基于多目標的土地利用總體規(guī)劃實施評價

欒喬林等

摘要：以海南省屯昌縣為例，著重考慮土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行的多目標性，從規(guī)劃指標實現(xiàn)度、空間布局合理性、集約利用水平及用地綜合效益等4個方面，多因素綜合評價法與地理信息系統(tǒng)（GIS）空間分析法相結合評估土地利用總體規(guī)劃實施進展情況，并提出相關對策建議。研究結果表明，屯昌縣土地利用總體規(guī)劃整體實施水平處于良好狀態(tài)；規(guī)劃指標落實情況好，用地綜合效益得到明顯提升，整體空間布局較為合理，但土地集約利用水平執(zhí)行進展相對較差；推動人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的協(xié)調一致發(fā)展，是進一步落實土地集約利用的重要環(huán)節(jié)。

關鍵詞：土地利用；總體規(guī)劃；實施評價；地理信息系統(tǒng)；屯昌縣；海南省

中圖分類號： F301.23文獻標志碼： A文章編號：1002-1302（2015）09-0478-03

土地利用總體規(guī)劃是解決人地矛盾困境的重要手段[1]，通過合理的土地資源配置、用地空間布局優(yōu)化，可實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。規(guī)劃宏觀調控時間較長，受不確定因素影響較大，積極開展規(guī)劃實施評價是保持規(guī)劃現(xiàn)勢性與彈性的重要手段。規(guī)劃實施評價是在規(guī)劃實施期間，以規(guī)劃目標為導向，對實施進展情況進行評估分析、提出調整建議的過程[2]。2014年11月26日，根據(jù)國土資源部《土地利用總體規(guī)劃調整完善工作方案》的要求，以第2次土地調查成果及其連續(xù)變更到2013年的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)為基礎，對土地利用總體規(guī)劃實施進展情況進行全面客觀評估，為規(guī)劃的目標修訂、指標調整、空間布局和結構優(yōu)化等提供依據(jù)。

隨著土地利用總體規(guī)劃重要性的加強及規(guī)劃理念的深入和細化，對規(guī)劃實施評價的認識與研究也在不斷強化和豐富。國內(nèi)關于土地利用總體規(guī)劃的實施評價研究主要集中在評價類型界定、評價方法創(chuàng)新、評價指標體系建立及理論體系架構等方面[3-5]，并取得許多成果[6-7]，這些研究側重規(guī)劃實施結果的定量分析，且以綜合評價法最為常用，通過指標評分，對規(guī)劃的具體實施情況進行量化描述。土地利用總體規(guī)劃是一項宏觀性規(guī)劃，牽涉部門較多，涵蓋面廣，在圍繞土地可持續(xù)利用上，包括土地利用效率提高、土地經(jīng)濟效益提升和保護土地生態(tài)價值等多目標的實現(xiàn)。基于此，在前人研究的基礎上，構建基于多目標的規(guī)劃實施評價指標體系，客觀分析規(guī)劃實施在各目標實現(xiàn)上的具體進展，進一步細化規(guī)劃實施評價的結果，為實時調整規(guī)劃方向、優(yōu)化用地配置提供決策支持。

1研究區(qū)與數(shù)據(jù)來源

1.1研究區(qū)概況

屯昌縣位于海南省中部偏北，地處南渡江南岸、五指山北麓，地理位置19°08′～19°37′N，109°45′～110°15′E；東北與定安交界，東南與瓊海相接，西北與澄邁毗鄰，西南與瓊中接連，是海南省北部沿海地區(qū)與中部山區(qū)銜接地帶，占據(jù)海榆中線公路交通要道。全縣下轄8個鎮(zhèn)，境內(nèi)有2個國營農(nóng)場。2012年末，屯昌縣戶籍人口為30.77萬人，全縣生產(chǎn)總值達到43.27億元，人均生產(chǎn)總值相對于2005年增長超過3倍，年均增長率達到12.65%。全縣現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃基期年為2005年，在規(guī)劃實施期間，現(xiàn)行總體規(guī)劃對促進全縣經(jīng)濟建設、貫徹發(fā)展規(guī)劃目標、保護生態(tài)環(huán)境資源、強化土地宏觀調控能力、實現(xiàn)土地可持續(xù)利用提供了重要的保障。但是，受政策環(huán)境變化影響，尤其是2010年海南國際旅游島建設上升為國家戰(zhàn)略后，海南省發(fā)展面臨新一輪契機，全縣現(xiàn)行規(guī)劃戰(zhàn)略、目標與思路等無法與當前政策背景相匹配。因此，亟需開展規(guī)劃實施評價，為適時調整規(guī)劃提供決策支持。

1.2數(shù)據(jù)來源與預處理

本研究涉及基礎數(shù)據(jù)的時間節(jié)點集中在2012年，數(shù)據(jù)來源于屯昌縣土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）數(shù)據(jù)庫，2012年土地利用現(xiàn)狀變更圖、地形圖及其他相關矢量圖等，2006—2013年統(tǒng)計年鑒、相關農(nóng)業(yè)統(tǒng)計資料，土地利用現(xiàn)狀調查、土壤普查、農(nóng)業(yè)區(qū)劃、地形圖、水利工程調查、地質災害防治規(guī)劃等文件。對基礎數(shù)據(jù)資料進行嚴格核實，重點核查數(shù)據(jù)來源的可靠性，并進行分類整理，對不能滿足要求的資料做好記錄，并通過外業(yè)（即室外工作）補充調查及時完善基礎資料。

2研究方法

2.1評價指標體系構建

評價指標的選取遵循4個原則：一是全面性原則，土地利用總體規(guī)劃是一項系統(tǒng)性工程，涉及土地利用的方方面面，對其規(guī)劃實施的評估需從多方面、全方位進行考究；二是典型性原則，定期評估內(nèi)容豐富，可選指標較多，但為體現(xiàn)土地利用規(guī)劃核心內(nèi)容的實施進展，需分清主次，把握定期評估內(nèi)容；三是可操作性原則，整體評估的可操作性體現(xiàn)在其評估的具體性上，即指標及相應指標值的確立都需易于直觀表達；四是銜接性原，整體評估不能拋開分層次、分內(nèi)容評估的結果，要保持一致性。在遵循這些原則的基礎上，參照文獻[3-4，8]，從規(guī)劃指標實現(xiàn)度、空間布局合理性、集約利用水平和用地綜合效益等4個目標，選取15項評價指標構建符合研究區(qū)域實際情況的評價指標體系（表1）。表1屯昌縣土地利用總體規(guī)劃實施評價指標體系

目標層分值準則層權重分值指標層權重分值評分方法規(guī)劃實施87.92規(guī)劃指標實0.358 898.17耕地保有量實現(xiàn)度J10.075 7100.00“0～1”值法評估F現(xiàn)度I1基本農(nóng)田保有量實現(xiàn)度J20.075 7100.00城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模實現(xiàn)度J30.075 7 98.11線性比例變換法新增建設占用耕地控制規(guī)模實現(xiàn)度J40.066 5100.00補充耕地規(guī)劃指標實現(xiàn)度J50.065 292.14空間布局合0.239 189.21耕地與基本農(nóng)田空間匹配度J60.066 991.13GIS空間分析與理性I2城鎮(zhèn)用地空間匹配度J70.061 193.96布爾邏輯運算法農(nóng)村居民點用地空間匹配度J80.055 683.95交通用地空間匹配度J90.055 686.77集約利用0.199 962.55人均城鎮(zhèn)用地指標實現(xiàn)度J100.064 442.29理想值比例推水平I3人均農(nóng)村居民點用地指標實現(xiàn)度J110.067 798.22算法人均城鎮(zhèn)工礦用地指標實現(xiàn)度J120.067 746.25用地綜合0.202 293.26經(jīng)濟效益J130.069 587.59理想值法效益I4社會效益J140.069 592.80生態(tài)環(huán)境效益J150.063 2100.00endprint

2.2評價指標權重的確定

為科學評定規(guī)劃實施的進展情況，盡量減少個人或團體主觀因素帶來的不利影響[9]。本研究將層次分析法（AHP）與特爾裴法（Delphi）法相結合，邀請當?shù)赝恋毓芾砣藛T和業(yè)界專家等，取各家之長，避各家之短來確定評價指標的權重值，各判別矩陣的隨機一致性比率均小于0.1，層次總排序結果CI=0、CR=0，具有滿意的一致性（表1）。具體確權流程及方法運用參見文獻[10-12]。

規(guī)劃指標落實情況是衡量規(guī)劃實施進展的重要指標之一，也是評估規(guī)劃權威性和穩(wěn)健性的核心所在，因此指標權重較大，其中耕地保有量、基本農(nóng)田保有量及城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模等約束性指標受控性較強，是衡量規(guī)劃落實的關鍵性導向，指標權重相應最高；空間布局合理性、集約利用水平及用地綜合效益等指標權重基本相當。結合研究區(qū)域實際情況，農(nóng)民在擴建房及農(nóng)村居民點擴張過程中會存在規(guī)劃較難落實的情況，這主要源于規(guī)劃意識不強及民風意識的影響，因此，農(nóng)村居民點用地空間匹配度指標權重最低。同時，屯昌縣在國際旅游島建設浪潮中，被定位為全省“田”字公路網(wǎng)的建設中心，交通運輸用地受影響較重，變化相應較大，因此，交通用地空間匹配度指標權重較低。經(jīng)分析可知，規(guī)劃實施評價指標權重體系基本符合研究區(qū)域的實際情況，為客觀評價規(guī)劃的實施提供良好基礎。

2.3評價指標分值確定

結合評價指標體系中各評價指標的內(nèi)涵，同時考慮消除各指標量綱上的差異性，采用相關評分方法確定評價指標的分值，各評價指標分值均按百分制進行操作（表1）。

耕地保有量和基本農(nóng)田保有量是規(guī)劃期內(nèi)必須達到國家或省級下達的最低保有量，采用“0～1”值法確定指標分值。耕地保有量實現(xiàn)度分值、基本農(nóng)田保有量實現(xiàn)度分值f1-2的計算公式為：

3結果與分析

3.1單目標評價

從規(guī)劃指標實現(xiàn)度看，研究區(qū)域主要規(guī)劃指標執(zhí)行完成情況總體為優(yōu)，耕地保有量、基本農(nóng)田保有量、新增建設用地占用耕地指標等方面都實現(xiàn)有效控制，但城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模超過省級下達最高指標，補充耕地規(guī)模指標少于省級下達的最低指標；屯昌縣屬經(jīng)濟欠發(fā)達區(qū)域，在政策利好背景下，經(jīng)濟建設的發(fā)展主要源于土地資源的不斷投入，受新增建設用地的吸引較大，城鄉(xiāng)建設用地指標易于超標；補充耕地數(shù)量較少，受制于縣域土地整治規(guī)劃推進較慢，大部分耕地補充任務均安排到現(xiàn)行規(guī)模末期落實，補充耕地任務難于實現(xiàn)。后期規(guī)劃實施或調整的重點，應集中控制城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模，積極轉變用地粗放式發(fā)展思維，建立集約用地的考核標準，嚴格珍惜土地資源；同時，應加快土地整治規(guī)劃推進工作，加大對耕地補充的力度，確保耕地占補平衡。

從空間布局合理性看，研究區(qū)域主要用地類型合理性評估總體情況較好，耕地、基本農(nóng)田及城鎮(zhèn)建設用地的空間分布與現(xiàn)行規(guī)劃所劃定的空間布局較為符合，土地用途管制規(guī)則在縣域落實情況較好，尤其是對約束性指標地類的空間定位，在現(xiàn)實中得到較好的落實與執(zhí)行；農(nóng)村居民點用地和交通用地的空間布局合理性評估分值均小于90（表1），空間管控情況相對較差，前者主要源于當?shù)剞r(nóng)民規(guī)劃意識的薄弱及農(nóng)戶單獨建房的民風民俗較為嚴重，后者主要源于海南省國際旅游島建設背景下，全縣重新確立的交通樞紐戰(zhàn)略定位對縣域交通運輸用地格局產(chǎn)生影響。增強人們規(guī)劃意識是土地利用總體規(guī)劃的目標之一，在后期規(guī)劃實施或調整完善中，應綜合考慮民風特征，建立法制化的獎罰標準，進一步強化規(guī)劃意識，引導農(nóng)戶規(guī)范性、合理性建房。

從土地集約利用水平來看，研究區(qū)域規(guī)劃的土地集約利用成效相對較差，人均城鎮(zhèn)用地及人均城鎮(zhèn)工礦用地指標明顯不達標，導致人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化之間嚴重不匹配；人均農(nóng)村居民點用地較好實現(xiàn)規(guī)劃預期。近年來，縣域城鎮(zhèn)發(fā)展相對較快，城鎮(zhèn)擴展速度高于鄉(xiāng)村建設，城鎮(zhèn)建設用地基數(shù)擴大，與此同時，受制于城鄉(xiāng)戶籍二元制，農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口的轉變十分緩慢，人的城鎮(zhèn)化速度遠低于土地的城鎮(zhèn)化速度，從而導致城鎮(zhèn)人口基數(shù)較小，而農(nóng)業(yè)人口基數(shù)過大，在既定指標核算體系下，出現(xiàn)城鎮(zhèn)與農(nóng)村人居指標倒掛的現(xiàn)象。在后期規(guī)劃實施或調整中，人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化同步需納入到現(xiàn)有規(guī)劃戰(zhàn)略體系，協(xié)調兩者同步發(fā)展，破除城鄉(xiāng)戶籍二元制，夯實集約等規(guī)劃指標的落實。

從用地綜合效益來看，現(xiàn)行規(guī)劃對全縣經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)環(huán)境效益的提升發(fā)揮了顯著作用，總體成效為優(yōu)，其中，規(guī)劃對保護生態(tài)資源效果明顯，通過劃定的禁止建設區(qū)和限制建設區(qū)，有效保護了現(xiàn)有的生態(tài)公益林、風景名勝區(qū)、水源地保護區(qū)等生態(tài)敏感區(qū)域。后期規(guī)劃可繼續(xù)嚴格落實空間管制規(guī)則，并結合國家動態(tài)和要求，在生態(tài)環(huán)境問題日益嚴峻的背景下，進一步細分出生態(tài)用地紅線，通過宏觀調控落實規(guī)劃生態(tài)目標。

3.2綜合性評價

為直觀反映屯昌縣土地利用總體規(guī)劃的實施情況，按百分制將規(guī)劃實施水平分為優(yōu)、良、一般、較差、差5個等別，并對各個類別進行釋義（表2）。由表1可知，屯昌縣土地利用總體規(guī)劃實施評價綜合性分值為87.92，屬于良好水平，該縣規(guī)劃實施效果較為突出，尤其是規(guī)劃指標落實情況較好，規(guī)劃對用地效益提升明顯，但在人均指標落實及用地空間布局上仍存在改進空間，當前可結合實際情況，抓住全省發(fā)展機遇，實時調整用地規(guī)劃戰(zhàn)略，修改相應規(guī)劃目標與方向。表2屯昌縣土地利用總體規(guī)劃實施綜合評估結果分類

狀態(tài)等別分值區(qū)間解釋說明優(yōu)

90～100

規(guī)劃實施效果顯著。實際中土地利用發(fā)展方向及規(guī)模能完全按照土地利用總體規(guī)劃中所設定的用地結構和空間布局模式進行，土地利用綜合效益有大幅提升。良70～<90規(guī)劃實施效果較為突出。各項規(guī)劃指標能較好滿足國家或省級下達指標的要求，土地利用效益有明顯增強。一般60～<70規(guī)劃實施效果一般。基本滿足國家或省級下達各項指標要求，用地效益有所增加。較差

30～<60

規(guī)劃實施效果偏差。預期指標任務在規(guī)劃期內(nèi)難以實現(xiàn)，土地利用綜合效益停滯不前，未對社會經(jīng)濟發(fā)展有所促進。差endprint

<30

規(guī)劃實施效果惡劣。指標任務嚴峻，規(guī)劃用地結構及空間布局基本無用，未能形成對土地利用的良好引導，反而制約區(qū)域用地效益提升和社會經(jīng)濟發(fā)展。4結論

以規(guī)劃指標落實、用地空間布局、土地集約利用水平及用地綜合效益4個目標為導向，構建土地利用總體規(guī)劃評價指標體系，并以海南省屯昌縣為例進行實證研究。結果表明：屯昌縣土地利用總體規(guī)劃實施綜合評價分值較高，縣域規(guī)劃實

施效果較好，但在分項規(guī)劃目標的實現(xiàn)上存在一定差異，其中，規(guī)劃指標落實情況最優(yōu)，用地綜合效益提升明顯，空間布局合理性較好；全縣土地集約利用水平較低，主要在于人均城鎮(zhèn)用地和人均城鎮(zhèn)工礦用地與人均農(nóng)村居民點用地之間出現(xiàn)倒掛現(xiàn)象，人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化之間發(fā)展不協(xié)調，人的城鎮(zhèn)化速度低于土地的城鎮(zhèn)化水平，使得非農(nóng)業(yè)人口基數(shù)過小，而城鎮(zhèn)用地基數(shù)過大。

屯昌縣需抓住國際旅游島建設的契機，以土地利用總體規(guī)劃為突破口，實時調整規(guī)劃戰(zhàn)略與目標定位，進一步強化規(guī)劃指標的約束性，落實耕地占補平衡任務，積極轉變經(jīng)濟建設用地投資模式，細分出生態(tài)用地，為縣域經(jīng)濟、社會、生態(tài)協(xié)調可持續(xù)發(fā)展服務。

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