胡玉鳳，白銳

（暨南大學公共管理學院，廣東廣州，510632）

中國公共政策工具研究評估
——基于2004～2014年CNKI數(shù)據(jù)的定量實證

胡玉鳳1，白銳2

（暨南大學公共管理學院，廣東廣州，510632）

本文采用文獻分析法在CNKI檢索出2004—2014年以公共政策工具為主題的文章共298篇，并對其總體狀況作出評估。主要探討十余年間哪些人在做此類研究，他們從什么維度進行研究，研究的數(shù)量和質(zhì)量如何，是否推動了該領(lǐng)域的發(fā)展。本文運用論文發(fā)表時間、研究者機構(gòu)、學術(shù)職稱、論文數(shù)量、研究方法、引用文獻以及被引頻次作為衡量指標。研究發(fā)現(xiàn)，專注于公共政策工具研究的學者短缺，領(lǐng)域內(nèi)學術(shù)對話少，理論研究和實證研究比例結(jié)構(gòu)嚴重失衡，研究方法和學術(shù)規(guī)范方面尚存在大量問題，論文的質(zhì)量隨著數(shù)量的增長而呈現(xiàn)下降趨勢。

公共政策工具；研究評估；研究者；研究維度；研究質(zhì)量

一、問題的提出

工具性的研究可以被看作不同社會科學所采取的一個方向［1］（P12）。政策工具是當代學術(shù)研究特別是社會科學研究的一個重要課題，也是公共行政學的一種極具說明力的知識體系［2］（P72）。政策工具（Policy Instruments）作為經(jīng)濟、法律、政治等學科領(lǐng)域的研究由來已久，20世紀80年代在公共行政領(lǐng)域的研究才開始，而我國對于公共政策工具的研究起步較晚，隨著胡德（C· Hood）、彼得斯和馮尼斯潘（B·Guy Peters and Frans K·M Van Nispan）、薩拉蒙（Lester M·Salamon）等學者的研究成果的廣泛傳播，政策工具的研究在國內(nèi)才開始活躍，我國學者于本世紀初逐步展開對該課題的研究與探討［3］（P24），在此之前，國內(nèi)尚未出現(xiàn)過將公共政策工具作為獨立研究主題的專著。

2004年陳振明教授指出：在我國，政策工具的研究雖已起步，但仍存在大量問題需要進一步研究，如政策工具的分類、選擇、評價標準以及在政策與管理過程中扮演何種角色等等，因而該方面研究遠未成熟，仍有很長的路要走［4］（P47）。由國外學者B·蓋伊·彼得斯和弗蘭斯·K·M·馮尼斯潘主編的《公共政策工具：對行政管理工具的評價》經(jīng)顧建光教授翻譯于2007年出版，成為我國第一部關(guān)于公共政策工具研究的中文版譯著。那么，歷經(jīng)十余年，學術(shù)界對于政策工具這一重大課題的研究狀況如何，特別是行政學視閾下的政策工具研究狀況如何，研究質(zhì)量怎樣？本文采用文獻分析法對我國2004-2014年以“公共政策工具”為主題的文獻研究狀況做出評估。

二、文獻選取

本文所關(guān)注的焦點是中國大陸地區(qū)的公共政策工具研究現(xiàn)狀。這是因為，基于行政學研究傳統(tǒng)、范式等差異，數(shù)年來我國大陸與港、澳、臺三地之間形成了不同的學術(shù)話語體系；其次，我們所選取的樣本均取自CNKI的“中國期刊全文數(shù)據(jù)庫”2004年至2014年期間發(fā)表的論文，不包括專著、譯著以及其它論文（如未被CNKI收錄刊物）；此外，本文的選取標準是抽取“社會科學I輯”目錄輯，將樣本范圍控制在行政學、法學和政治學三個學科之列。文章分別以“公共政策工具”、“政府工具”、“公共治理工具”為主題詞，檢索2004—2014年期間所有發(fā)表的期刊論文共298篇。選取上述三個術(shù)語基本可以涵蓋學界關(guān)于該主題的研究成果；另一方面有學者提出不同的概念實際上反映了學者探索問題的不同視角［5］（P70），但也有專家認為雖然這些概念在學理上略有差別，但實際應用中并沒有分明的界限［6］（P23），因而本文采取后者觀點，全文統(tǒng)用“公共政策工具”這一概念。最后，本研究以“主題”來檢索而非“篇名”和“關(guān)鍵詞”，可能也會遺漏部分與“政策工具”相關(guān)的研究。除去涉及保密、報道式文章、非學術(shù)性文章、一稿多投以及與政策工具無明顯相關(guān)的文章后，共計298篇論文。其時間分布如示：

表1　公共政策工具研究論文的時間分布表

從表1可以看出，2004至2014年期間，我國大陸以“政策工具”為研究主題的學術(shù)論文增長幅度較大，論文數(shù)量分別在2009年、2014年出現(xiàn)峰值（由于本文數(shù)據(jù)收集截止于2015年2月，基本涵蓋了中國知網(wǎng)于2014年全年收錄的文章，對于年尾遺漏論文方面的誤差可忽略不計）。研究文獻數(shù)量的增長，在一定意義上可能反映了在社會科學領(lǐng)域，我國大陸學者對公共政策工具領(lǐng)域的關(guān)注度的提升。

三、評估指標與內(nèi)容分析

本文的主要目的在于考察十余年來我國政策工具研究狀況以及對整體研究狀況做出評估，要想實現(xiàn)該目標勢必要確定恰當有效的研究方法。我們認為應當從研究者狀況、研究維度以及研究質(zhì)量三方面進行測量，一方面有助于精確呈現(xiàn)研究狀況，另一方面便于科學地統(tǒng)計和分析結(jié)果。

（一）誰在研究政策工具

1.研究者的來源。我們一般認為，從研究者的來源可以粗略地推斷他所受到的學術(shù)訓練和所能達到的學術(shù)水平，因而有必要對作者所在單位進行分類。為便于分類統(tǒng)計，本文將樣本中第一作者的“出身”分為五個類別：（1）高等院校；（2）科研機構(gòu)（包括國家及地方各級社科院、研究所等）；（3）黨校及行政學院；（4）政府機構(gòu)（包括各級政府機關(guān)及軍事部門）；（5）其他單位（包括企、事業(yè)單位、第三部門等）。分類如表2：

表2　作者單位分布情況

如表2所示，在298篇論文當中，除了1篇沒有明確注明作者來源外，接近九成的作者來源于高校，數(shù)量居于其次的是來自于黨校及行政學院的研究成果。美國著名社會學家米爾斯（C·Wright Mills）曾強烈地批判受科層制或意識形態(tài)指導的社會科學研究，他認為那種大量、分散、細微的思想，極容易使研究本身陷入形形色色的實用主義之中，這很難帶動一門科學或一個學科的進步［7］（P88）。形成上述分布格局可能原因有二：一是由于“政策工具”本身這一術(shù)語具有一定的學術(shù)壁壘，對于非從事專業(yè)學術(shù)研究的人來說具有一定的排斥性；二是與本文樣本篩選范圍有關(guān)，本文的樣本均檢索于中國知網(wǎng)所收錄的期刊，將“蜻蜓點水”式的雜文、新聞報道類文章剔除在外。所以，從事政策工具研究的作者大部分來自高校而非其余單位。另外，本文發(fā)現(xiàn)標明作者單位為廈門大學的文章共有28篇之多，廈門大學是國內(nèi)學術(shù)界較早研究政策工具的機構(gòu)之一。其他發(fā)表了10篇以上論文的單位分別為：中國人民大學14篇、北京大學12篇、武漢大學11篇、南京大學10篇。這5所高等院校所發(fā)表的學術(shù)成果共77篇占總樣本的四分之一，且這些院校學科體系完整，在自然及人文、社會科學領(lǐng)域都有較高的造詣，匯集了一批享譽學術(shù)界的學者，對同類問題的研究較為深刻，為推進政策工具的研究提供了可靠的保障。

2.研究者的學術(shù)職稱。學術(shù)職稱是衡量研究者學術(shù)水平和學術(shù)地位的重要指標。［8］（p101）本文按照教授（含研究員）、副教授（含副研究員）、講師/博士（含博士后和助理研究員）、博士研究生、碩士生及以下進行分類。將標明作者職稱的260篇文章進行統(tǒng)計如下：

表3　作者的學術(shù)職稱

如表3所示，在研究者的學術(shù)職稱分類中，職稱在“碩士生及以下”的作者發(fā)文量居于首位，成為研究政策工具的主要群體。教授及副教授的發(fā)文量占樣本總量的34%。數(shù)據(jù)顯示，2013年職稱在“副高（副教授級別）”及以上的作者以政策工具為主題的發(fā)文量占所有學術(shù)職稱人群發(fā)文量的53%以上，屬十余年之最。另外，分析結(jié)果總體上呈現(xiàn)出：“副高”及以上職稱的研究者的發(fā)文量從2004年至今呈現(xiàn)出的波浪式上升趨勢（如圖1）。但我們不能就此推斷越來越多的教授、副教授參與到政策工具研究這一領(lǐng)域。

圖1　“副高”及以上作者發(fā)文頻率分布圖

3.“科學共同體”。是否存在“科學共同體（ScienceCommunity）”，是學術(shù)界評估某一學科、某一領(lǐng)域的一個重要尺度。波蘭尼（MichaelPolanyi）率先提出“科學共同體”的概念，認為社會中從事科學研究的學者們共同組成一個群體，在這個群體內(nèi)，大家遵從共同理念、共同價值、共同方式進行學術(shù)研究。［9］（p15）庫恩（ThomasKuhn）在其基礎上將這一概念明晰化，認為這部分人憑借相似的背景和興趣相互切磋，以推進一個學科的進步，并強調(diào)了“范式”在構(gòu)成“科學共同體”的過程中的不可或缺性。［10］那么，在政策工具的研究領(lǐng)域是否存在著一個波蘭尼和庫恩所說的“科學共同體”呢？

參考以往的文獻評估類研究，一些學者以“特定作者在該領(lǐng)域發(fā)表論文的篇數(shù)”作為衡量“科學共同體”的指標。值得注意的是，波蘭尼和庫恩所說的“科學共同體”是指推動某一學科發(fā)展的科學有機體，而非包含了某一學科領(lǐng)域的所有研究個體及其研究成果。因此，單純以數(shù)量作為衡量指標勢必引人質(zhì)疑，我們很難贊同以“數(shù)量”衡量“質(zhì)量”的研究方法。然而，身處同一研究領(lǐng)域的學者們?nèi)绻荒艹浞值貙崿F(xiàn)對話，就絕不可能成為科學共同體的成員。因而，本文所借用的“特定研究者在政策工具領(lǐng)域發(fā)表論文的篇數(shù)”實為衡量政策工具“科學共同體”是否形成的必要依據(jù)而非充分條件。經(jīng)統(tǒng)計，高達90%的作者僅發(fā)表過一篇以政策工具為研究主題的論文，撰文最多的是吉林大學的崔先維，他從碩士到博士研究生期間共發(fā)表相關(guān)文章5篇（其中一篇為第二作者），廣西民族大學的張新文副教授和廈門大學的謝耀南分別發(fā)表相關(guān)文章4篇，發(fā)表2篇及以上文章的作者共24位，具備“副高”以上學術(shù)職稱的僅7人，且除一人來自于黨校外，其余23位均來自于國內(nèi)高校。

表4　研究者個人發(fā)文數(shù)量統(tǒng)計

從上述數(shù)據(jù)分析來看，九成以上的作者在政策工具的研究與探討方面持續(xù)性不強，而且很難形成專家型研究群體。單就期刊論文來說，國內(nèi)專注于政策工具研究的學者還非常少，在該領(lǐng)域內(nèi)的交流頻次稀少。因此我們?nèi)圆荒艽_信我國在政策工具這一研究體系內(nèi)已經(jīng)形成了上文中所提到的學術(shù)有機體。

（二）研究維度

探索某一學科領(lǐng)域的維度，可以從宏觀上呈現(xiàn)該領(lǐng)域研究現(xiàn)狀，幫助后來學者了解當前同領(lǐng)域內(nèi)的其他研究者是采取何種視角來考量同類問題的，有助于對研究課題進行“查漏補缺”。本文將從學科分類及研究方法兩個層次來展開分析。

1.劃分學科。通過對樣本進行學科分類，有助于展現(xiàn)以往研究成果的具體分析框架。盡管本文的所有樣本均選取自中國知網(wǎng)的“社會科學I輯”目錄輯，但仍舊出現(xiàn)了部分學科性質(zhì)模糊的文章，因而要精確區(qū)分某個樣本屬于哪個具體學科是有困難的。因此本文將綜合研究者個人學術(shù)背景、研究內(nèi)容以及所屬刊物的學科偏向性這三方面來對樣本進行的廣義上學科劃分，全部樣本劃分為：行政學、政治學、法學三類。行政學包含了行政管理，政治學涵蓋了中國及國際政治、政黨與群眾組織、中國共產(chǎn)黨、思想政治教育等，法學包括公安、刑偵等內(nèi)容。

表5　各學科發(fā)文量

經(jīng)過劃分，對公共政策工具研究最多的學科是行政學，發(fā)文量占總數(shù)的84.23%，法學居于其次，政治學較少。工具性的研究歷來都是法學界主要的研究形式，但本文所檢索的“公共政策工具”則更多的出現(xiàn)在行政學范疇內(nèi)。陳振明教授認為政府工具研究使得傳統(tǒng)對政府管理的研究帶上了從“軟知識”向“硬科學”發(fā)展的印記，對政府過程或政策過程更具解釋力，對公共行政實踐也具有更為直接的指導作用［11］（p23）。

2.研究方法。研究方法可以在不同層次有不同的劃分，各學科形成了不同的方法偏好，針對公共政策工具這一主題，我們在宏觀層面上分為理論研究和實證研究兩種，在微觀層面上又將應用性的實證研究劃分為定量研究和定性研究?；A理論研究是從政策工具領(lǐng)域的某一概念或問題入手，對概念的理論旨趣、邊界、內(nèi)涵及外沿進行辨析，對理論問題進行探索演繹，因而說理性很強，如《政府管理工具視角下的信息工具》（陳江2007）、《西方政策工具選擇理論的多途徑研究評述》（劉媛2010）等。理論研究可分為以概念為導向的理論研究（問題演繹）和圍繞問題展開的理論研究（概念演繹）［12］（P52），但這二者常常相互包含，難以做出精確區(qū)分，故本文不對其作出區(qū)分統(tǒng)稱為理論研究；學界對于定量和定性研究的衡量標準較為清晰，本文在此不做贅述。以上的兩個層面、三個類別作為本文的分類指標，對本次樣本進行測量：

表6　政策工具論文研究方法統(tǒng)計

如表6所示，從對政策工具所運用的研究方法來看，理論性研究的文章最多占樣本總量的85.57%。從2012年至2014年底，理論研究類的文章持續(xù)增長，以實際應用為目的的實證研究不到總量的15%，其中定量研究更是屈指可數(shù)，總體上呈現(xiàn)出了理論研究與實證研究結(jié)構(gòu)性失衡的特點，這一結(jié)果的產(chǎn)生一方面可能是國內(nèi)從事社會科學研究的學者長期受到的學術(shù)訓練傳統(tǒng)所致，另一方面則可能受制于政策工具這一研究課題本身，很多因素在實際操作中不能準確量化。政策工具這一課題是工具性研究的一部分，它所提供的研究對象相比其它社會科學領(lǐng)域更具操作化，［13］但學者們很快發(fā)現(xiàn)工具主義本身的指導性有限，多元的政治屬性或政策背景阻礙了量化過程［14］（P552-564）。不能以現(xiàn)實數(shù)據(jù)驗證學術(shù)理論，不僅是政策工具研究的缺陷，也是當今社會科學亟待攻破的一大難題。

（三）研究的質(zhì)量

由于政策工具在多個學科中均受到不同程度的重視，因而我們無法就單個樣本本身做出質(zhì)量評估，因而必須要借助一些當今學術(shù)界統(tǒng)一采用的一些評估指標來測量。本文分別采用文章被引頻次、引用文獻數(shù)量作為衡量指標。

1.被引頻次。文章的被引用次數(shù)體現(xiàn)了一篇文章在學術(shù)界受到重視的程度，間接體現(xiàn)其學術(shù)價值；其次對被引頻次的統(tǒng)計，可以通過被引用頻次較高的文章的觀點梳理當下學界對于某個領(lǐng)域探討的主流看法以及主要爭議。檢索數(shù)據(jù)顯示，至2014年底被引用次數(shù)超過10次及以上的文章（下文稱為高頻引用文章）共55篇占總數(shù)的18.46%，不到五分之一，其中被引用最多的是陳振明教授與2004年發(fā)表于《中國行政管理》上的《政府工具研究與政府管理方式改進——論作為公共管理學新分支的政府工具研究的興起、主題和意義》一文，總計引用133次原因可能有三：其一該文章發(fā)表于2004年，正處于國內(nèi)對政策工具研究的萌芽期，該文成為“領(lǐng)軍式”文章；其二可能是由于陳振明教授個人的建樹及在行政管理領(lǐng)域的影響力所致；最后，本文發(fā)表于國內(nèi)行政學領(lǐng)域權(quán)威雜志且獲得當時國家社會科學基金的支持因而比較有說服力。

表7　被引10次以上的文章及比例

據(jù)表7數(shù)據(jù)，在這55篇文章中，作者職稱為教授及副教授的占總數(shù)的41.82%，標明作者職稱在博士及以上的文章占總數(shù)的70.91%，且均來自于國內(nèi)高校，這也進一步檢驗了本文在第（一）部分中的觀點。如表，同年的論文總量在增加，但文章的被引頻率變化不大，甚至在2011年出現(xiàn)了較為顯著地下降。盡管我們需考慮論文的時間間隔對于被引次數(shù)的影響，但是僅觀察2004年至2008年五年中的比例變化，就足以清晰地表明一個趨勢：越來越少的文章被頻繁地引用。

2.引用文獻數(shù)目。上文提到形成“科學共同體”的一個重要過程便是研究者們進行充分的學術(shù)對話，“特定作者在某一領(lǐng)域的發(fā)文量”可以作為衡量指標之一，文章的引用文獻數(shù)目從另一方面同樣可以體現(xiàn)作者在研究論述的過程中是否以及多大程度上與前人進行了學術(shù)性對話，因而可以作為測量文章質(zhì)量的一個指標。具體分析情況如下：

表8　引用文獻數(shù)目與被引頻次比例

在298篇論文中，有5.7%的文章沒有引用文獻，而這些文章無一例外都不在“被引用次數(shù)超過10次”的行列；引用文獻數(shù)目只有1-5個的論文有64篇之多，樣本中高達27.18%的作者在研究時沒有關(guān)照過前人的成果或是沒有標明；文獻引用數(shù)目為6-10的文章為36.91%，是所劃分中數(shù)目比重最大的；引用文獻在21個及以上的文章共28篇，占9.4%，這說明能在研究過程中充分查閱前人研究成果的學者還不多。

四、個案分析：對政策工具選擇文獻的評估

政策工具從系譜學、知識學以及類型學等視角方面都存在著廣闊的研究空間，為進一步分析政策工具在行政學領(lǐng)域的研究質(zhì)量，本文采取個案研究的方式，選取樣本中類屬“政策工具選擇”這一議題進行分析。在251個類屬行政學樣本中，共檢索出28篇關(guān)于政策工具選擇的文章，約占文章數(shù)量的11%。這些文章中多數(shù)議題（23篇）屬于理論研究，占此類文章的82.14%，與本文“研究方法”部分的結(jié)果保持一致。這些文章大都從基礎理論方面探討政策工具的選擇邏輯；余下5篇屬于實證研究，且這些研究全部都是在2010年以后發(fā)表的，這也可能與我國政府對于實踐知識需求日益增長的結(jié)果。

無論是理論研究還是實證研究都必須以促進該學科知識的增長為目的［15］（P15-24）。首先筆者對28篇論文進行內(nèi)容分析，發(fā)現(xiàn)13篇文章未進行文獻評估，在開展學術(shù)研究之前不對前人的研究做綜述很難在現(xiàn)有理論成就之上實現(xiàn)突破，是不合乎學術(shù)規(guī)范的。在這13篇未做文獻綜述的文章中只有1篇被引用的次數(shù)超過10次，是廈門大學余瑤的《當代中國政府工具選擇》，而這篇文章發(fā)表于2006年，屬于國內(nèi)政策工具研究的初期，因而被參考的次數(shù)較多。其次，筆者發(fā)現(xiàn)即便在具有文獻綜述的理論研究（共11篇）中也基本上是按照“現(xiàn)象-原因-對策”的套路進行論述，部分構(gòu)建政策工具選擇模型的文章則是照搬前人成果，在提出模型之后不對其合理性和可操作性加以論證，鮮有創(chuàng)新；最后，在具備文獻綜述的4篇實證研究的文章中，其中3篇的調(diào)查資料均屬二手資源，僅有刊登于《公共管理學報》的《政策工具選擇與運用的邏輯研究——以四川Z鄉(xiāng)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給為例》（王輝2014）一文全部來源于實地訪查（部分為電話訪談取證）［16］（P25）。

五、結(jié)語

公共政策工具研究在整個社會科學領(lǐng)域起步較晚，而我國學者在這方面的工作緊緊是初始階段，任重而道遠［17］（P61）。目前國內(nèi)學界對政策工具研究還打不到國外學者的研究水平和研究規(guī)模，主要表現(xiàn)就是國內(nèi)學界對政策工具研究的相關(guān)文獻不多，缺乏對政策工具進行深入的理論研究和實證分析的研究成果［18］（P18）。就本文所檢索的近11年來的文獻來看，我國政策工具的總體研究狀況不容樂觀，大批量的研究談不上規(guī)范，研究質(zhì)量也令人堪憂。第一，從研究者各項要素顯示來看，目前國內(nèi)專注于該項研究的學者數(shù)量有限，且難以產(chǎn)生專家型學者，尚且不能形成一個“科學共同體”。近年來（2009至今）該領(lǐng)域的論文數(shù)量飛速增長，但被學界引用、關(guān)注的成果反而急劇下降，這說明國內(nèi)這方面的論文質(zhì)量的提升跟不上數(shù)量的增長。第二，在研究方法方面，理論研究數(shù)量占絕對優(yōu)勢，但理論研究深度有限基本停留在研究初期的成果，實證研究中采用定量研究的文章屈指可數(shù)。這與學科、研究者訓練傳統(tǒng)以及研究對象本身都有一定的關(guān)系，但是無論行政學、政治學、法學還是其他社會科學，若不能提煉出有效的變量和指標，進行更為客觀的研究，這將成為制約政策工具研究成為一門“科學”的重要瓶頸。第三，在研究質(zhì)量方面，大量的文章沒有文獻綜述或只做少量的評估，不引用或不標明引用文獻出處的文章很多，做論文必須以對先前同類研究做出充分的了解，實現(xiàn)學術(shù)對話，否則很難再已有的研究基礎上實現(xiàn)突破；現(xiàn)有政策工具研究成果的被引頻率逐年下降，總體來說就是文章所能提供的學術(shù)價值在降低。

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（責任編輯馬光選）

D601

A

1671-0681（2015）04-0112-06

胡玉鳳（1991-），女，內(nèi)蒙古包頭人，暨南大學公共管理學院碩士研究生；白銳（1970-），男，貴州貴陽人，暨南大學公共管理學院副教授，武漢大學政治學博士。

2015-3-4