積極推進(jìn)土地管理制度改革

閆洪雁

【摘 要】土地是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，農(nóng)村土地管理制度的確立是政治問題也是社會問題。當(dāng)代社會農(nóng)民土地矛盾突出，包括建設(shè)用地供求矛盾，土地耕種效益低下，城鄉(xiāng)土地市場分割問題，不完善的管理體系侵害了農(nóng)民的權(quán)益。積極推進(jìn)土地管理制度完善和改革，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，關(guān)系著社會的長治久安和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村；土地制度；改革

0.前言

土地是農(nóng)村發(fā)展的重要因素，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一種途徑，只有將其合理安排利用，才能發(fā)揮其最大價值。如今由于土地管理制度的缺陷，不利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的輸出，導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展受阻。土地管理制度是國家調(diào)整土地關(guān)系，對土地資源進(jìn)行合理利用的準(zhǔn)則和規(guī)范。認(rèn)真分析我國土地管理制度現(xiàn)狀，理清思路，積極推進(jìn)改革，進(jìn)而形成符合國情的土地管理制度。解決土地利用的矛盾，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，促進(jìn)城鄉(xiāng)的共同發(fā)展。

1.我國土地管理制度現(xiàn)狀

1.1農(nóng)民土地征用收益少

農(nóng)村土地管理制度作為農(nóng)村的一項基本制度，它既對資源配置的效率造成直接影響，又與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定息息相關(guān)。法律規(guī)定國有土地能夠直接進(jìn)行商業(yè)出讓，農(nóng)村集體土地沒有這種權(quán)利，在征用土地過程中，給農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織的補償是按農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量或收益來確定標(biāo)準(zhǔn)的，農(nóng)民沒有獲得土地增值收益，政府有關(guān)部門獲取了過多的收益?，F(xiàn)行土地征用制度下，農(nóng)民分配所得所占比例極低，得到的明顯太少。土地收益分配明顯是向政府，城市，非農(nóng)部門傾斜。未充分考慮土地轉(zhuǎn)性后的增值收益，對農(nóng)民的征地補償不到位，是導(dǎo)致被征地者與地方政府，開發(fā)商矛盾沖突的重要原因。由于產(chǎn)權(quán)的不明晰，不完整，農(nóng)民集體土地難以得到產(chǎn)權(quán)上的保護(hù)，各類用地主體都爭相使用農(nóng)村集體土地，政府低價征地，村集體個人和企業(yè)等違法用地，導(dǎo)致土地利用上的囚徒困境博弈，土地濫用和公地悲劇。有些政府和相關(guān)部門沒有嚴(yán)格依法行政，也沒有對所有權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行確權(quán)發(fā)證，國家對土地的管理機制過于僵化，使得土地閑置、住宅空置的現(xiàn)象越來越多。

1.2土地資源與城市化建設(shè)需求不符

我國正處于工業(yè)化、城市化快速發(fā)展的關(guān)鍵時期，中國城鎮(zhèn)人口還會以較高的增長率持續(xù)增長，那么城市人口的增加必然會加大對城市建設(shè)用地的需求。而城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，以及農(nóng)村土地非農(nóng)化的快速發(fā)展，都將會不斷的加深城鄉(xiāng)之間的用地矛盾。城市建設(shè)、工業(yè)發(fā)展用地需求將在很長時間內(nèi)保持相當(dāng)高的水平。但是，由于我國有限的能夠用于新增建設(shè)用地的耕地資源，建設(shè)用地需求將面臨著較大的壓力。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，政策期望農(nóng)村人口減少伴隨農(nóng)村居民點用地減少，實際上城市用地增長速度快于人口增長速度和農(nóng)村人地逆向變化，土地征用是城市化進(jìn)程中不可避免的一個問題。國家為了公共利益的需要可以征用農(nóng)村集體所有的土地，土地產(chǎn)權(quán)的法律規(guī)定不完備和征用制度的僵化是土地過度征用的主要原因。由于目前我國集體經(jīng)濟(jì)組織的虛置和農(nóng)戶土地承包權(quán)的殘缺，導(dǎo)致農(nóng)地所有權(quán)主體缺位，土地低征高賣成了近年來政府?dāng)控數(shù)囊淮髞碓矗骼婕瘓F(tuán)爭奪農(nóng)地用途加速了農(nóng)地非農(nóng)化。

1.3土地監(jiān)管困難

我國土地實行五級管理制，中中央政府只在行政和技術(shù)上進(jìn)行垂直管理，地方政府在土地收益等方面占有主動地位?？h級國土資源部門，主要受同級政府領(lǐng)導(dǎo)，必然屈服于地方行政命令，使國家監(jiān)管難度增加?，F(xiàn)行法律規(guī)定，征用土地依照法定程序?qū)徟?，由地方政府予以公告并組織實施，安置補償方案確定后應(yīng)予以公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。實踐中，各地普遍存在征地公告不到位，不認(rèn)真聽取被征地農(nóng)民意見的問題，集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民在征地中缺少話語權(quán)。土地權(quán)屬登記時依賴的權(quán)屬變更信息不能夠及時的獲得使得土地管理部門難以對土地情況有效的掌控和管理，土地權(quán)利結(jié)構(gòu)還不夠完善，土地的使用權(quán)和所用權(quán)有著本質(zhì)的不同，使得使用者行使了大部分權(quán)利。要保證土地利用規(guī)劃的科學(xué)性，加強其權(quán)威性和約束性，落實規(guī)劃的修編工作為土地管理提供科學(xué)的依據(jù)，結(jié)合市場規(guī)律和社會需求制定規(guī)劃的目標(biāo)，將規(guī)劃的剛性和彈性相結(jié)合。保證土地執(zhí)法監(jiān)督的有效性，在現(xiàn)有土地督察制度的基礎(chǔ)上設(shè)立土地監(jiān)察委員會，委員會向國土資源部負(fù)責(zé)，健全執(zhí)法監(jiān)管體系。

2.土地管理制度的改革

2.1健全農(nóng)村土地權(quán)力體系

維護(hù)農(nóng)戶土地財產(chǎn)權(quán)益的保障就是產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責(zé)明確。但是，我國現(xiàn)行的土地管理制度并沒有明確保護(hù)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)。在農(nóng)村發(fā)展的實際中，地方政府、企業(yè)等都紛紛征占農(nóng)民土地權(quán)益，造成土地濫用、浪費等情況的出現(xiàn)，所以，要不斷健全和完善農(nóng)村土地權(quán)利體系，保護(hù)好農(nóng)村的土地資源。城市發(fā)展需要土地供應(yīng)，土地征用不合理的利益分配要求完善土地出讓制度。取消集體土地所有權(quán)，實行農(nóng)村土地私有化，賦予農(nóng)村土地完整的財產(chǎn)權(quán)利，農(nóng)村土地權(quán)利變更，包括征地，需按私有財產(chǎn)和市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則進(jìn)行。在確定被征土地補償費方面，補償必須符合市場的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，體現(xiàn)土地的潛在收益和利用價值，進(jìn)一步提高征用農(nóng)地的補償標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行法律規(guī)定的征地補償標(biāo)準(zhǔn)是以土地年產(chǎn)值的一定倍數(shù)確定的，沒有體現(xiàn)出土地所承載的生產(chǎn)資料和社會保障的雙重功能。合理確定征地補償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)按照土地對于農(nóng)民既具有生產(chǎn)資料功能，又具有社會保障功能以及考慮土地增值收益的思路，并參考土地的市場價格，確定補償標(biāo)準(zhǔn)。

2.2維護(hù)政府對土地的監(jiān)管權(quán)力

由于我國地域遼闊，各地社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，由國務(wù)院直接行使土地所有權(quán)是不現(xiàn)實的，于是國務(wù)院要用分級代理機制 由于我國現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)與管理制度，使得我國政府在一定程度上集所有，經(jīng)營和管理三者于一身，在職能或權(quán)益上表現(xiàn)出重疊特征，但三者的利益并不重合，這就是我國現(xiàn)行土地管理制度種種弊端之根源所在。要保證上地執(zhí)法監(jiān)督的有效性，在現(xiàn)有土地督察制度的基礎(chǔ)上設(shè)立土地監(jiān)察委員會，委員會向國土資源部負(fù)責(zé)，健全執(zhí)法監(jiān)管體系。構(gòu)建城鄉(xiāng)土地儲備制度，確保政府保持一定的對土地市場的宏觀調(diào)控能力，能夠協(xié)調(diào)土地供需，防止土地市場出現(xiàn)市場失靈、寡頭壟斷等問題。建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地地價評估與管理體系，培育流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)，通過供求登記和信息發(fā)布，減少流轉(zhuǎn)參與主體的信息搜尋成本。通過提供政策及法律咨詢，降低糾紛協(xié)調(diào)成本。重新確立政府角色定位，除了要確立中央政府和地方政府的權(quán)利邊界以外，主要突顯政府的管理者功能，要充分發(fā)揮政府作為土地管理主體的作用。

3.結(jié)語

土地是人民賴以生存的基礎(chǔ)，是農(nóng)村發(fā)展的經(jīng)濟(jì)來源，在社會生活中占著重要的位置。解決中國現(xiàn)存的土地矛盾，確立國家，地方，個人之間制度化的利益，引導(dǎo)規(guī)范土地相關(guān)的行為。盡快完善土地管理制度，保障政府和農(nóng)民的合法權(quán)益，讓土地在使用中發(fā)揮其最大的效益。在改革的過程中，要注意土地制度改革要在不損害農(nóng)民土地保障現(xiàn)實利益的基礎(chǔ)上進(jìn)行，同時又要能夠有利于發(fā)展農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)，為建立農(nóng)村現(xiàn)代社會保障制度奠定基礎(chǔ)。 [科]

【參考文獻(xiàn)】

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