內(nèi)容摘要 行政和民主的機(jī)制，是現(xiàn)代國(guó)家治理的兩種基本工具，相互補(bǔ)充與調(diào)和，兩者不可或缺。在國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，民主機(jī)制并不必然對(duì)沖和消減國(guó)家治理能力。相反，民主機(jī)制在改造治理生態(tài)、重塑治理合法性、構(gòu)建“決策市場(chǎng)”以及培育參與和合作等幾個(gè)方面，成為提升國(guó)家治理能力的重要工具。

關(guān) 鍵 詞 民主機(jī)制 行政邏輯 國(guó)家治理

作 者 彭勃，上海交通大學(xué)公共政策與治理創(chuàng)新中心主任、國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院副院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師。（上海 200025）

基金項(xiàng)目 國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“地方重大民生專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制中的公眾參與機(jī)制研究”（13AZD089）、上海市哲社規(guī)劃課題“結(jié)構(gòu)、互動(dòng)與集體行動(dòng)：基于互聯(lián)網(wǎng)的虛擬社區(qū)研究”

“民主”作為一面旗幟，一直伴隨著中國(guó)救亡和現(xiàn)代化復(fù)興的道路。百年之前新文化運(yùn)動(dòng)熱烈呼喚“德先生”，中國(guó)共產(chǎn)黨秉承“五四”以來(lái)民主建國(guó)和興國(guó)的原則建立起新的國(guó)家，改革開(kāi)放30多年經(jīng)濟(jì)迅速成長(zhǎng)，社會(huì)巨大變遷，不斷朝著民主富強(qiáng)的民族復(fù)興目標(biāo)邁進(jìn)。但是，近年來(lái)，本來(lái)毫無(wú)疑問(wèn)的“民主”竟然成了一個(gè)“問(wèn)題”。各派學(xué)者爭(zhēng)論不下，社會(huì)民眾也莫衷一是。排除掉那些非學(xué)術(shù)性的爭(zhēng)論，能夠稱(chēng)得上嚴(yán)肅、科學(xué)的民主論爭(zhēng)大致有兩派：反對(duì)民主的學(xué)者一般都是從工具主義的角度，認(rèn)為如果將民主作為一種治理工具，必將導(dǎo)致決策低效、福利剛性、庸人治國(guó)、多數(shù)人暴政、選舉腐敗、政策短視等；而支持民主的學(xué)者不僅認(rèn)為民主是不能化約和犧牲的政治價(jià)值，而且作為一種治理手段，民主機(jī)制可以解決現(xiàn)實(shí)公共治理中諸如政治腐敗、少數(shù)人暴政、漠視民生、決策失誤等重大問(wèn)題。本文認(rèn)為，行政邏輯和民主機(jī)制，是人類(lèi)公共事務(wù)治理的兩種基本手段。如同國(guó)家的兩只治理之手，不可偏廢其一。為了實(shí)現(xiàn)善治，須行政和民主兩只手相互補(bǔ)充協(xié)作，共同發(fā)揮作用。

行政邏輯的功能與局限

現(xiàn)代國(guó)家的一個(gè)重要特征，是政府行政力量主動(dòng)介入和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)變遷。行政力量的滲透和影響，伴隨著整個(gè)現(xiàn)代化過(guò)程。行政力量所秉持的行政邏輯，集中體現(xiàn)在化約性、集中性、計(jì)劃性和組織性四個(gè)方面。由于這些內(nèi)在特征的作用，行政力量的影響往往迅速有力。行政邏輯的四個(gè)內(nèi)在特征也造成其內(nèi)在的局限性，并由此產(chǎn)生各種各樣的副作用。

1.化約邏輯。面對(duì)紛繁復(fù)雜的廣闊社會(huì)，行政力量永遠(yuǎn)是有限的。隨著現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜性和不確定性不斷提升，這一矛盾日益尖銳。[1]為了解決這個(gè)問(wèn)題，行政力量往往采取化繁為簡(jiǎn)的“化約”邏輯，即將復(fù)雜社會(huì)簡(jiǎn)單化，使其成為行政力量可以操控的對(duì)象。這里有幾種不同的情況。當(dāng)國(guó)家能力強(qiáng)大到一定程度，國(guó)家會(huì)通過(guò)管理制度重塑自然和社會(huì)，對(duì)社會(huì)和自然采取簡(jiǎn)單化的處理方式，例如整齊一致的政策動(dòng)員運(yùn)動(dòng)，整齊劃一的社會(huì)組織結(jié)構(gòu)（例如單位）等。而社會(huì)和自然的復(fù)雜性，被抹殺和掩蓋于簡(jiǎn)單化的管理制度之中。國(guó)家采取標(biāo)準(zhǔn)化的方式重新構(gòu)造社會(huì)，目的是便于管理，簡(jiǎn)單化、清晰化、標(biāo)準(zhǔn)化是國(guó)家對(duì)社會(huì)和自然實(shí)施管理的重要工具；[2]當(dāng)行政體系缺乏足夠能力重構(gòu)社會(huì)時(shí)，“化約”邏輯就用簡(jiǎn)單化和抽象的指標(biāo)來(lái)替代社會(huì)的復(fù)雜性和不確定性。例如GDP替代經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，人口指標(biāo)替代人的差異，土地統(tǒng)計(jì)指標(biāo)替代土地的復(fù)雜性，“文明創(chuàng)建”的指標(biāo)體系替代社會(huì)發(fā)展，發(fā)案率和破案率替代社會(huì)安定秩序，金牌數(shù)替代體育事業(yè)與服務(wù)等。通過(guò)指標(biāo)來(lái)代表社會(huì)的復(fù)雜性，盡管能夠抽象出公共事務(wù)的部分要素，但是也往往掩蓋了更多的豐富內(nèi)涵。在當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)生活中，“指標(biāo)化”的管理手段不僅體現(xiàn)在各級(jí)政府行為中，還隨行政邏輯一道滲透到其他非行政領(lǐng)域，如教育管理、社會(huì)治理等領(lǐng)域中的指標(biāo)化管理。更為嚴(yán)重的是，在我國(guó)目前的體制環(huán)境下，自上而下的管理系統(tǒng)都喜歡那些能夠看得見(jiàn)的指標(biāo)，即所謂具有可視度的“顯性”指標(biāo)?！帮@性”指標(biāo)邏輯的盛行，對(duì)自上而下“可視度”的強(qiáng)調(diào)，經(jīng)常扭曲管理目標(biāo)，從上往下看的管理圖景，往往與管理實(shí)際之間形成巨大反差。

2.集中邏輯。行政體系在規(guī)模和資源上都是有限的，而公共治理的對(duì)象卻擁有海量的規(guī)模。在治理實(shí)踐中，行政力量往往只能選取很小的局部領(lǐng)域施加影響。其典型的策略是確立優(yōu)先次序和重點(diǎn)工作，將主要精力和優(yōu)質(zhì)資源投入其中，所謂“集中力量辦大事”、“好鋼用在刀刃上”就是這個(gè)邏輯。行政力量的集中邏輯在于“以點(diǎn)帶面”，通過(guò)點(diǎn)的發(fā)展引領(lǐng)面上的發(fā)展。這種現(xiàn)象在現(xiàn)實(shí)世界中比比皆是，例如國(guó)家發(fā)展主義的“優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略”，我國(guó)改革以來(lái)盛行的“項(xiàng)目化”治理風(fēng)格等，均體現(xiàn)出行政治理的集中邏輯。在集中邏輯的策略之下，行政資源和精力不成比例地投入部分領(lǐng)域，而其他大部分治理領(lǐng)域的事務(wù)則被輕視、忽視，放任自流。由于這種策略集中使用資源，因而在某些點(diǎn)上的見(jiàn)效快，通過(guò)“以點(diǎn)帶面”也不乏成功案例。但是隨著公共治理日益復(fù)雜化，這種集中邏輯越來(lái)越遭遇困境。例如我國(guó)地方政府職能從項(xiàng)目化的開(kāi)發(fā)與治理，轉(zhuǎn)向全覆蓋的公共服務(wù)提供時(shí)，集中邏輯往往表現(xiàn)出嚴(yán)重不適。在改革發(fā)展朝縱深發(fā)展，治理目標(biāo)日益多元化的背景下，公共治理的任務(wù)要求已經(jīng)不是公共資源分配的優(yōu)先次序，而是要解決資源分配的比例問(wèn)題。即“問(wèn)題不是等次，問(wèn)題在于比例”[3]?？傊?，行政體系的集中邏輯可以解決優(yōu)先次序，卻無(wú)法應(yīng)對(duì)比例分配資源的復(fù)雜局面，其結(jié)果是往往導(dǎo)致政策失敗，引起政策合法性的挑戰(zhàn)問(wèn)題等。

3.計(jì)劃邏輯。計(jì)劃性是行政理性的重要體現(xiàn)。行政力量在目標(biāo)確立之后，需要對(duì)行政行為進(jìn)行規(guī)劃，設(shè)定具體步驟，按部就班地推行政策實(shí)施。行政體系的計(jì)劃邏輯體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，理性規(guī)劃。行政決策一般依靠行政管理者或者少數(shù)專(zhuān)家的經(jīng)驗(yàn)與決策理性，而外部決策力量很難產(chǎn)生影響。第二，指令性資源配置。在封閉決策的基礎(chǔ)上，行政資源的指令性配置成為關(guān)鍵性機(jī)制。行政資源的分配權(quán)呈現(xiàn)集中和壟斷的趨勢(shì)。在科層的金字塔上，少數(shù)決策者掌握了資源的配置權(quán)。行政管理的節(jié)點(diǎn)，就是自上而下對(duì)各種資源進(jìn)行有計(jì)劃分配的環(huán)節(jié)。第三，工作分解。在計(jì)劃邏輯的指導(dǎo)下，復(fù)雜的行政管理任務(wù)在兩個(gè)維度上進(jìn)行分解，即部門(mén)單位的分解和時(shí)間單位的分解。對(duì)行政任務(wù)的分解，可使執(zhí)行壓力更加具體地傳遞下去，確保任務(wù)的完成。任務(wù)分解的做法在計(jì)劃邏輯中比比皆是，而分解過(guò)程中所產(chǎn)生的誤差和折損，往往影響原先任務(wù)的完成，甚至面目全非。

計(jì)劃邏輯建立于行政理性的基礎(chǔ)之上，與市場(chǎng)邏輯及其社會(huì)后果之間存在較大的沖突。計(jì)劃時(shí)常脫離于管理實(shí)踐，計(jì)劃經(jīng)常留在口頭上，寫(xiě)在紙上，掛在墻上。尤其嚴(yán)重的是，現(xiàn)代社會(huì)的不確定性和流變性大大提高，計(jì)劃常常趕不上變化。打了折扣的計(jì)劃實(shí)施，反過(guò)來(lái)又會(huì)影響行政邏輯的實(shí)施，以及它的合法性基礎(chǔ)。同時(shí)，行政的計(jì)劃邏輯具有很強(qiáng)的排他性，無(wú)法容忍計(jì)劃外的變數(shù)。這種邏輯時(shí)常外化為“操控”策略，對(duì)新生事物和力量往往采取懷疑和壓制的態(tài)度，造成行政體系刻板、封閉、守舊的形象。解決計(jì)劃邏輯所造成的難題，依靠行政力量本身往往無(wú)濟(jì)于事，需要引入外部影響力量，以彌補(bǔ)計(jì)劃邏輯的不足。例如以開(kāi)放性的決策市場(chǎng)，替代依靠少數(shù)人理性的封閉決策，以競(jìng)爭(zhēng)性手段替代計(jì)劃性的資源分配等。

4.組織邏輯。馬克斯·韋伯提出，有組織的體系是現(xiàn)代官僚機(jī)構(gòu)的重要特征。[4]行政機(jī)構(gòu)的重要行動(dòng)邏輯，是通過(guò)自上而下的命令系統(tǒng)組織起來(lái)，依靠有組織的行政機(jī)構(gòu)實(shí)施治理。因此，行政行為深刻地因循組織邏輯，這表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，組織控制。與一切組織具有相同的特性，政府組織存在著天生的控制導(dǎo)向，“管理就是控制”，政府對(duì)管理對(duì)象表現(xiàn)出很強(qiáng)的控制傾向。而隨著控制對(duì)象的復(fù)雜化和不確定性程度不斷提升，組織控制的悖論日益體現(xiàn)，并挑戰(zhàn)控制行為本身的合法性。[5]第二，單打獨(dú)斗。行政力量的組織邏輯還表現(xiàn)在對(duì)行政組織自身的過(guò)分倚重。其原因在于行政組織自身的擴(kuò)張?zhí)匦裕菀讓⒐仓卫碇械钠渌黧w排斥在外。同時(shí)行政組織的自負(fù)態(tài)度，也容易導(dǎo)致決策者懷疑其他主體的道德水平和執(zhí)行能力。行政力量單打獨(dú)斗的治理格局，越來(lái)越難以適應(yīng)復(fù)雜的現(xiàn)代治理需求，而行政力量往往又排斥其他力量的介入，導(dǎo)致多主體治理結(jié)構(gòu)難以形成。第三，“代理人”問(wèn)題。行政力量必須依靠有組織的力量施加影響，必然產(chǎn)生“代理人”的問(wèn)題。在科層結(jié)構(gòu)中，命令鏈條在延伸過(guò)程中必然產(chǎn)生信息不對(duì)稱(chēng)和指令變異的情況。指令的執(zhí)行者常常代表自己的利益，而不是嚴(yán)格執(zhí)行指令。當(dāng)前，組織邏輯之下產(chǎn)生的代理人問(wèn)題，對(duì)代理人的監(jiān)控不力，是官員濫用權(quán)力，造成民眾不滿(mǎn)的主要誘因。

民主機(jī)制的治理功能

民主肯定不是萬(wàn)能的，不能包醫(yī)百病。但是作為一種主要的治理手段，民主機(jī)制之于公共治理體系的意義卻是根本性的，可以彌補(bǔ)行政手段的弊端和不足，減少行政手段的負(fù)效應(yīng)，使公共治理進(jìn)入良性循環(huán)。

1.民主機(jī)制改造治理生態(tài)。希望通過(guò)幾次選舉，就能夠遴選出最理想的領(lǐng)導(dǎo)人，作出最合適的決策，獲得最佳的治理效應(yīng)，這當(dāng)然是書(shū)生之見(jiàn)和不切實(shí)際的奢望?，F(xiàn)實(shí)中的庸人當(dāng)政、決策遲緩、治理低效等，一直是伴隨民主體制的病癥。但是，以選舉為標(biāo)志的民主機(jī)制，卻可以根本性地改變公共事務(wù)的治理環(huán)境，在很大程度上抑制行政邏輯所帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)。

民主政治中最基本的機(jī)制，就是選民以一人一票的方式選舉民意代表或者領(lǐng)導(dǎo)人。誠(chéng)然，選舉本身不是決策，更無(wú)法消除爭(zhēng)端。[6]選舉是民主的第一步，是決定誰(shuí)來(lái)充當(dāng)決策者，誰(shuí)來(lái)化解爭(zhēng)端。選舉以最直接和最根本的方式建立起領(lǐng)導(dǎo)人與選民之間的問(wèn)責(zé)關(guān)系。選舉不能改變領(lǐng)導(dǎo)人的品格，選出來(lái)的也不一定是好人，但是如果選舉機(jī)制缺失，領(lǐng)導(dǎo)人的行為生態(tài)就根本不同。即使沒(méi)有選舉機(jī)制，也許領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)出于道德價(jià)值追求、政黨意識(shí)形態(tài)，或者自上而下的行政命令，在治理過(guò)程中為民眾謀取福利。但是決定領(lǐng)導(dǎo)人是否當(dāng)選的不是選民，而是政黨決策或上級(jí)官員。因此在其決策衡量中，將自上而下的命令與監(jiān)督放在首位，自下而上的民眾壓力則在其次。由于不存在選民與領(lǐng)導(dǎo)人之間的任命委托關(guān)系，行政力量獲得相對(duì)于民眾的自主權(quán)，決策考慮中往往顧及治理者的處境，忽視治理對(duì)象的訴求；重視像企業(yè)這樣有組織的利益，忽視民眾個(gè)體的多樣化需要。由于選舉機(jī)制的作用，在根本上改變了領(lǐng)導(dǎo)者的治理環(huán)境，迫使其嚴(yán)肅考慮自下而上的民眾訴求。眼睛不僅要往上看，更重要的是還要往下看。同時(shí)也要求官員合理平衡個(gè)體民眾與有組織團(tuán)體的不同利益要求，要注重企業(yè)、利益團(tuán)體等有組織的政策需求，也要充分吸取廣大選民的政策需求。

民主機(jī)制的功能不僅在于選舉，還在于產(chǎn)生一個(gè)代議機(jī)構(gòu)來(lái)表達(dá)民眾意志。代議機(jī)構(gòu)的成員由選舉產(chǎn)生，在日常政策過(guò)程中反映選民意志。民主體制下的決策和執(zhí)行過(guò)程中，代議機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)同樣發(fā)揮常態(tài)性功能。代議機(jī)構(gòu)對(duì)行政機(jī)構(gòu)的限制和制衡，改變了行政機(jī)構(gòu)的運(yùn)行環(huán)境。盡管代議機(jī)構(gòu)會(huì)延緩決策的時(shí)間，甚至?xí)钃虾头駴Q正確的決策，但是整體上而言，代議機(jī)構(gòu)能夠在法定的程序過(guò)程中，限制和校正行政決策，防止決策失誤，減小錯(cuò)誤決策帶來(lái)的負(fù)面影響。

從地方政治體來(lái)看，民主體制使地方民眾能夠決定地方領(lǐng)導(dǎo)人的人選，以及地方代議機(jī)構(gòu)的組成。因此民主體制往往賦予地方較大的政治和行政決策權(quán)。地方與中央之間形成一種相互制約和平衡。例如歐洲國(guó)家的地方政府在決策過(guò)程中享有更大的自主權(quán)，改革開(kāi)放初期我國(guó)派往這些地區(qū)訪(fǎng)問(wèn)取經(jīng)的官員驚奇地發(fā)現(xiàn)，歐洲國(guó)家允許地方政府自主管理財(cái)政和征稅，并對(duì)當(dāng)?shù)厥聞?wù)做出決策，而中國(guó)的財(cái)政過(guò)于集中，沒(méi)有給黨的地方領(lǐng)導(dǎo)人留出足夠的工作空間。[7]改革開(kāi)放以來(lái)，中央賦予地方的自主空間，成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的活力源。當(dāng)?shù)胤綗o(wú)法制約中央行政力量時(shí)，則導(dǎo)致央地關(guān)系失衡。中央權(quán)力過(guò)大過(guò)強(qiáng)時(shí)，往往熱衷于超大型的治理項(xiàng)目。[8]

2.民主機(jī)制重塑合法性。公共治理的前提是有一套合理的制度，人民自愿服從制度安排，從而實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期而穩(wěn)定的合作。公權(quán)運(yùn)行和公共治理需要建立在合法性基礎(chǔ)之上。馬克斯·韋伯提出魅力型、傳統(tǒng)型和法理型合法性。在現(xiàn)代政治生活中，合法性是有效治理的基本前提，用我國(guó)的體制話(huà)語(yǔ)，就是“人民群眾高不高興，滿(mǎn)不滿(mǎn)意”。因此，現(xiàn)代政治權(quán)力的合法性來(lái)源主要是制度的合法性，這套制度規(guī)定公共權(quán)力如何產(chǎn)生、如何運(yùn)行，在沖突中如何提供合理公平的裁決等?，F(xiàn)代政治生活中，民主機(jī)制奠定了制度合法性的基礎(chǔ)。在自由、平等的價(jià)值理念支持下，通過(guò)選舉決策者，公民自愿接受制度安排，民主機(jī)制是最主要的合法性供給制度。同時(shí)，合法性的建立不是一蹴而就的，公民對(duì)制度合法性的質(zhì)疑始終存在。民主機(jī)制中的參與、議事、協(xié)商、監(jiān)督功能，能夠有效校正公共政策，制約治理過(guò)程，通過(guò)民主機(jī)制的合法性構(gòu)建是一個(gè)持續(xù)的過(guò)程?？傊?，民主機(jī)制不一定能夠產(chǎn)生最理想的領(lǐng)導(dǎo)人和最合適的公共政策，但是可以賦予決策者和政策最鞏固的合法性基礎(chǔ)。民主選擇的不一定是最好的，至少是民眾所接受和認(rèn)同的。

合法性是一切政治體制運(yùn)作的基礎(chǔ)，如果不能從民主機(jī)制中獲取合法性，就需要從其他路徑建構(gòu)合法性基礎(chǔ)。首先，從意識(shí)形態(tài)之中尋找合法性。清晰有力的意識(shí)形態(tài)，的確具有穩(wěn)定的合法性建構(gòu)功能，但是現(xiàn)代社會(huì)更多強(qiáng)調(diào)個(gè)體感受，強(qiáng)調(diào)價(jià)值理念與現(xiàn)實(shí)生活的關(guān)聯(lián)。因此，現(xiàn)代國(guó)家就是需要將意識(shí)形態(tài)的愿景與治理現(xiàn)狀聯(lián)系起來(lái)。為了滿(mǎn)足這個(gè)需要，國(guó)家一般會(huì)傾心于大型社會(huì)改造項(xiàng)目和治理項(xiàng)目，在大型項(xiàng)目中吸引民眾和動(dòng)員民眾。[9]通過(guò)宏大敘事來(lái)建構(gòu)合法性，強(qiáng)調(diào)整體利益和集體主義，與民眾的日常生活之間時(shí)常存在反差。在結(jié)果上，大型項(xiàng)目的失敗極大地瓦解了政治合法性的基礎(chǔ)。

其次，如果缺乏民主機(jī)制提供的合法性，合法性的來(lái)源就會(huì)在很大程度上依靠公共治理的日?？?jī)效，在意識(shí)形態(tài)淡化，政治生活日益世俗化的現(xiàn)代社會(huì)尤其如此。單純通過(guò)治理績(jī)效獲得合法性，必然面臨許多現(xiàn)實(shí)的難題。例如，現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜性和不確定性，公共治理的結(jié)果不僅與政權(quán)的主觀努力相關(guān)，而且還取決于許多復(fù)雜的因素。也就是說(shuō)，治理績(jī)效的好壞存在很大的不確定性。“好心不一定能夠辦好事”，再好的政策和體制也無(wú)法保證總有好的治理效果。一旦治理績(jī)效下降，就會(huì)造成合法性受損。在這種背景下，國(guó)家實(shí)際上要面對(duì)更高的績(jī)效壓力和更嚴(yán)重的合法性饑渴。同時(shí)，現(xiàn)代社會(huì)是高度分化的社會(huì)，社會(huì)的利益需求分化日益明顯，公共治理的績(jī)效在不同人群中的影響必然不同，甚至?xí)耆嘧?。例如，?dāng)前中國(guó)改革之所以進(jìn)入深水區(qū)，其中一個(gè)原因，就是我們今天已經(jīng)不可能用一個(gè)“改革”話(huà)語(yǔ)，不可能通過(guò)放松管制讓一部分人先富起來(lái)，就可以讓所有人滿(mǎn)意。不論是什么政策，對(duì)于不同群體的影響一定是不同的。希望用一個(gè)整體發(fā)展和惠民的好政策來(lái)博得所有民眾的支持和認(rèn)同，已經(jīng)完全不現(xiàn)實(shí)。

民主機(jī)制不僅為民眾提供一個(gè)投票選擇和參與的平臺(tái)，也提供一個(gè)匯聚民意、理性討論的平臺(tái)。當(dāng)然，民主機(jī)制缺位，民意也要以相應(yīng)的方式表達(dá)出來(lái)，并影響政策的決定和實(shí)施，只不過(guò)這種表達(dá)方式對(duì)體制的沖擊性和破壞性更大而已。而且，總是有少數(shù)人獲得不成比例的民意表達(dá)途徑。例如在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)聲、卷入沖突事件的畢竟是民眾的少數(shù)，但是他們往往獲得更大的民意表達(dá)機(jī)會(huì)，或者被誤認(rèn)為就是全部民意。由于缺乏民主代議機(jī)制，行政力量常常也只能屈服于少數(shù)人的意志。資源配置可能會(huì)朝少數(shù)人方向傾斜，更為嚴(yán)重的是少數(shù)人，或者少數(shù)團(tuán)體可能會(huì)綁架大多數(shù)人，因?yàn)槌聊耐谴蠖鄶?shù)，不在行政力量的視野之內(nèi)。這種狀況最終導(dǎo)致民眾不滿(mǎn)更加郁積甚至爆發(fā)，導(dǎo)致公共治理的阻礙力量和運(yùn)行成本急劇上升。

民主機(jī)制在很大程度上可以解決這些問(wèn)題，因?yàn)樗梢蕴峁┮粋€(gè)民眾發(fā)聲的平臺(tái)，各種利益需求平等協(xié)商和競(jìng)爭(zhēng)的平臺(tái)?？雌饋?lái)民主機(jī)制會(huì)使政府決策受到掣肘和制約，但政府也依靠民主機(jī)制獲得制度的合法性基礎(chǔ)，改善治理生態(tài)。在治理績(jī)效下降，意識(shí)形態(tài)日益模糊，社會(huì)利益需求對(duì)立沖突時(shí)，行政力量如果能通過(guò)民主機(jī)制獲得制度合法性，反而能夠讓行政機(jī)構(gòu)從績(jī)效壓力、調(diào)節(jié)社會(huì)利益沖突的困境中解放出來(lái)，脫身于合法性困境的泥沼。

3.民主機(jī)制構(gòu)建“決策市場(chǎng)”。林德布洛姆在《決策過(guò)程》一書(shū)中，分析了理性決策困難的原因，包括政策問(wèn)題難以界定；公共問(wèn)題日益復(fù)雜化；無(wú)法獲取充分的決策信息；以及各方在政策目標(biāo)和價(jià)值觀上無(wú)法統(tǒng)一等。[10]因此，單單基于行政理性進(jìn)行決策是非常困難的。通過(guò)行政機(jī)構(gòu)運(yùn)用其理性確立目標(biāo)和價(jià)值追求，界定政策問(wèn)題，排列出可供選擇的政策手段，研究各種手段可能產(chǎn)生的政策后果，通過(guò)比較每一個(gè)選項(xiàng)的政策目的和政策后果，從而決定最為理想的政策選擇，這種理想圖景在行政實(shí)踐中往往不存在。行政理性決策的困境，隨著現(xiàn)代社會(huì)公共問(wèn)題日益復(fù)雜化，不確定性日益增強(qiáng)而不斷凸顯。有學(xué)者研究表明，改革開(kāi)放以來(lái)關(guān)門(mén)決策模式遇到越來(lái)越多的困難。[11]同時(shí)，因決策失誤造成治理困境，也成為社會(huì)沖突加劇和政府公信力下降的重要原因。

理性決策存在著固有困難。而現(xiàn)代社會(huì)中的不確定性、復(fù)雜性不斷提升，單一行政決策越來(lái)越困難，最根本的辦法就是開(kāi)放決策的空間。民主機(jī)制在決策上的優(yōu)越性，就體現(xiàn)在它能夠打開(kāi)決策參與的通道，構(gòu)建一個(gè)“決策市場(chǎng)”。就如同經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)提煉簡(jiǎn)化經(jīng)濟(jì)信息，決定資源配置方案一樣，“決策市場(chǎng)”也是讓更多主體參與決策過(guò)程，[12]通過(guò)信息交流、討論、協(xié)商、妥協(xié)等過(guò)程，帶入新的政策知識(shí)，匯集決策信息，形成更為精準(zhǔn)的決策。

民主機(jī)制形成“決策市場(chǎng)”主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，民主機(jī)制下公共決策參與方除了行政機(jī)構(gòu)之外，還包括代議機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)、政黨組織等。不同機(jī)構(gòu)在決策中代表不同的政策主張，如行政機(jī)構(gòu)側(cè)重政策的可行性和科學(xué)性，代議機(jī)構(gòu)側(cè)重政策后果和選民反應(yīng)，司法機(jī)構(gòu)側(cè)重政策是否符合法律精神與規(guī)定，政黨組織側(cè)重政策的政治影響等。不同決策主體在同一個(gè)政策之上可能秉持不同的價(jià)值目的和政策偏好，不同主體間的制約、平衡、對(duì)沖和協(xié)調(diào)，使決策結(jié)果可以避免失之偏頗和流于謬誤。第二，民主機(jī)制讓公共政策更多的利益相關(guān)方卷入政策過(guò)程，例如政策操作者、專(zhuān)家、利益集團(tuán)與政策受眾等，利益相關(guān)者更為實(shí)質(zhì)性的參與，使決策信息更加豐富，信息交流和討論更加充分，為準(zhǔn)確決策奠定基礎(chǔ)。第三，民主機(jī)制在縱向的中央、地方、基層的維度，在橫向的政府行政權(quán)力、立法權(quán)力、司法權(quán)力部門(mén)維度，都可以實(shí)現(xiàn)分散決策。即將公共決策權(quán)和決策內(nèi)容分散給更多的層次和決策機(jī)構(gòu)。這種分散化的決策風(fēng)格，有利于形成制約和避免巨大的政策失誤。第四，民主機(jī)制能夠?qū)⒉煌恼咧R(shí)容納到?jīng)Q策過(guò)程之中。上層行政機(jī)構(gòu)主要依靠通過(guò)邏輯演繹形成的普適性知識(shí)，地方和基層機(jī)構(gòu)，尤其是基層政策參與者，則能夠?qū)⑹来鷮?shí)踐累積起來(lái)的地方性知識(shí)，或者鄉(xiāng)土知識(shí)有效利用起來(lái)。[13]斯科特分析如何避免國(guó)家大型項(xiàng)目的失敗，也寄希望于深藏于民間的“米提斯”。[14]

民主機(jī)制所構(gòu)造的“決策市場(chǎng)”，時(shí)常導(dǎo)致決策主體的相互制約和抵銷(xiāo)，必然延長(zhǎng)決策時(shí)間，耗費(fèi)大量精力，甚至無(wú)法進(jìn)行正確決策，這也是民主機(jī)制常常受到詬病的原因。民主體制下的決策模式，盡管沒(méi)有激進(jìn)和激動(dòng)人心的大動(dòng)作，而是以中庸妥協(xié)的漸進(jìn)微步為主，很難在復(fù)雜糾結(jié)的公共問(wèn)題中“快刀斬亂麻”，也很難在短時(shí)間內(nèi)大有作為；但是從長(zhǎng)時(shí)段考察，民主的“決策市場(chǎng)”，則有利于決策定位的準(zhǔn)確化，減少大型決策失誤的產(chǎn)生，能夠更長(zhǎng)遠(yuǎn)地達(dá)到效率目標(biāo)。

4.民主機(jī)制培育參與和合作。在傳統(tǒng)模式下，行政管理具有專(zhuān)業(yè)化和科學(xué)化特征。行政管理者是一群獨(dú)立于公眾的專(zhuān)業(yè)群體。他們基于行政理性和科學(xué)邏輯，通過(guò)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)貫徹政策。選民通過(guò)政黨政治、問(wèn)責(zé)和政治任命影響行政體系的頂層人選，而直接操作的行政官不需要考慮公民的政策偏好和利益追求。由于現(xiàn)代公共治理日益復(fù)雜，行政管理的難題越來(lái)越多，治理失效和失敗的案例上升，民眾對(duì)政府的支持度下降。同時(shí)信息技術(shù)的快速發(fā)展，使公民獲取信息能力增強(qiáng)，公民參與公共治理，影響治理績(jī)效的愿望加強(qiáng)。在這種情況下，公民不再滿(mǎn)足于通過(guò)代議民主間接控制官僚體制，而是希望直接參與和體驗(yàn)公共治理，公民參與運(yùn)動(dòng)形成趨勢(shì)。

一方面，新公民參與運(yùn)動(dòng)是解決西方公共管理傳統(tǒng)弊端的途徑，因而“參與”成為西方新公共管理、新公共行政理論和實(shí)踐的重要特征；另一方面，公民參與運(yùn)動(dòng)也是鞏固民主政治基礎(chǔ)，治療民眾政治冷漠的方法，因而“參與”是“強(qiáng)勢(shì)民主”的重要特征。在西方公共治理的實(shí)踐中，公民參與日益成為一種外在力量，發(fā)揮著校正公共治理，提升公共支持的重要作用。

奧斯特羅姆通過(guò)實(shí)證研究提出，現(xiàn)代社會(huì)的公共治理，靠市場(chǎng)制度或者政府行政管理，都不是最佳的管理手段。通過(guò)社區(qū)管理的方法實(shí)現(xiàn)集體治理，是管理公共資源最為有效的制度安排。[15]公民參與不僅直接干預(yù)公共治理，而且在參與實(shí)踐中鍛造和不斷夯實(shí)公民社會(huì)。社會(huì)資本是衡量社會(huì)合作能力的指標(biāo)，有相當(dāng)多的研究表明，平等、參與型社會(huì)，其社會(huì)資本類(lèi)型更有利于社會(huì)形成合作，處理日益復(fù)雜的公共問(wèn)題。[16]

公民和第三部門(mén)參與公共治理，與其他傳統(tǒng)治理主體形成多中心治理結(jié)構(gòu)，是現(xiàn)代公共治理的發(fā)展趨勢(shì)。它解決了行政機(jī)構(gòu)單打獨(dú)斗的治理困境，不同部門(mén)的治理資源和治理風(fēng)格互補(bǔ)，建立了更加有效的治理體系。民主參與和多中心治理是內(nèi)在聯(lián)系的。在治理實(shí)踐中，如果缺乏足夠深厚的民主精神和參與氛圍，公民和第三部門(mén)不會(huì)得到能力提升和發(fā)展，無(wú)法具備公共參與的能力。當(dāng)行政機(jī)構(gòu)需要治理主體的協(xié)助時(shí)，往往就找不到有足夠能力的治理伙伴。此時(shí)國(guó)家會(huì)反過(guò)來(lái)更加倚重行政機(jī)構(gòu)，形成雞和蛋的惡性循環(huán)。在公共治理的難題面前，行政機(jī)構(gòu)越來(lái)越需要外部治理主體的參與。而民主機(jī)制對(duì)于培育有效的公民參與能力，形成合理的多中心治理結(jié)構(gòu)都具有基礎(chǔ)性作用。沒(méi)有民主機(jī)制，就沒(méi)有公民意識(shí)和社會(huì)能力，公民、社會(huì)和國(guó)家的合作治理格局就無(wú)從談起。

行政和民主是國(guó)家治理的“兩只手”

行政邏輯與民主機(jī)制，是公共治理的兩種基本路徑，就如同人的兩只手。只有民主，而缺乏有執(zhí)行效率的行政機(jī)制，則無(wú)法獲得公共治理的良好績(jī)效，難免落敗于國(guó)家間的競(jìng)爭(zhēng)；而缺乏民主機(jī)制的規(guī)范、制約和補(bǔ)充，強(qiáng)有力的行政邏輯就如同沒(méi)有中和的一味猛藥，負(fù)面效應(yīng)凸顯，無(wú)法解決內(nèi)亂問(wèn)題，最終動(dòng)搖公共治理的體系。雖然民主政治表現(xiàn)為對(duì)行政權(quán)力的制約和限制，但是在治理體系中，民主不僅本身鍛造出新的治理手段，而且可以限制和制約行政邏輯的缺陷，減少負(fù)面效應(yīng)?？梢哉f(shuō)，民主機(jī)制本身就是國(guó)家治理能力的基本組成部分。

當(dāng)我們說(shuō)國(guó)家治理能力的提升時(shí)，絕不僅僅是行政權(quán)力的擴(kuò)展，而是政府、市場(chǎng)和社會(huì)協(xié)調(diào)治理能力的整體提升，其間，充分發(fā)揮民主機(jī)制的治理功能，無(wú)疑是當(dāng)前國(guó)家治理能力發(fā)展的緊迫問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，我國(guó)所面臨的治理困境，不能簡(jiǎn)單訴諸行政力量的道德評(píng)價(jià)。包括民主國(guó)家在內(nèi)的任何國(guó)家，行政邏輯都是國(guó)家治理的重要組成部分。當(dāng)前的根本問(wèn)題，不是行政邏輯本身的道德地位，也不是行政邏輯的力量過(guò)大或者過(guò)小，而是行政邏輯在國(guó)家治理中處于絕對(duì)壟斷地位而缺乏制約、校正和輔佐。國(guó)家只有行政的手，而沒(méi)有民主的手，靠一只手治理，行政邏輯所蘊(yùn)含的負(fù)面效應(yīng)會(huì)被不斷放大，治理過(guò)程難免失于偏頗，導(dǎo)致弊端叢生。行政邏輯也具有很強(qiáng)的滲透性，它不僅在政府管理領(lǐng)域發(fā)揮著主導(dǎo)作用，而且滲透到社會(huì)治理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化發(fā)展等其他領(lǐng)域。用行政手段治理一切，行政邏輯天馬行空，是我國(guó)國(guó)家治理面臨困境的主要原因。

民主不是圣女，要指出民主的問(wèn)題，比指責(zé)行政邏輯更加容易。托克維爾早就指出，民主的缺點(diǎn)和弱點(diǎn)不難考察。但是民主的良好印象只能以一種隱秘的方式顯現(xiàn)，只會(huì)在較長(zhǎng)時(shí)間段來(lái)考察，才能夠慢慢體味到民主的好處。[17]現(xiàn)代治理越來(lái)越需要民主機(jī)制充當(dāng)治理手段，用民主機(jī)制校正行政邏輯，用民主和行政的兩只手協(xié)調(diào)治理。目前我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入改革發(fā)展的深水區(qū)和復(fù)雜歷史階段，在“新常態(tài)”下，靠行政主導(dǎo)“一招鮮，吃遍天”的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去。公共治理的后果具有更多的復(fù)雜性和不確定性，民眾的公共支持越來(lái)越重要。在這種新背景下，尤其需要將民主機(jī)制有效地納入治理體系中，通過(guò)民主機(jī)制的獨(dú)特治理功效，矯正行政邏輯的偏頗，調(diào)和行政邏輯的內(nèi)在矛盾，稀釋行政邏輯的負(fù)面效應(yīng)，共同提升國(guó)家治理能力，維系一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的中國(guó)模式。

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編輯 杜運(yùn)泉