關于內(nèi)蒙古牧區(qū)城鎮(zhèn)化的思考

南佳奇

摘 要：牧區(qū)的城鎮(zhèn)化滯后一直制約著牧區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，本文在分析牧區(qū)與農(nóng)區(qū)存在的區(qū)別之后，借鑒農(nóng)區(qū)城鎮(zhèn)化的成功經(jīng)驗，為促進牧區(qū)的城鎮(zhèn)化建設提出了一些新的建議，農(nóng)區(qū)應該重視教育、健全牧區(qū)草地流轉(zhuǎn)體制、拓寬小城鎮(zhèn)建設融資渠道以及打破戶籍制度壁壘，健全社會保障體系。

關鍵詞：內(nèi)蒙古農(nóng)區(qū)；城鎮(zhèn)化；建議

內(nèi)蒙古自治區(qū)位于中國西北內(nèi)陸，疆域遼闊，區(qū)域間城鎮(zhèn)化發(fā)展差異較大。全區(qū)建有102個旗縣區(qū)，從事牧業(yè)生產(chǎn)的旗縣區(qū)就有53個，其中以牧業(yè)生產(chǎn)為主的有33個，還有20個半農(nóng)半牧區(qū)，而這些農(nóng)牧區(qū)又是城鎮(zhèn)化滯后的區(qū)域，因其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的特殊性，如何更好更完善的建設內(nèi)蒙古農(nóng)牧區(qū)是擺在我們面前的重要問題。

在過去的十年中，內(nèi)蒙古農(nóng)區(qū)的城鎮(zhèn)化建設態(tài)勢良好，為農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營和集約化經(jīng)營創(chuàng)造了條件，提高了農(nóng)業(yè)的勞動生產(chǎn)率，也改變了農(nóng)區(qū)的就業(yè)結(jié)構(gòu)。這種變化不僅提高了農(nóng)區(qū)的生產(chǎn)總值，也改善了居民的居住環(huán)境。與農(nóng)區(qū)相比，牧區(qū)存在一定的特殊性，近幾年牧區(qū)建設依舊滯后，這使得內(nèi)蒙古全區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不均衡。本文主要目的便是就農(nóng)牧區(qū)的區(qū)別進行討論，借鑒農(nóng)區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗就牧區(qū)城鎮(zhèn)化建設提出一些建議。

一、農(nóng)區(qū)城鎮(zhèn)化建設的成功經(jīng)驗

在過去的十年中，農(nóng)區(qū)城鎮(zhèn)化建設穩(wěn)步推進，給農(nóng)區(qū)的建設帶來翻天覆地的變化。

農(nóng)區(qū)城鎮(zhèn)化的成功經(jīng)驗可以概括為以下幾方面：

（一）首先，對農(nóng)民的承包地、宅基地使用權(quán)以及農(nóng)民房屋產(chǎn)權(quán)進行確定，有助于農(nóng)民在一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)土地以及置換宅基地。從法律、制度層面保障農(nóng)民的基本權(quán)利，可以在增加農(nóng)民收入的同時，確保農(nóng)民在外出務工期間可以放心的將土地、房屋進行轉(zhuǎn)包、租賃，解決了農(nóng)民離開農(nóng)村的后顧之憂。

（二）承包地的流轉(zhuǎn)和宅基地的置換，重新規(guī)劃了土地的利用，有效的解決了土地資源不足及土地資源浪費等問題。承宅基地的置換，不僅可以為進城務工的農(nóng)民提供穩(wěn)定的住房，同時也幫助解決了城鎮(zhèn)用緊張的問題。

（三）農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、規(guī)?；a(chǎn)，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率，使得在原有耕地上可以獲得更多的產(chǎn)量。這種生產(chǎn)方式的改進，一方面能夠提高產(chǎn)量，使得農(nóng)民的農(nóng)作收益增加，另一方面機械設備的引進可以釋放農(nóng)村勞動力，更多的人進城務工，參與到城鎮(zhèn)建設中，獲得勞動報酬。

（四）農(nóng)村金融服務機構(gòu)的發(fā)展，為農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)、擴大生產(chǎn)規(guī)模提供了必要的資金支持。農(nóng)村金融服務機構(gòu)包括：村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村信用社、資金互動社、小額貸款公司等。

（五）農(nóng)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展以及第二、第三產(chǎn)業(yè)的支撐，為進城務工人員提供了充分的就業(yè)機會。

（六）農(nóng)村基礎設施建設與社會保障的逐步健全，提升了城鎮(zhèn)的吸引力和承載力。城區(qū)的建設需要大量的人力物力投入，人力投資可以促進就業(yè)，基礎設施的便利會吸引更多更好的民間資本投資從而產(chǎn)生良性循環(huán)。社會保障的逐步健全為農(nóng)村居民提供了生活保障，減輕了生活負擔。

二、農(nóng)牧區(qū)的區(qū)別

牧區(qū)與農(nóng)區(qū)的特征在以下幾個方面有所區(qū)別。

（一）人口分布方式和土地使用方式有很大的區(qū)別。農(nóng)區(qū)地少人多，而牧區(qū)地廣人稀，城鎮(zhèn)的建設對牧區(qū)的輻射帶動能力要遠遠小于牧區(qū)。在對土地的利用方式上，一方面，農(nóng)牧民的生產(chǎn)生活是建立在土地運用的基礎上，農(nóng)區(qū)農(nóng)民除了承包農(nóng)地生產(chǎn)之外，還可以通過宅基地上的房屋出租獲得收益，而牧區(qū)的牧民還是得依靠承包草場維持生活；另一方面，在農(nóng)區(qū)的規(guī)?；l(fā)展的驅(qū)動下，農(nóng)地的出租、流轉(zhuǎn)、入股等經(jīng)營方式已經(jīng)逐步成熟，農(nóng)民即使不種地也能獲得收益。而牧區(qū)由于牧戶的平均草場擁有面積大，草原生態(tài)承載能力脆弱，流轉(zhuǎn)風險較大，草原流轉(zhuǎn)還處于探索階段。

（二）牧民與農(nóng)民的文化傳統(tǒng)和生活風俗不同，農(nóng)民更多的是考慮如何掙錢養(yǎng)家，如何提高生活水平，如果有機會外出務工，他們往往會欣然前往。而游牧民族的崇尚自由，他們?nèi)粘龆?，日落而息，牧民也已?jīng)習慣了這樣自給自足，閑散自由的生活方式，外出打工的方式對于他們來說比較拘束，因此，牧民的這種文化傳統(tǒng)和生活風俗制約著牧區(qū)城鎮(zhèn)化建設。

（三）牧區(qū)城鎮(zhèn)化建設與農(nóng)區(qū)城鎮(zhèn)化建設有差距。農(nóng)牧區(qū)城鎮(zhèn)化建設差距可以從以下兩個方面體現(xiàn)。首先，牧區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)模較小。牧區(qū)多是城鎮(zhèn)人口小于1萬的小城鎮(zhèn)，與理想的小城鎮(zhèn)標準相差甚遠。其次，牧區(qū)與城鎮(zhèn)的距離要遠大于農(nóng)村與城鎮(zhèn)的距離，這很大程度上影響小城鎮(zhèn)輻射帶動作用的發(fā)揮。

（四）農(nóng)區(qū)與牧區(qū)的教育程度不同，對城鎮(zhèn)化建設也有一定的影響。一方面，與農(nóng)民相比，牧民以蒙語為主，漢語漢字應用能力較弱。語言的局限性會影響牧民外出務工的積極性。另一方面，而且由于牧區(qū)地域廣闊，牧民居住分散，學校教學設備落后，教師資源匱乏，基礎教育相對落后。

三、牧區(qū)城鎮(zhèn)化建議

由于牧區(qū)的特殊性，近幾年牧區(qū)建設依舊滯后，這使得內(nèi)蒙古全區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不均衡。借鑒農(nóng)區(qū)的成功經(jīng)驗，可以從以下幾個角度來推進牧區(qū)城鎮(zhèn)化建設。

（一）重視教育制度的健全。知識改變命運，由于牧區(qū)地廣人稀，且多處于邊遠地區(qū)，牧民更重視學校教育對子女的影響，但是牧區(qū)的教育資源稀缺，條件設備簡陋，加大教育政策上的投入，給牧區(qū)孩子更多的學習的機會，有助于提高牧區(qū)孩子的綜合素質(zhì)，促進牧區(qū)建設。

（二）健全牧區(qū)草地流轉(zhuǎn)體制。土地流轉(zhuǎn)不僅是城鎮(zhèn)化建設的需要也是農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的需要。一方面，健全的土地流轉(zhuǎn)制度可以確保牧民外出務工期間還可以獲得保障性收入；另一方面，對于有實力的牧民，租入草場，有助于擴大養(yǎng)殖規(guī)模，也帶動地區(qū)性投資，解放農(nóng)牧區(qū)剩余勞動力。不但城鎮(zhèn)得到發(fā)展，也會輻射城鎮(zhèn)周邊牧區(qū)一同發(fā)展。

（三）拓寬小城鎮(zhèn)建設融資渠道。農(nóng)區(qū)金融機構(gòu)的蓬勃發(fā)展為農(nóng)區(qū)經(jīng)濟建設增加了資金來源。隨著國家加大對城鎮(zhèn)化建設的重視，牧區(qū)可依托富邊興民等項目，爭取更多的建設項目，籌措更多的小城鎮(zhèn)建設資金。或者吸引更多更優(yōu)秀的企業(yè)到牧區(qū)投資，促進地方稅源主體產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增強自身財政收入能力，促進小城鎮(zhèn)建設。

（四）打破戶籍制度壁壘，健全社會保障體系，支持牧民進城務工促進農(nóng)牧區(qū)城鎮(zhèn)化建設。放寬戶籍限制，建議一方面循序漸進的放松戶口限制，另一方面逐步剝離與戶口掛鉤的公共服務，建立以常住人口為服務口徑的公共服務供給體系。建立健全社會保障體系，一個是提高農(nóng)牧區(qū)醫(yī)療保險的普及率，政府加大向農(nóng)牧區(qū)醫(yī)療的投入；二是普及養(yǎng)老保險，為農(nóng)牧區(qū)勞動者在老年喪失勞動力后提供可靠的生活來源，滿足廣大農(nóng)牧民的養(yǎng)老需求。

四、結(jié)論

牧區(qū)城鎮(zhèn)化的滯后一直制約著內(nèi)蒙古自治區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。在過去的幾年中，以呼包鄂為主的經(jīng)濟圈在內(nèi)蒙率先發(fā)展并且?guī)恿酥苓吰炜h區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，尤其以農(nóng)區(qū)的發(fā)展顯著。而牧區(qū)發(fā)展一直落后。

本文首先分析了牧區(qū)與農(nóng)區(qū)存在的區(qū)別，隨后借鑒了農(nóng)區(qū)城鎮(zhèn)化的成功經(jīng)驗，為促進牧區(qū)的城鎮(zhèn)化建設提出了一些新的建議：牧區(qū)應該重視教育、健全牧區(qū)草地流轉(zhuǎn)體制、拓寬小城鎮(zhèn)建設融資渠道以及打破戶籍制度壁壘，健全社會保障體系。以此為依托建設牧區(qū)，不僅可以縮小城鄉(xiāng)差距，也能促進內(nèi)蒙古自治區(qū)的全面可持續(xù)發(fā)展。（作者單位：內(nèi)蒙古大學）

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