欒喬林等
摘要:以海南省屯昌縣為例,著重考慮土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行的多目標性,從規(guī)劃指標實現(xiàn)度、空間布局合理性、集約利用水平及用地綜合效益等4個方面,多因素綜合評價法與地理信息系統(tǒng)(GIS)空間分析法相結合評估土地利用總體規(guī)劃實施進展情況,并提出相關對策建議。研究結果表明,屯昌縣土地利用總體規(guī)劃整體實施水平處于良好狀態(tài);規(guī)劃指標落實情況好,用地綜合效益得到明顯提升,整體空間布局較為合理,但土地集約利用水平執(zhí)行進展相對較差;推動人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的協(xié)調一致發(fā)展,是進一步落實土地集約利用的重要環(huán)節(jié)。
關鍵詞:土地利用;總體規(guī)劃;實施評價;地理信息系統(tǒng);屯昌縣;海南省
中圖分類號: F301.23文獻標志碼: A文章編號:1002-1302(2015)09-0478-03
土地利用總體規(guī)劃是解決人地矛盾困境的重要手段[1],通過合理的土地資源配置、用地空間布局優(yōu)化,可實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。規(guī)劃宏觀調控時間較長,受不確定因素影響較大,積極開展規(guī)劃實施評價是保持規(guī)劃現(xiàn)勢性與彈性的重要手段。規(guī)劃實施評價是在規(guī)劃實施期間,以規(guī)劃目標為導向,對實施進展情況進行評估分析、提出調整建議的過程[2]。2014年11月26日,根據(jù)國土資源部《土地利用總體規(guī)劃調整完善工作方案》的要求,以第2次土地調查成果及其連續(xù)變更到2013年的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)為基礎,對土地利用總體規(guī)劃實施進展情況進行全面客觀評估,為規(guī)劃的目標修訂、指標調整、空間布局和結構優(yōu)化等提供依據(jù)。
隨著土地利用總體規(guī)劃重要性的加強及規(guī)劃理念的深入和細化,對規(guī)劃實施評價的認識與研究也在不斷強化和豐富。國內(nèi)關于土地利用總體規(guī)劃的實施評價研究主要集中在評價類型界定、評價方法創(chuàng)新、評價指標體系建立及理論體系架構等方面[3-5],并取得許多成果[6-7],這些研究側重規(guī)劃實施結果的定量分析,且以綜合評價法最為常用,通過指標評分,對規(guī)劃的具體實施情況進行量化描述。土地利用總體規(guī)劃是一項宏觀性規(guī)劃,牽涉部門較多,涵蓋面廣,在圍繞土地可持續(xù)利用上,包括土地利用效率提高、土地經(jīng)濟效益提升和保護土地生態(tài)價值等多目標的實現(xiàn)。基于此,在前人研究的基礎上,構建基于多目標的規(guī)劃實施評價指標體系,客觀分析規(guī)劃實施在各目標實現(xiàn)上的具體進展,進一步細化規(guī)劃實施評價的結果,為實時調整規(guī)劃方向、優(yōu)化用地配置提供決策支持。
1研究區(qū)與數(shù)據(jù)來源
1.1研究區(qū)概況
屯昌縣位于海南省中部偏北,地處南渡江南岸、五指山北麓,地理位置19°08′~19°37′N,109°45′~110°15′E;東北與定安交界,東南與瓊海相接,西北與澄邁毗鄰,西南與瓊中接連,是海南省北部沿海地區(qū)與中部山區(qū)銜接地帶,占據(jù)海榆中線公路交通要道。全縣下轄8個鎮(zhèn),境內(nèi)有2個國營農(nóng)場。2012年末,屯昌縣戶籍人口為30.77萬人,全縣生產(chǎn)總值達到43.27億元,人均生產(chǎn)總值相對于2005年增長超過3倍,年均增長率達到12.65%。全縣現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃基期年為2005年,在規(guī)劃實施期間,現(xiàn)行總體規(guī)劃對促進全縣經(jīng)濟建設、貫徹發(fā)展規(guī)劃目標、保護生態(tài)環(huán)境資源、強化土地宏觀調控能力、實現(xiàn)土地可持續(xù)利用提供了重要的保障。但是,受政策環(huán)境變化影響,尤其是2010年海南國際旅游島建設上升為國家戰(zhàn)略后,海南省發(fā)展面臨新一輪契機,全縣現(xiàn)行規(guī)劃戰(zhàn)略、目標與思路等無法與當前政策背景相匹配。因此,亟需開展規(guī)劃實施評價,為適時調整規(guī)劃提供決策支持。
1.2數(shù)據(jù)來源與預處理
本研究涉及基礎數(shù)據(jù)的時間節(jié)點集中在2012年,數(shù)據(jù)來源于屯昌縣土地利用總體規(guī)劃(2006—2020年)數(shù)據(jù)庫,2012年土地利用現(xiàn)狀變更圖、地形圖及其他相關矢量圖等,2006—2013年統(tǒng)計年鑒、相關農(nóng)業(yè)統(tǒng)計資料,土地利用現(xiàn)狀調查、土壤普查、農(nóng)業(yè)區(qū)劃、地形圖、水利工程調查、地質災害防治規(guī)劃等文件。對基礎數(shù)據(jù)資料進行嚴格核實,重點核查數(shù)據(jù)來源的可靠性,并進行分類整理,對不能滿足要求的資料做好記錄,并通過外業(yè)(即室外工作)補充調查及時完善基礎資料。
2研究方法
2.1評價指標體系構建
評價指標的選取遵循4個原則:一是全面性原則,土地利用總體規(guī)劃是一項系統(tǒng)性工程,涉及土地利用的方方面面,對其規(guī)劃實施的評估需從多方面、全方位進行考究;二是典型性原則,定期評估內(nèi)容豐富,可選指標較多,但為體現(xiàn)土地利用規(guī)劃核心內(nèi)容的實施進展,需分清主次,把握定期評估內(nèi)容;三是可操作性原則,整體評估的可操作性體現(xiàn)在其評估的具體性上,即指標及相應指標值的確立都需易于直觀表達;四是銜接性原,整體評估不能拋開分層次、分內(nèi)容評估的結果,要保持一致性。在遵循這些原則的基礎上,參照文獻[3-4,8],從規(guī)劃指標實現(xiàn)度、空間布局合理性、集約利用水平和用地綜合效益等4個目標,選取15項評價指標構建符合研究區(qū)域實際情況的評價指標體系(表1)。表1屯昌縣土地利用總體規(guī)劃實施評價指標體系
目標層分值準則層權重分值指標層權重分值評分方法規(guī)劃實施87.92規(guī)劃指標實0.358 898.17耕地保有量實現(xiàn)度J10.075 7100.00“0~1”值法評估F現(xiàn)度I1基本農(nóng)田保有量實現(xiàn)度J20.075 7100.00城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模實現(xiàn)度J30.075 7 98.11線性比例變換法新增建設占用耕地控制規(guī)模實現(xiàn)度J40.066 5100.00補充耕地規(guī)劃指標實現(xiàn)度J50.065 292.14空間布局合0.239 189.21耕地與基本農(nóng)田空間匹配度J60.066 991.13GIS空間分析與理性I2城鎮(zhèn)用地空間匹配度J70.061 193.96布爾邏輯運算法農(nóng)村居民點用地空間匹配度J80.055 683.95交通用地空間匹配度J90.055 686.77集約利用0.199 962.55人均城鎮(zhèn)用地指標實現(xiàn)度J100.064 442.29理想值比例推水平I3人均農(nóng)村居民點用地指標實現(xiàn)度J110.067 798.22算法人均城鎮(zhèn)工礦用地指標實現(xiàn)度J120.067 746.25用地綜合0.202 293.26經(jīng)濟效益J130.069 587.59理想值法效益I4社會效益J140.069 592.80生態(tài)環(huán)境效益J150.063 2100.00endprint
2.2評價指標權重的確定
為科學評定規(guī)劃實施的進展情況,盡量減少個人或團體主觀因素帶來的不利影響[9]。本研究將層次分析法(AHP)與特爾裴法(Delphi)法相結合,邀請當?shù)赝恋毓芾砣藛T和業(yè)界專家等,取各家之長,避各家之短來確定評價指標的權重值,各判別矩陣的隨機一致性比率均小于0.1,層次總排序結果CI=0、CR=0,具有滿意的一致性(表1)。具體確權流程及方法運用參見文獻[10-12]。
規(guī)劃指標落實情況是衡量規(guī)劃實施進展的重要指標之一,也是評估規(guī)劃權威性和穩(wěn)健性的核心所在,因此指標權重較大,其中耕地保有量、基本農(nóng)田保有量及城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模等約束性指標受控性較強,是衡量規(guī)劃落實的關鍵性導向,指標權重相應最高;空間布局合理性、集約利用水平及用地綜合效益等指標權重基本相當。結合研究區(qū)域實際情況,農(nóng)民在擴建房及農(nóng)村居民點擴張過程中會存在規(guī)劃較難落實的情況,這主要源于規(guī)劃意識不強及民風意識的影響,因此,農(nóng)村居民點用地空間匹配度指標權重最低。同時,屯昌縣在國際旅游島建設浪潮中,被定位為全省“田”字公路網(wǎng)的建設中心,交通運輸用地受影響較重,變化相應較大,因此,交通用地空間匹配度指標權重較低。經(jīng)分析可知,規(guī)劃實施評價指標權重體系基本符合研究區(qū)域的實際情況,為客觀評價規(guī)劃的實施提供良好基礎。
2.3評價指標分值確定
結合評價指標體系中各評價指標的內(nèi)涵,同時考慮消除各指標量綱上的差異性,采用相關評分方法確定評價指標的分值,各評價指標分值均按百分制進行操作(表1)。
耕地保有量和基本農(nóng)田保有量是規(guī)劃期內(nèi)必須達到國家或省級下達的最低保有量,采用“0~1”值法確定指標分值。耕地保有量實現(xiàn)度分值、基本農(nóng)田保有量實現(xiàn)度分值f1-2的計算公式為:
3結果與分析
3.1單目標評價
從規(guī)劃指標實現(xiàn)度看,研究區(qū)域主要規(guī)劃指標執(zhí)行完成情況總體為優(yōu),耕地保有量、基本農(nóng)田保有量、新增建設用地占用耕地指標等方面都實現(xiàn)有效控制,但城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模超過省級下達最高指標,補充耕地規(guī)模指標少于省級下達的最低指標;屯昌縣屬經(jīng)濟欠發(fā)達區(qū)域,在政策利好背景下,經(jīng)濟建設的發(fā)展主要源于土地資源的不斷投入,受新增建設用地的吸引較大,城鄉(xiāng)建設用地指標易于超標;補充耕地數(shù)量較少,受制于縣域土地整治規(guī)劃推進較慢,大部分耕地補充任務均安排到現(xiàn)行規(guī)模末期落實,補充耕地任務難于實現(xiàn)。后期規(guī)劃實施或調整的重點,應集中控制城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模,積極轉變用地粗放式發(fā)展思維,建立集約用地的考核標準,嚴格珍惜土地資源;同時,應加快土地整治規(guī)劃推進工作,加大對耕地補充的力度,確保耕地占補平衡。
從空間布局合理性看,研究區(qū)域主要用地類型合理性評估總體情況較好,耕地、基本農(nóng)田及城鎮(zhèn)建設用地的空間分布與現(xiàn)行規(guī)劃所劃定的空間布局較為符合,土地用途管制規(guī)則在縣域落實情況較好,尤其是對約束性指標地類的空間定位,在現(xiàn)實中得到較好的落實與執(zhí)行;農(nóng)村居民點用地和交通用地的空間布局合理性評估分值均小于90(表1),空間管控情況相對較差,前者主要源于當?shù)剞r(nóng)民規(guī)劃意識的薄弱及農(nóng)戶單獨建房的民風民俗較為嚴重,后者主要源于海南省國際旅游島建設背景下,全縣重新確立的交通樞紐戰(zhàn)略定位對縣域交通運輸用地格局產(chǎn)生影響。增強人們規(guī)劃意識是土地利用總體規(guī)劃的目標之一,在后期規(guī)劃實施或調整完善中,應綜合考慮民風特征,建立法制化的獎罰標準,進一步強化規(guī)劃意識,引導農(nóng)戶規(guī)范性、合理性建房。
從土地集約利用水平來看,研究區(qū)域規(guī)劃的土地集約利用成效相對較差,人均城鎮(zhèn)用地及人均城鎮(zhèn)工礦用地指標明顯不達標,導致人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化之間嚴重不匹配;人均農(nóng)村居民點用地較好實現(xiàn)規(guī)劃預期。近年來,縣域城鎮(zhèn)發(fā)展相對較快,城鎮(zhèn)擴展速度高于鄉(xiāng)村建設,城鎮(zhèn)建設用地基數(shù)擴大,與此同時,受制于城鄉(xiāng)戶籍二元制,農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口的轉變十分緩慢,人的城鎮(zhèn)化速度遠低于土地的城鎮(zhèn)化速度,從而導致城鎮(zhèn)人口基數(shù)較小,而農(nóng)業(yè)人口基數(shù)過大,在既定指標核算體系下,出現(xiàn)城鎮(zhèn)與農(nóng)村人居指標倒掛的現(xiàn)象。在后期規(guī)劃實施或調整中,人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化同步需納入到現(xiàn)有規(guī)劃戰(zhàn)略體系,協(xié)調兩者同步發(fā)展,破除城鄉(xiāng)戶籍二元制,夯實集約等規(guī)劃指標的落實。
從用地綜合效益來看,現(xiàn)行規(guī)劃對全縣經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)環(huán)境效益的提升發(fā)揮了顯著作用,總體成效為優(yōu),其中,規(guī)劃對保護生態(tài)資源效果明顯,通過劃定的禁止建設區(qū)和限制建設區(qū),有效保護了現(xiàn)有的生態(tài)公益林、風景名勝區(qū)、水源地保護區(qū)等生態(tài)敏感區(qū)域。后期規(guī)劃可繼續(xù)嚴格落實空間管制規(guī)則,并結合國家動態(tài)和要求,在生態(tài)環(huán)境問題日益嚴峻的背景下,進一步細分出生態(tài)用地紅線,通過宏觀調控落實規(guī)劃生態(tài)目標。
3.2綜合性評價
為直觀反映屯昌縣土地利用總體規(guī)劃的實施情況,按百分制將規(guī)劃實施水平分為優(yōu)、良、一般、較差、差5個等別,并對各個類別進行釋義(表2)。由表1可知,屯昌縣土地利用總體規(guī)劃實施評價綜合性分值為87.92,屬于良好水平,該縣規(guī)劃實施效果較為突出,尤其是規(guī)劃指標落實情況較好,規(guī)劃對用地效益提升明顯,但在人均指標落實及用地空間布局上仍存在改進空間,當前可結合實際情況,抓住全省發(fā)展機遇,實時調整用地規(guī)劃戰(zhàn)略,修改相應規(guī)劃目標與方向。表2屯昌縣土地利用總體規(guī)劃實施綜合評估結果分類
狀態(tài)等別分值區(qū)間解釋說明優(yōu)
90~100
規(guī)劃實施效果顯著。實際中土地利用發(fā)展方向及規(guī)模能完全按照土地利用總體規(guī)劃中所設定的用地結構和空間布局模式進行,土地利用綜合效益有大幅提升。良70~<90規(guī)劃實施效果較為突出。各項規(guī)劃指標能較好滿足國家或省級下達指標的要求,土地利用效益有明顯增強。一般60~<70規(guī)劃實施效果一般。基本滿足國家或省級下達各項指標要求,用地效益有所增加。較差
30~<60
規(guī)劃實施效果偏差。預期指標任務在規(guī)劃期內(nèi)難以實現(xiàn),土地利用綜合效益停滯不前,未對社會經(jīng)濟發(fā)展有所促進。差endprint
<30
規(guī)劃實施效果惡劣。指標任務嚴峻,規(guī)劃用地結構及空間布局基本無用,未能形成對土地利用的良好引導,反而制約區(qū)域用地效益提升和社會經(jīng)濟發(fā)展。4結論
以規(guī)劃指標落實、用地空間布局、土地集約利用水平及用地綜合效益4個目標為導向,構建土地利用總體規(guī)劃評價指標體系,并以海南省屯昌縣為例進行實證研究。結果表明:屯昌縣土地利用總體規(guī)劃實施綜合評價分值較高,縣域規(guī)劃實
施效果較好,但在分項規(guī)劃目標的實現(xiàn)上存在一定差異,其中,規(guī)劃指標落實情況最優(yōu),用地綜合效益提升明顯,空間布局合理性較好;全縣土地集約利用水平較低,主要在于人均城鎮(zhèn)用地和人均城鎮(zhèn)工礦用地與人均農(nóng)村居民點用地之間出現(xiàn)倒掛現(xiàn)象,人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化之間發(fā)展不協(xié)調,人的城鎮(zhèn)化速度低于土地的城鎮(zhèn)化水平,使得非農(nóng)業(yè)人口基數(shù)過小,而城鎮(zhèn)用地基數(shù)過大。
屯昌縣需抓住國際旅游島建設的契機,以土地利用總體規(guī)劃為突破口,實時調整規(guī)劃戰(zhàn)略與目標定位,進一步強化規(guī)劃指標的約束性,落實耕地占補平衡任務,積極轉變經(jīng)濟建設用地投資模式,細分出生態(tài)用地,為縣域經(jīng)濟、社會、生態(tài)協(xié)調可持續(xù)發(fā)展服務。
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