土地產(chǎn)權(quán)視角下的城鄉(xiāng)規(guī)劃改進(jìn)思考

王海江

【摘要】土地產(chǎn)權(quán)是規(guī)劃控制和管理的基礎(chǔ)，而城鄉(xiāng)規(guī)劃又是對(duì)土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行調(diào)控和安排的方式，兩者緊密關(guān)聯(lián)。研究從土地產(chǎn)權(quán)的視角出發(fā)，深入剖析城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、管理和實(shí)施過(guò)程中面臨的問(wèn)題和困境，提出城鄉(xiāng)規(guī)劃的改進(jìn)建議。

【關(guān)鍵詞】土地產(chǎn)權(quán)；城鄉(xiāng)規(guī)劃；規(guī)劃編制；實(shí)施管理

城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府部門(mén)關(guān)于城鄉(xiāng)發(fā)展目標(biāo)的決策安排，其本質(zhì)是對(duì)土地權(quán)利的分割、分配和交易，與土地產(chǎn)權(quán)有著密不可分的聯(lián)系。土地產(chǎn)權(quán)的不平等、地方政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷和尋租行為，導(dǎo)致土地大面積的開(kāi)發(fā)與城市的蔓延，既不利于土地的集約節(jié)約利用，又給城鄉(xiāng)規(guī)劃帶來(lái)了諸多弊端，如交通擁堵、市政設(shè)施敷設(shè)重疊等問(wèn)題。因此，土地產(chǎn)權(quán)影響了政府和個(gè)人在土地上的獲利方式，產(chǎn)生了城市空間建設(shè)不同的行為模式，給城鄉(xiāng)規(guī)劃帶來(lái)了嚴(yán)重的影響?；诖?，本文從土地產(chǎn)權(quán)的視角深入剖析城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)在關(guān)系，分析當(dāng)前產(chǎn)權(quán)環(huán)境下城鄉(xiāng)規(guī)劃的困境及其應(yīng)對(duì)策略。

1土地產(chǎn)權(quán)視角下城鄉(xiāng)規(guī)劃的內(nèi)涵

城鄉(xiāng)規(guī)劃作為一種分配和組織城鄉(xiāng)土地使用的綜合性調(diào)控手段，核心任務(wù)在于高效地實(shí)現(xiàn)和公平地分配開(kāi)發(fā)權(quán)。區(qū)域規(guī)劃主要確定各地區(qū)之間的土地開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移和補(bǔ)償政策；城鄉(xiāng)總體規(guī)劃主要對(duì)土地使用性質(zhì)和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度進(jìn)行原則性劃定，并制定城鄉(xiāng)之間的土地開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移和補(bǔ)償政策；控制性詳細(xì)規(guī)劃主要對(duì)土地使用性質(zhì)、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度進(jìn)行進(jìn)一步的明確規(guī)定，制定城市內(nèi)部的土地開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移和補(bǔ)償政策。城鄉(xiāng)規(guī)劃從土地使用性質(zhì)、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等各個(gè)方面影響了城鄉(xiāng)土地利用及空間結(jié)構(gòu)的形態(tài)，決定了土地開(kāi)發(fā)權(quán)的大小，其對(duì)某些地段開(kāi)發(fā)的鼓勵(lì)或限制，實(shí)際上是利用土地開(kāi)發(fā)權(quán)的轉(zhuǎn)移來(lái)調(diào)控空間資源和平衡公共利益。

2城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中面臨的問(wèn)題和困境

2.1 總體規(guī)劃的編制

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》雖然強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，但在總體規(guī)劃層面卻"見(jiàn)點(diǎn)不見(jiàn)面"，導(dǎo)致城鄉(xiāng)脫離。城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)的差異使城市與鄉(xiāng)村規(guī)劃在編制主體和所涉及的利益主體上也有很大差別，但片面地隔離城鄉(xiāng)，會(huì)導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間發(fā)展的不均等。

總體規(guī)劃編制所依據(jù)的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于僵化，未充分考慮城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)的差異。農(nóng)村土地所有權(quán)屬于集體，經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)分散到每家每戶，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益和農(nóng)村特殊的生產(chǎn)、生活組織方式，對(duì)配套服務(wù)設(shè)施和服務(wù)市場(chǎng)化運(yùn)作都存在一定的障礙，為農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)的實(shí)施帶來(lái)難題。規(guī)劃人員以教條化的規(guī)范為依據(jù)，未能考慮村集體的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展與村民個(gè)體之間利益的均衡，缺乏對(duì)實(shí)際操作問(wèn)題的可預(yù)見(jiàn)性。

2.2 土地出讓

在土地出讓時(shí)，直接套用控制性詳細(xì)規(guī)劃的地塊規(guī)則，將其作為土地出讓合同的重要組成部分，土地開(kāi)發(fā)必須嚴(yán)格執(zhí)行，不得調(diào)整，這就形成了控制性詳細(xì)規(guī)劃與土地出讓條件的"硬捆綁"。由于控制性詳細(xì)規(guī)劃編制中存在缺陷，如缺乏產(chǎn)權(quán)地塊劃分、指標(biāo)制定不科學(xué)、缺乏社會(huì)經(jīng)濟(jì)分析和研究、編制與審批存在矛盾，以及控制性詳細(xì)規(guī)劃與土地出讓之間存在時(shí)間差等，導(dǎo)致"硬捆綁"面臨困境。同時(shí)，某些地方政府對(duì)出讓條件的約束能力相對(duì)較弱，土地部門(mén)甚至在未取得規(guī)劃部門(mén)出讓條件的情況下出讓土地使用權(quán)；或者是規(guī)劃部門(mén)有相應(yīng)的土地出讓條件的規(guī)定，但這部分內(nèi)容不明確、不清晰，與合同的要求相距甚遠(yuǎn)，這都為今后的管理工作留下了隱患。

此外，在土地出讓完成后，由于土地占有主體的不同，可能會(huì)對(duì)建設(shè)用地的規(guī)劃控制條件提出修改的要求，這個(gè)過(guò)程又將影響控制性詳細(xì)規(guī)劃甚至總體規(guī)劃調(diào)整的被動(dòng)性，導(dǎo)致土地權(quán)益在使用者和社會(huì)之間重新分配，如果沒(méi)有進(jìn)行事先的評(píng)估和研究，將可能產(chǎn)生社會(huì)不公平、不公正現(xiàn)象，影響土地的合理利用。

2.3 規(guī)劃審批管理

土地出讓合同使受讓人享有土地使用的權(quán)利，并按照規(guī)劃部門(mén)的要求進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，使得原規(guī)劃管理體制中設(shè)定的"一書(shū)兩證"關(guān)于土地許可的審查顯得多余，且不具有獨(dú)立審查的法律依據(jù)。這是由于建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)、建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可證所列內(nèi)容都已經(jīng)納入土地出讓合同之中。同時(shí)，規(guī)劃管理部門(mén)在建設(shè)的事中、事后存在監(jiān)督缺位的問(wèn)題，審批自由裁量權(quán)過(guò)大，以行政許可權(quán)為中心，在行政程序上控制較弱，客觀上必然導(dǎo)致土地尋租行為層出不窮。

3基于我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)的城鄉(xiāng)規(guī)劃改進(jìn)思考

3.1平衡產(chǎn)權(quán)保護(hù)與公共利益的關(guān)系

城鄉(xiāng)規(guī)劃的安排調(diào)整不僅是針對(duì)土地使用性質(zhì)、強(qiáng)度等物質(zhì)空間層面的內(nèi)容，更是一種權(quán)益的變化。城鄉(xiāng)規(guī)劃一直以來(lái)都被認(rèn)為是平衡公共利益的工具，但目前在規(guī)劃過(guò)程中主要考慮這種技術(shù)性的手段是否能夠調(diào)配社會(huì)權(quán)利和土地資源。

城鄉(xiāng)規(guī)劃的本質(zhì)應(yīng)在于提供公共政策與公共服務(wù)，在多重社會(huì)力量的制衡中，發(fā)揮規(guī)范、協(xié)調(diào)和監(jiān)管的作用，以實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)強(qiáng)調(diào)從平衡論的視角出發(fā)，將公共利益與土地使用產(chǎn)權(quán)的維護(hù)結(jié)合起來(lái)，促進(jìn)公眾參與，避免城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)私人產(chǎn)權(quán)的侵害。平衡論是指通過(guò)博弈來(lái)實(shí)現(xiàn)公民權(quán)力和公民義務(wù)的動(dòng)態(tài)平衡，既防止公平權(quán)益的濫用，又防止行政權(quán)的濫用。片面強(qiáng)調(diào)公眾利益，可能會(huì)忽視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而過(guò)度的產(chǎn)權(quán)保護(hù)又會(huì)減緩城市功能提升的速度，即片面強(qiáng)調(diào)公眾和個(gè)人都不可行。

3.2 城鄉(xiāng)規(guī)劃編制內(nèi)容和程序的科學(xué)化、法制化

城鄉(xiāng)規(guī)劃不應(yīng)只考慮建筑組合、景觀環(huán)境等物質(zhì)環(huán)境條件，還應(yīng)該在明確土地產(chǎn)權(quán)的前提下，考慮土地使用者開(kāi)發(fā)建設(shè)的能力。城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)對(duì)政府的征收能力、財(cái)政能力和建設(shè)能力做出全面評(píng)估，預(yù)測(cè)土地使用可能發(fā)生的變化，如地塊在規(guī)劃期內(nèi)是否會(huì)發(fā)生變化，會(huì)出現(xiàn)怎樣的變化，什么時(shí)候發(fā)生，對(duì)周邊地區(qū)可能產(chǎn)生怎樣的影響等。對(duì)于已有建成區(qū)，應(yīng)充分考慮其現(xiàn)狀條件，尤其是現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系，劃分地塊產(chǎn)權(quán)界限，分析現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)格局在城鄉(xiāng)發(fā)展中的作用以及今后對(duì)公共權(quán)益可能產(chǎn)生的影響，并且在土地再開(kāi)發(fā) （ 舊城改造等 ） 的過(guò)程中，征求當(dāng)事人的意見(jiàn)，避免產(chǎn)生規(guī)劃侵權(quán)的糾紛；對(duì)于新區(qū)開(kāi)發(fā)，給予產(chǎn)業(yè)類(lèi)型、建筑類(lèi)別和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等以明確的指標(biāo)，作為招商引資的參考，在投資主體確定后對(duì)先前的指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整和深化，并給予更詳細(xì)和確定的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件。

城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)遵循漸進(jìn)式的原則，突變式的規(guī)劃可能會(huì)帶來(lái)社會(huì)的分裂和動(dòng)蕩，影響城市的發(fā)展。將一次性的規(guī)劃分為若干步驟，慎重考慮規(guī)劃中任何土地使用關(guān)系的調(diào)整及改變對(duì)社會(huì)利益的再分配，同時(shí)利用不同地塊使用權(quán)的時(shí)間差，對(duì)城鄉(xiāng)土地進(jìn)行調(diào)控，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)。

城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的實(shí)質(zhì)內(nèi)容和程序都應(yīng)納入法治框架，體現(xiàn)法治精神。規(guī)劃的成果性文件應(yīng)有法定效用，符合法律文件的內(nèi)容和性質(zhì)，以法律的語(yǔ)言體現(xiàn)規(guī)劃的原則和內(nèi)容，明確實(shí)施對(duì)象的權(quán)利和義務(wù)，明晰規(guī)劃反對(duì)什么、支持什么、鼓勵(lì)什么及禁止什么等。

3.3探索不同類(lèi)型土地使用權(quán)的規(guī)劃管理方式

城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)探索不同類(lèi)型土地使用權(quán)的不同規(guī)劃管理方式。土地使用權(quán)的方式不同，如通過(guò)劃撥、招標(biāo)和拍賣(mài)獲得土地使用權(quán)的項(xiàng)目，在管理內(nèi)容、方法和程序上也有所不同。管理的重點(diǎn)不應(yīng)只是證書(shū)的多少，或是建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可和建設(shè)工程規(guī)劃許可的問(wèn)題，還要關(guān)注建設(shè)項(xiàng)目的選址和土地權(quán)利的分配。不同類(lèi)型的土地出讓方式使土地受讓方在使用權(quán)出讓合同中對(duì)規(guī)劃要求的議價(jià)能力不同，在規(guī)劃管理中既需要有一定的靈活性，又需要保證規(guī)劃要求得以滿足。

4結(jié)語(yǔ)

在當(dāng)前城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)二元制、土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)分離、城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)混亂、產(chǎn)權(quán)邊界和主體模糊等背景下，城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制、管理與實(shí)施面臨諸多問(wèn)題和困境。城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)建立在明確的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上，平衡產(chǎn)權(quán)保護(hù)和公共利益的關(guān)系，推進(jìn)規(guī)劃編制的科學(xué)化、法制化，探索不同類(lèi)型的土地使用權(quán)管理方式，創(chuàng)新規(guī)劃實(shí)施體制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地的科學(xué)使用和發(fā)展。