重要方式。如何更好地發(fā)揮土地的調控作用是土地規(guī)劃需要解決的重要課題。

（三）土地規(guī)劃發(fā)展展望?，F階段土地規(guī)劃工作面臨著前所未有的發(fā)展機遇，前景光明。一是規(guī)劃地位的強化。規(guī)劃地位的強化首先體現在規(guī)劃的法律地位逐步得到加強，規(guī)劃一經批準通過就具有法定效力，國家近期將修改完善《土地管理法》等相關法規(guī)，進一步強化和規(guī)范規(guī)劃的法律地位；其次是各級政府及社會各界對規(guī)劃工作日益重視;第三是規(guī)劃的作用得到不斷拓展，逐步成為國家調控經濟發(fā)展的一項重要手段。二是規(guī)劃體系的科學化。隨著規(guī)劃學科的不斷發(fā)展，規(guī)劃體系得到不斷完善。國家、省、市、縣、鄉(xiāng)5級土地利用總體規(guī)劃及相應部門用地規(guī)劃、專項規(guī)劃都得到不斷豐富和發(fā)展。三是規(guī)劃編制方法的現代化。隨著研究的深入，遙感技術、信息化技術、系統(tǒng)工程等現代化技術在規(guī)劃的編制、實施過程中得到廣泛應用。規(guī)劃編制和實施將由單純的定性、定量分析，逐步向定性、定量、定位、定序等方向發(fā)展，并逐步實現對規(guī)劃實施的實時監(jiān)控管理，提高規(guī)劃的編制效率。四是規(guī)劃模式的市場化。通過規(guī)劃模式的改進，增加規(guī)劃在指標分配和用地分區(qū)布局上的彈性，使規(guī)劃能適應不斷變化的市場要求，成為一個動態(tài)的、靈活的、可操作性強的規(guī)劃。五是規(guī)劃編制和實施過程的公開化。隨著規(guī)劃地位的提高，規(guī)劃在編制和實施過程中將增加透明度，提高公眾參與程度。