朱士翰 潘桂媚

（1.廣西師范學(xué)院經(jīng)濟與管理學(xué)院，廣西 南寧，530001）

黨的十八大明確指出要“深化行政體制改革”，黨的十八屆三中全會進一步指出要“全面正確履行政府職能，進一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革”。行政審批服務(wù)作為建立服務(wù)型政府的突破口，與群眾生活以及經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)，服務(wù)覆蓋面最廣，影響力和帶動力最大。行政服務(wù)中心服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)劣不僅關(guān)系到社會經(jīng)濟的發(fā)展，而且直接影響到政府在群眾心目中的形象。為此，該如何進一步加強行政服務(wù)中心建設(shè)，實現(xiàn)政府職能從管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，提高行政效率和服務(wù)質(zhì)量，已經(jīng)成為擺在目前我國政府以及學(xué)者面前的一個重要課題。改革開放以來，我國已先后六次進行了行政審批制度改革，也取得了可喜的成績，并凸顯了我國政府在行政管理體制改革方面的決心。然而，與行政審批領(lǐng)域因標準化缺失導(dǎo)致的各種弊端和社會對此的廣泛抱怨和批評相比，行政審批制度中對行政審批服務(wù)標準化的關(guān)注度遠遠不夠。因此，為了滿足人民日益增長的公共服務(wù)需求，對行政審批進行標準化建設(shè)和管理是一項有效且可行的舉措。

一、行政審批標準化的內(nèi)涵

（一）標準化的起源與發(fā)展

標準化起源于工業(yè)化早期，最早應(yīng)用于企業(yè)工廠生產(chǎn)領(lǐng)域。在工業(yè)發(fā)展史上，標準化是高效率和穩(wěn)定性質(zhì)量的代名詞。標準是對重復(fù)性事物和概念所做的統(tǒng)一規(guī)定，也就是說，在人類社會活動中，都可以通過標準化來保證重復(fù)性活動在既定的時空條件下具有品質(zhì)的最佳性和穩(wěn)定性。因此，標準化也是在經(jīng)濟、技術(shù)、科學(xué)及管理等社會實踐中，對重復(fù)性事物和概念通過制定、發(fā)布和實施標準，達到統(tǒng)一，以獲得最佳秩序和社會效益。其實際上是對過程的控制和改進來提升管理水平，提高服務(wù)質(zhì)量。在管理領(lǐng)域，標準化的運用至關(guān)重要。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和生產(chǎn)的社會化、現(xiàn)代化，生產(chǎn)規(guī)模越來越大，分工越來越細，要達到技術(shù)與工作的協(xié)調(diào)一致，必須實行標準化管理。標準化也是提高產(chǎn)品質(zhì)量和組織實現(xiàn)科學(xué)管理的重要手段。另外，標準化的實施有利于組織合理利用國家資源、節(jié)約能源、節(jié)約原材料，從而大大地降低成本，提高效益。值得重視的是，標準化不僅是改善管理的重要手段和方法，而且其對經(jīng)濟增長的重要貢獻也越來越受到關(guān)注，如2005年英國貿(mào)易工業(yè)部（D T I）和英國標準協(xié)會（B S I）公布的一項研究表明，標準每年為英國的經(jīng)濟貢獻25億英鎊；勞動生產(chǎn)率增長的13%應(yīng)歸因于標準的作用；標準化所產(chǎn)生的經(jīng)濟回報，無論在宏觀和微觀經(jīng)濟發(fā)展的層面上都具有相當(dāng)大的商業(yè)意義。近年來，標準化在行政管理領(lǐng)域的運用也發(fā)揮了極大的優(yōu)勢和作用，越來越成為區(qū)域提高發(fā)展競爭力和軟實力的核心要素，成為當(dāng)代政府提升國際競爭力的重要措施，其中行政審批標準化具有至關(guān)重要的地位。美國、英國、澳大利亞等西方國家是較早推行公共服務(wù)標準化的國家，如1981年的里根政府和2000年克林頓政府都曾將標準化運用于政府管理和公共服務(wù)中。通過標準化操作來約束政府行為，保證政府持續(xù)穩(wěn)定地提供高品質(zhì)的公共服務(wù)，成為政府管理體制改革的一個重要趨勢。

（二）我國行政審批標準化的內(nèi)涵

在我國，行政審批服務(wù)作為一項與社會高度關(guān)聯(lián)、影響廣泛的政府行為，也應(yīng)是標準化的重要領(lǐng)域。隨著我國社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，國內(nèi)企業(yè)對于標準化的認識也在不斷加深。特別是加入WT O以后，在國際標準化的環(huán)境下越來越多的企業(yè)在積極采用國際標準、國家標準和行業(yè)標準的同時，還制訂了自己的企業(yè)標準，用以提高企業(yè)競爭力。整體上看，標準化被技術(shù)和經(jīng)濟領(lǐng)域廣泛使用。近年來，政府行政體制逐漸由管制向服務(wù)轉(zhuǎn)變。在此背景下，行政審批制度也處在由管制向服務(wù)轉(zhuǎn)變的過程中。在公共管理領(lǐng)域，越來越多的學(xué)者開始將標準化理念引入到政府管理與社會管理領(lǐng)域中，用以指導(dǎo)現(xiàn)階段我國行政管理體制改革。標準化已被視為是現(xiàn)代社會一種重要的公共管理政策工具和手段。行政審批標準化正是將標準化的思維、理念和技術(shù)植入行政審批的管理和運作過程，以期提升行政審批的效能，重塑行政審批的非人格化特征并借此堵塞審批的尋租空間。換言之，行政審批標準化，主要是通過標準化管理的剛性效應(yīng)，約束行政審批自由裁量權(quán)，解決制度在執(zhí)行環(huán)節(jié)變形走樣的弊端，特別是針對審批環(huán)節(jié)標準不統(tǒng)一、運作不透明等容易導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象發(fā)生的情況，運用標準化的理念，對行政審批的辦理和監(jiān)管過程進行科學(xué)分解和合理配置，對流程進行改造和優(yōu)化，用信息技術(shù)固化流程，減少人為因素干擾，從而提高行政效率與服務(wù)質(zhì)量。

綜合以上分析，行政審批標準化不僅是法制政府、高效政府、服務(wù)型政府建設(shè)的重要內(nèi)容，也是提高便民服務(wù)的重要途徑。標準化不僅是給部門及其工作人員設(shè)立了工作的標準和范圍，更是體現(xiàn)了方便、快捷的理念，同時也改善了經(jīng)濟運行的行政環(huán)境。因此，行政審批標準化實際上是服務(wù)型政府、透明政府的重要機制支撐和建設(shè)路徑。

二、廣西橫縣行政審批標準化的實踐

黨的十八大以來，我國各地方積極響應(yīng)黨中央、國務(wù)院的號召，在推進行政審批制度改革方面取得了可喜的成績。為規(guī)范行政審批行為、提高行政審批效率、改善投資發(fā)展環(huán)境，廣西南寧市橫縣在深化行政機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)審批職能歸并改革的基礎(chǔ)上，啟動了行政審批標準化建設(shè)。近來，這項工作開展已取得了初步成效，行政效率和透明度大幅提高。對于提高行政審批效率與節(jié)省行政審批效能方面起到了積極的作用。

（一）發(fā)展歷程

橫縣人民政府政務(wù)服務(wù)中心建于2007年12月28日，該中心本著簡化辦事程序，提高辦事效率，推行政務(wù)公開，規(guī)范行政行為的原則，從源頭上遏制“三亂”等不正之風(fēng)，從制度上建立起辦事廉潔高效的行政服務(wù)體系，切實為公民、法人和其他組織提供優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的行政服務(wù)。近年來，該中心制定了22項規(guī)章制度以及窗口工作人員日常行為規(guī)范，著力打造一個廉潔、高效、務(wù)實，讓人民放心、群眾滿意、投資者愉快的“陽光政府”。一是實行一門式服務(wù)，一個大廳集中辦公，一個窗口收出件，一個窗口統(tǒng)一收費，變分散審批為集中審批，變串聯(lián)審批為并聯(lián)審批，變多頭受理為一家受理，變被動服務(wù)為主動服務(wù)，極大方便了群眾，得到了群眾和投資者的贊揚。2011年12月13日，橫縣第一家鎮(zhèn)級政務(wù)服務(wù)中心──百合鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)中心開啟首用儀式。百合鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)中心將原來分散的鎮(zhèn)民政辦、國土所、建設(shè)所、林業(yè)站、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、計生站、社保所等七個部門的職能集中在一個“窗口”，直接為廣大群眾提供民政、計生等20個服務(wù)項目，基本涵蓋了群眾對政府的主要服務(wù)需求。政務(wù)服務(wù)中心的基本運作采取“集中辦公、窗口受理、內(nèi)部運作、上下聯(lián)動、全程服務(wù)”的方式，以政務(wù)服務(wù)中心的窗口為紐帶，形成一條連接鎮(zhèn)、村與群眾之間的辦事服務(wù)鏈。2013年12月2日，橫縣政務(wù)服務(wù)中心P C版網(wǎng)站、手機版網(wǎng)站成功開通，集辦件查詢、辦件公告、辦事指南、政民互動等欄目為一體，使企業(yè)和群眾不出家門，用電腦或手機就能查詢到所需要的政務(wù)信息，切實享受到政務(wù)服務(wù)平臺多元化、人性化帶來的一系列便捷。這在廣西各級政務(wù)服務(wù)中心尚屬首例。

（二）行政審批服務(wù)標準體系的內(nèi)容

為了切實轉(zhuǎn)變政府職能，建立陽光、效能政務(wù)，自政務(wù)中心成立以來，根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)政務(wù)服務(wù)政務(wù)公開政府信息公開十二五規(guī)劃》的精神，以及《南寧市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)南寧市2012年政務(wù)服務(wù)政務(wù)公開政府信息公開工作計劃的通知》（南府辦〔2012〕149號）、2012年全區(qū)政務(wù)服務(wù)政務(wù)公開政府信息公開工作會議精神和2012年南寧市對橫縣政務(wù)服務(wù)政務(wù)公開政府信息公開工作進行績效考評的指標設(shè)置情況，結(jié)合工作實際，橫縣政府服務(wù)中心開始進一步深化行政審批制度標準化的改革。

1.政務(wù)服務(wù)的建設(shè)標準化

橫縣政務(wù)服務(wù)中心加強政務(wù)服務(wù)信息化、數(shù)字化建設(shè)，構(gòu)建跨部門、跨層級運行的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)交換平臺，保證網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)順暢有序運行。通過制定政務(wù)服務(wù)、便民服務(wù)的標準和規(guī)范，推進政務(wù)服務(wù)科學(xué)化、制度化、標準化建設(shè)。為了達到“樹一流新風(fēng)，創(chuàng)一流窗口，供一流服務(wù)”的服務(wù)目標，該縣以“素質(zhì)高、業(yè)務(wù)精、能力強、服務(wù)優(yōu)”的總體要求，對進入政務(wù)服務(wù)中心的服務(wù)窗口工作人員的綜合素質(zhì)提出了明確要求。同時對窗口服務(wù)工作人員的服務(wù)理念、服務(wù)方式、服務(wù)效率和服務(wù)水平、工作作風(fēng)等方面制定了完善的管理規(guī)章制度。另外，該縣積極開展基層便民中心建設(shè)工作，以縣級政務(wù)服務(wù)中心的成功經(jīng)驗為基層便民中心建設(shè)提供參考，努力構(gòu)建經(jīng)濟實用的縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）三級政務(wù)服務(wù)體系。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）便民服務(wù)中心，村（社區(qū)）便民服務(wù)室（站、點），依法或者受上級政務(wù)服務(wù)部門委托，集中受理、辦理涉及勞動就業(yè)、社會保險、社會救助、計劃生育、農(nóng)用地審批、社會福利、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、涉農(nóng)補貼等事項。

2.政務(wù)服務(wù)的運行標準化

橫縣政務(wù)服務(wù)中心緊緊圍繞“一切為了群眾，一切方便群眾”和“機關(guān)為窗口服務(wù)，窗口為群眾服務(wù)”的工作目標，實行“所有審批事項統(tǒng)一在政務(wù)中心受理、辦理；所有行政事業(yè)性收費統(tǒng)一在政務(wù)服務(wù)中心收費窗口繳存；所有審批業(yè)務(wù)統(tǒng)一接受政務(wù)服務(wù)中心管理辦公室監(jiān)管”的“三個統(tǒng)一”辦法，實現(xiàn)行政審批的集中受理與監(jiān)管，促進行政審批行為的規(guī)范化。同時推行“公開行政審批目錄、公開審批依據(jù)、公開申請條件、公開受理部門、公開審批程序、公開審批期限、公開收費標準和公開審批結(jié)果”等“八個公開”制度，以提高行政權(quán)力運行的透明度，全力打造“陽光政府”，并為群眾提供“一站式”方便快捷的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。切實加強對聯(lián)辦件的管理，建立健全部門、窗口、崗位之間的協(xié)調(diào)機制，努力探索形成行為規(guī)范、公開透明、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、廉潔高效的行政管理體制。

3.政務(wù)服務(wù)的監(jiān)督標準化

縣委、縣政府督查室每季度牽頭組織縣財政、中心和物價部門聯(lián)合對窗口單位的行政審批、收費行為進行專項檢查，對違反相關(guān)規(guī)定的要求限期整改，并將檢查結(jié)果通報全縣。中心堅持對窗口部門及其工作人員的政務(wù)服務(wù)工作進行巡查、回訪、暗訪，對違反文件規(guī)定的視其情節(jié)輕重給予批評教育、責(zé)令糾正違法或不當(dāng)行政行為。新聞媒體對其輿論監(jiān)督，對政務(wù)服務(wù)中損害軟環(huán)境的反面典型及時曝光，全程追蹤，督促改進。通過聘請人大代表、政協(xié)委員、企業(yè)代表和社會各屆人士為行風(fēng)監(jiān)督員，采取多種形式對行政審批部門的政務(wù)工作進行監(jiān)督。另外，政務(wù)服務(wù)中心同時配備安裝了視頻音頻同監(jiān)控系統(tǒng)、指紋考勤機、電子評價器以及同區(qū)、市政務(wù)服務(wù)中心三級互聯(lián)的局域網(wǎng)，是全區(qū)首個實現(xiàn)視頻、音頻同步監(jiān)控的縣區(qū)。中心共有31個部門64名窗口工作人員進駐辦公，辦理審批事項共500多項。監(jiān)察部門加強行政審批活動的全程監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)糾正審批過程中的不規(guī)范行為，對有令不行、有禁不止的行為，嚴格追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人的責(zé)任。

政務(wù)服務(wù)中心堅持把政府信息公開工作納入重要議事日程。為了規(guī)范管理、強化監(jiān)管，便于發(fā)布業(yè)務(wù)信息，打造陽光政府、效能政府，樹立全市一流的政府形象。該縣緊緊圍繞優(yōu)化環(huán)境、提高效能的核心目標，把采購中心、投標中心和政務(wù)服務(wù)中心聯(lián)成一體辦公，進一步規(guī)范政府政務(wù)行為，完善政府采購監(jiān)管。

（三）實施標準化體系的效果

政務(wù)服務(wù)中心主要履行政務(wù)服務(wù)的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督職責(zé)。橫縣政務(wù)服務(wù)中心自2007年12月28日正式啟用，至5月26日止，共接到各類政務(wù)服務(wù)事項申請20698件，受理20569件，辦結(jié)20251件，辦結(jié)同意率為99.88%，平均日結(jié)率72.28%，當(dāng)月辦結(jié)率98.33%。共受理申請投資14.4727億元，同意投資13.8553億元。群眾滿意率達到99.85%，群眾參與評議率達91.58%。至今沒有出現(xiàn)因窗口作風(fēng)效能問題產(chǎn)生的超時辦結(jié)件和群眾對中心服務(wù)不滿意的投訴，得到了中紀委監(jiān)察部、黑龍江省紀委監(jiān)察廳等各級考察團的高度評價。長期保持了“零投訴”、“零超時”、“零通報”的良好運行狀況。行政效能不斷提高、服務(wù)規(guī)范穩(wěn)定有序、電子政務(wù)效能逐漸突顯、權(quán)力得到了一定的監(jiān)督，為今后進一步改進政務(wù)工作打下了堅實的基礎(chǔ)。

另外，行政理念也得到了進一步更新。政府和廣大公務(wù)人員逐漸樹立了以民為本、服務(wù)至上理念，形成了講誠信、負責(zé)任、重服務(wù)的共識。同時，行政審批權(quán)力運行進一步規(guī)范，行政審批自由裁量權(quán)進一步壓縮，信息溝通不暢的問題也得到有效解決，決策、執(zhí)行、監(jiān)督相對分離又相互協(xié)調(diào)的批管分離體制得到鞏固和深化。這樣，行政監(jiān)督更加到位，公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到切實保障，有力地促進了預(yù)防腐敗體制機制的創(chuàng)新。

三、行政審批標準化建設(shè)的思考與展望

行政審批標準化建設(shè)是將先進的行政管理方式和標準的理念引入行政審批領(lǐng)域的一項創(chuàng)新，不但簡化了審批流程，縮短了審批時限，而且大大地提高了辦事效率。由此可見，加快推進行政審批服務(wù)標準化建設(shè)，對于提高行政審批質(zhì)量、提高行政審批服務(wù)效能、完善權(quán)力監(jiān)督機制、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、創(chuàng)建廉潔高效政府，有著重要的現(xiàn)實意義。而行政審批標準化是一個不斷改進和完善面向服務(wù)對象的標準的過程，因此，不但要鞏固深化集中審批的成果，更需要在操作中反復(fù)檢驗，在實踐中不斷推敲論證。

（一）深化對行政審批標準化的理解

行政審批標準化是對陳舊過時、互為矛盾規(guī)定的突破，是一項創(chuàng)新的系統(tǒng)工程，需要我們在實踐的過程中不斷地提高認識。它不僅是對現(xiàn)有審批標準的細化，更是對投資創(chuàng)業(yè)、發(fā)展和企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的引領(lǐng)；同時要認識到其包含了城市管理、環(huán)保等多項內(nèi)容的產(chǎn)業(yè)、行業(yè)的聯(lián)合標準。為此，要努力提高工作人員的思想、知識水平和操作技能，充分調(diào)動全員積極性與創(chuàng)造性，增強干部和員工執(zhí)行標準的能力，加強服務(wù)標準化培訓(xùn)，提高全員參與的執(zhí)行力。

（二）重視發(fā)揮改革創(chuàng)新的精神

行政審批標準化的發(fā)展有賴于改革創(chuàng)新。新形勢下，要把改革創(chuàng)新精神貫穿整個工作的過程中，進一步理順投資項目審批制度，努力推動改革工作取得新成效。另外，還要適時地創(chuàng)新協(xié)作機制、工作模式，推進行政審批標準化建設(shè)工作在觀念、內(nèi)容、方法、手段、體制、機制等方面的創(chuàng)新，超越現(xiàn)有文件、制度的歸納整理，有效協(xié)調(diào)政府部門間的分工合作，加強部門間信息的有效傳達與溝通，真正服務(wù)于企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，服務(wù)于科學(xué)發(fā)展。

（三）加強對行政審批建設(shè)的監(jiān)督檢查

審批事項標準化建設(shè)是深化行政管理體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，改進政府服務(wù)，提高行政效率的重要措施。行政審批標準化的精髓在于依法行政。在推行行政審批標準化建設(shè)的過程中，要多方、多部門參與，紀檢監(jiān)察機關(guān)要加強對審批行為是否依法合規(guī)的檢查，各部門、街道要高度重視、精心組織實施，落實工作責(zé)任，加強監(jiān)督檢查，特別是要對政務(wù)信息公開進行執(zhí)法監(jiān)察，加大對違反《政府信息公開條例》行為的問責(zé)力度。另外，應(yīng)充分發(fā)揮廣大公眾的監(jiān)督，確保行政審批工作的公開、公正、透明。

（四）積極探索推進量化管理

目前，不少西方國家對行政審批的管理已進入量化階段，如美國管理和預(yù)算辦公室下設(shè)信息與監(jiān)管事務(wù)辦公室，專門負責(zé)對每一項政府審批的合法性進行分析，做出成本和收益衡量?？山梃b類似這樣的做法，積極探索推進行政審批的量化管理，明確職責(zé)分工，把工作任務(wù)落實到人，不斷促進行政審批朝著合法化方向發(fā)展。

四、結(jié)束語

行政審批是現(xiàn)代國家管理社會政治、經(jīng)濟、文化等各方面事務(wù)的一種重要的事前控制手段。推進行政審批制度改革有力促進了依法行政，進一步規(guī)范了政府行為；促進了政府管理創(chuàng)新，提高了行政效能；促進了反腐倡廉建設(shè)，進一步完善了政府系統(tǒng)預(yù)防和治理腐敗的體制機制。橫縣政務(wù)服務(wù)中心的標準化建設(shè)對廣西甚至全國都有重要的啟示及推廣意義。我們需要在吸納其成功經(jīng)驗的同時，密切結(jié)合本地實際，實施開展行政審批標準化建設(shè)，努力實現(xiàn)更大范圍的行政審批服務(wù)項目，進一步優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置和職能配置，提高行政效能和公共管理服務(wù)質(zhì)量。

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