張詩雨

發(fā)達(dá)國家“居者有其屋”的住房保障制度及其經(jīng)驗
——國外城市治理經(jīng)驗研究之八

張詩雨

建筑是城市最基本的物質(zhì)要素和最顯著的外觀形態(tài)。城市建筑具有一定的空間結(jié)構(gòu)，為居民活動提供了基本的空間屏蔽條件。城市建筑建立在一定的土地空間基礎(chǔ)之上，是房產(chǎn)與地產(chǎn)的有機(jī)結(jié)合。城市建筑包括住房、商廈、旅館、飯店、公共建筑、寫字樓、道路、橋梁、隧道等。其中，住房是城市建筑中的主要形態(tài)。隨著工業(yè)化快速發(fā)展，大量人口和產(chǎn)業(yè)集聚于城市，城市面臨嚴(yán)重基礎(chǔ)設(shè)施不足的問題，而住房問題則較為突出，引起關(guān)注。在發(fā)達(dá)國家“居者有其屋”是公民的基本福利，每個城市居民都有享受住房保障的權(quán)利。因此，在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速發(fā)展的今天，建立科學(xué)的住房保障制度尤為重要。

城市住房的特征與需求

城市住房，是在城市區(qū)域內(nèi)供居民居住的房屋。其外延包括一切城市區(qū)域內(nèi)所有滿足住宿功能的房產(chǎn)，面向的對象是城市區(qū)域內(nèi)生活的全部居民，功能主要體現(xiàn)在對住宿的滿足上。

（一）城市住房的特性

張詩雨，中國發(fā)展觀察雜志社副社長，國研文化傳媒股份有限公司董事、總經(jīng)理，管理學(xué)博士、應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后、副編審，香港大學(xué)SPACE學(xué)院訪問學(xué)者，兼任北京交通大學(xué)絲綢之路研究中心常務(wù)副主任。

城市住房的特性主要表現(xiàn)在：一是建筑的耐久性?，F(xiàn)代城市住房普遍由鋼材、磚石、混凝土等永久性建筑材料建成，只要設(shè)計合理、施工得當(dāng)、維護(hù)及時，其自然壽命都在百年以上，西方國家的傳統(tǒng)建筑以石料為主，一些老建筑已有數(shù)百年歷史，迄今仍在繼續(xù)使用，而且已經(jīng)成為歷史文化遺產(chǎn)的重要組成部分。二是消費(fèi)的昂貴性。城市住房屬于昂貴的耐用消費(fèi)品。一套普通的中檔住房，往往要花費(fèi)一個普通家庭數(shù)年、甚至數(shù)十年的積蓄。對于低收入家庭來說，在城市擁有住房則是終生追求的夢想。據(jù)有關(guān)資料表明，美國中產(chǎn)階級家庭年收入的開支中，約1/3用于住房?？梢?，住房支出是家庭支出的主要組成部分。三是位置的固定性。住房一經(jīng)建成，就與一定的土地連為一體，不能隨便變換位置。房產(chǎn)與地產(chǎn)都屬于不動產(chǎn)，其投資具有沉淀性。住房選擇往往意味著居住社區(qū)、鄰里關(guān)系、孩子入學(xué)、購物中心等社區(qū)服務(wù)的選擇。因此，開發(fā)商和消費(fèi)者在進(jìn)行住房投資決策時，往往把位置選擇作為重要的考慮因素。四是住房的投資性。由于城市人口在不斷增長，城市用地不斷向郊區(qū)拓展，人們對居住條件的需求也在不斷提高，因此，在經(jīng)濟(jì)正常發(fā)展時期，城市住房總是存在供給短缺問題。建設(shè)和購買住房具有投資性，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段，住房投資的增值性尤為明顯。

城市住房建設(shè)的社會經(jīng)濟(jì)作用，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，城市住房是市民生活的基本物質(zhì)資料。住房集生活資料、享受資料和發(fā)展資料于一體，是市民賴以生活的基本物質(zhì)條件?！熬诱哂衅湮荨笔菄H社會公認(rèn)的一項社會經(jīng)濟(jì)政策。只有實現(xiàn)“安居”，人們才能做到“樂業(yè)”。相反，如果市民都在哀嘆“安得廣廈千萬間”，這樣的社會就很難稱得上是“和諧社會”。第二，住房建設(shè)帶動城市房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。房地產(chǎn)是城市經(jīng)濟(jì)的重要產(chǎn)業(yè)之一。在發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家，不動產(chǎn)的價值普遍占據(jù)國民財富的2/3以上。第三，住房建設(shè)帶動許多相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。住房在城市建筑物總量中占據(jù)相當(dāng)大的比重。住房建設(shè)是城市建設(shè)的主要部分。城市住房建設(shè)要消耗大量的鋼材、水泥、玻璃、木材、塑料等，需要投入大量勞動力。它不僅直接帶動了房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，還間接帶動了建材、交通、運(yùn)輸、機(jī)械、制造、石油、化工等很多相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（二）城市住房的供需

城市住房是市民生存、發(fā)展和享受的基本需求，是市民安居樂業(yè)和社會穩(wěn)定發(fā)展的基本保障之一。人們對住房的需要是沒有止境的，如果不受購買和支付能力的限制，所有市民都希望自己的住房越寬敞越舒適越好。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，城市住房需求并不等于市民的住房需要，它是指具有購買和支付能力的住房需要。城市住房需求既受制于一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，也受制于家庭收入、住房價格、人口密度和人口結(jié)構(gòu)等。第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)階段，人們的住房要求只是立足于滿足空間屏蔽需求。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活條件的改善，人們對住房的需求就更趨向于寬敞性和標(biāo)準(zhǔn)化。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)以后，人們對住房的需求就會提高到舒適型和享受型層面。當(dāng)前，發(fā)達(dá)國家的城市住房普遍進(jìn)入享受型階段。其中，美國是世界上人均居室和住房面積最寬敞的國家。第二，家庭收入。家庭收入是影響住房需求最重要、最直接的因素，它直接決定著人們的住房支付能力。住房消費(fèi)屬于昂貴品消費(fèi)，只有家庭收入達(dá)到一定水平才具有購房能力。第三，住房價格。住房價格過高也會影響人們的購房需求。第四，人口密度。城市的人口密度不同，人們的住房需求會有很大差別。相對于中小城市而言，大城市由于人口密度很高，住房需求會更加旺盛。第五，人口結(jié)構(gòu)。人口結(jié)構(gòu)對住房需求也有潛在影響。從人口的職業(yè)構(gòu)成看，白領(lǐng)階層對住房面積和標(biāo)準(zhǔn)化的需求水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于藍(lán)領(lǐng)階層；從人口的年齡構(gòu)成來看，已婚青年和中年人對獨立住房的需求顯然要比未婚青年和老年人的需求更高。在戰(zhàn)爭結(jié)束以后，大量軍人退伍以及隨后出現(xiàn)的“嬰兒潮”也會使住房需求呈現(xiàn)出明顯的增長趨勢。

城市住房供給，是指一定時期內(nèi)城市可供居住使用的住房總量，包括住房存量與住房流量。住房建設(shè)的一次性投資大，而且需要一定的建設(shè)周期，住房供給總是落后于住房需求。大體而言，城市住房的供給方式可分為三種類型：即市場調(diào)節(jié)型、國家分配型、市場調(diào)節(jié)和政府干預(yù)相結(jié)合型。第一，市場調(diào)節(jié)型。這是西方發(fā)達(dá)國家普遍實行的一種主導(dǎo)性住房供給方式。它以土地私有制為基礎(chǔ)，主要通過市場化方式提供城市住房，即由房地產(chǎn)開發(fā)商購買私人土地，開發(fā)和建造商品性住房，住戶根據(jù)自身的支付能力，在市場上選購合適的住房。同時，金融和保險機(jī)構(gòu)為住戶提供市場化的融資和不動產(chǎn)保險服務(wù)。這種住房供給方式的優(yōu)點在于，有利于提高住房供給效率，發(fā)展房地產(chǎn)市場。其缺點在于，難以解決低收入群體尤其是弱勢群體的住房需求。第二，國家分配型。它將城市住房視為社會福利事業(yè)，否認(rèn)住房具有商品屬性。第三，市場調(diào)節(jié)與政府干預(yù)相結(jié)合型。這是一種以市場調(diào)節(jié)為主，同時通過政府干預(yù)向低收入者提供廉價住房的住房供給方式。這種住房供給方式既堅持了住房的商品屬性，同時也兼顧了基本住房的福利屬性，力求做到“居者有其屋”。在市場機(jī)制發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的前提下，實施政府干預(yù)的主要形式有：1、住房公積金制度，即由雇員和雇主共同繳納住房公積金，作為專門用于購買住房的強(qiáng)制性儲蓄。2、對開發(fā)商投資建造保障性住房給予政策優(yōu)惠。3、政府直接投資建搭公共住宅，向低收入群體提供廉價住房。4、政府對低收入者購買或租用住房提供補(bǔ)貼。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，即使是實行市場調(diào)節(jié)型住房供給制度的國家，實際上也存在一定程度的政府干預(yù)。當(dāng)出現(xiàn)住房嚴(yán)重短缺時，政府就會在住房建設(shè)和供應(yīng)上進(jìn)行干預(yù)，由政府直接投資或補(bǔ)貼建設(shè)公共住房。隨著住房短缺的緩解和消失，政府就會退出市場干預(yù)，繼續(xù)奉行住房市場化政策，鼓勵通過市場機(jī)制滿足城市住房需求。在美國城市住房中，政府直接投資的公有住房約占2%-5%，一般通過租賃方式提供給低收入階層居住。

（三）城市住房的消費(fèi)

城市住房的消費(fèi)主要有兩種方式：第一種方式是租賃。城市低收入階層的住房消費(fèi)大多選擇租賃方式。租賃表現(xiàn)為住房所有權(quán)與使用權(quán)的分離。租賃住房需要支付租金。住房租金的價格主要取決于以下因素：一是折舊費(fèi)。它是按住房的使用壽命和磨損程度，逐年分期回收住房的原始造價。二是維修費(fèi)，即保障住房在規(guī)定使用年限內(nèi)正常使用的維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用。三是管理費(fèi)，即住房物業(yè)管理所支付的費(fèi)用。四是利息。住房貸款的利息由承租者支付。五是稅金，即房產(chǎn)稅和所得稅。六是地租，即土地使用應(yīng)向土地所有者交納的地租。七是利潤，即房產(chǎn)開發(fā)商或出租者的利潤。

第二種方式是購買。住房購買主要是針對中高收入群體而言的。20世紀(jì)80年代西方發(fā)達(dá)國家普遍減少了對公共住房的投資和補(bǔ)貼，轉(zhuǎn)而更加強(qiáng)調(diào)發(fā)展私有住房和商品住房。商品房的價格構(gòu)成，大體包括以下幾個部分：一是土地征用費(fèi)。它是開發(fā)商為了獲得土地使用權(quán)而向被征地者支付的各種費(fèi)用的總和。二是建筑工程費(fèi)。即房屋主體工程的建筑安裝成本造價。三是設(shè)施費(fèi)，即建設(shè)配套設(shè)施及基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)。四是管理費(fèi)。它是開發(fā)商建造住房和銷售過程中所發(fā)生的管理費(fèi)用。五是利息，即銀行貸款的利息支付。六是稅金，主要指政府向開發(fā)商征收的列入商品住房售價中的各種稅費(fèi)。七是利潤，即開發(fā)商的凈利潤。八是效用調(diào)節(jié)，即商品房由于地段、朝向、樓層等因素導(dǎo)致的價格差異。

發(fā)達(dá)國家的住房保障制度

在工業(yè)化和城市化快速發(fā)展時期，由于人口大量向城市遷移，各國都會出現(xiàn)城市住房嚴(yán)重短缺問題。如何緩解城市住房短缺矛盾，面向全體國民提供基本的住房保障，這是城市化過程中必須解決的一個重要問題。發(fā)達(dá)國家在工業(yè)化和城市化過程中，為解決城市住房問題積累了很多成功經(jīng)驗。研究發(fā)達(dá)國家的住房保障制度，對于完善我國城市住房保障體系具有借鑒和啟示意義。

（一）美國住房保障制度

美國城市住房的商品化、私有化程度很高，住房保障的基本政策取向是幫助低收入居民解決住房問題。自20世紀(jì)30年代以來，國會先后通過了《住房法》《國民住房法》《住房和城市發(fā)展法》等法案，對低收入群體的住房保障作出具體規(guī)定。

美國住房保障制度的主要內(nèi)容可以概括為：

一是發(fā)展商業(yè)性的房屋抵押貸款保險。除少數(shù)富人家庭外，絕大多數(shù)人不能一次性付清房款。政府鼓勵私人開發(fā)商提供商業(yè)性的住房貸款保險業(yè)務(wù)，購房者需要按房價的20%-30%支付現(xiàn)款，其余部分以房屋作抵押向銀行申請貸款。政府對購房者實行個人所得稅減免，鼓勵家庭購買自有住房。

二是為中低收入家庭購房提供低息貸款。政府鼓勵開發(fā)商和非營利機(jī)構(gòu)建設(shè)供低收入家庭居住的住宅，并給予一定額度的稅金減免。政府還成立有專門的信貸機(jī)構(gòu)，為低收入家庭購房提供低息貸款和貼息擔(dān)保。

三是對低收入家庭提供住房補(bǔ)貼。對收入低于一定水平的低收入家庭，若其住房支出超過家庭總收入的一定比例，政府將為其提供房屋租金“差額”補(bǔ)貼。政府還通過發(fā)放住房“租金優(yōu)惠券”、建設(shè)老年住宅等形式，向孤寡老人、殘疾人士和無家可歸者提供住房補(bǔ)貼。

四是向低收入家庭提供低租金公共住宅?！蹲》糠ā芬?guī)定，政府必須為低收入者提供較低租金住宅。公共住宅的租金一般不到私有住房租金的一半。公共住宅的租住者需提出申請，住房管理部門會對其收人狀況進(jìn)行審核。

（二）德國住房保障制度

德國住房保障制度的主要內(nèi)容可以概括為房租補(bǔ)貼制度、住房儲蓄和融資制度以及購建房稅收優(yōu)惠政策三個方面。

第一，房租補(bǔ)貼制度。這是目前德國對低收入居民住房保障的主要形式。根據(jù)法律規(guī)定，德國公民凡家庭收入不足以租賃適當(dāng)住房者，有權(quán)享受住房補(bǔ)貼。房租補(bǔ)貼數(shù)額根據(jù)家庭人口、收入和房租支出情況確定。房租補(bǔ)貼資金由聯(lián)邦政府和州政府各承擔(dān)50%。

第二，住房儲蓄和融資制度。德國住房融資實行互助合作融資，其主要特點是先儲蓄、后貸款，即先由儲戶根據(jù)自己住房需要及儲蓄能力，與住房儲蓄銀行簽訂儲貸合同，儲戶每月按合同約定存錢，當(dāng)存滿儲貸金額的一定比例以后，即可取得貸款權(quán)。德國住房儲蓄銀行、住宅互助儲金信貸社、住宅信貸協(xié)會、私人建設(shè)協(xié)會和公營建筑協(xié)會都是在吸收個人存款基礎(chǔ)上發(fā)放房地產(chǎn)貸款，為個人買房、建房籌集資金的。其中，住房儲蓄銀行屬于國家銀行，安全性高。

第三，購建房稅收優(yōu)惠政策。首先，政府對非營利性企業(yè)所興建的福利性社會住宅給予資助或政策優(yōu)惠。例如，政府提供無息或低息貸款，實行減免土地稅、所得稅等稅金優(yōu)惠。其次，政府鼓勵私人建房，并給予減免稅等優(yōu)惠政策措施。最后，政府鼓勵私人按市場價購房。私人購買新建住宅和舊住房，都可以通過市場化途徑進(jìn)行融資，并享受所得稅減免政策。對于低收入家庭購買住房，還可以申請政府住房補(bǔ)貼。

（三）日本住房保障制度

日本是后發(fā)市場經(jīng)濟(jì)國家，其社會保障體系起步較晚，但發(fā)展速度很快。經(jīng)過第二次世界大戰(zhàn)后幾十年的快速發(fā)展，日本逐步建立了高水平的社會保障體系。其中住房保障是日本社會保障體系的重要一環(huán)。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，日本約有2000萬人無房可住，占當(dāng)時人口的1/4。為緩解住房短缺問題，日本先后制定了《住房金融公庫法》《公營住宅法》《日本住宅公團(tuán)法》《住宅建設(shè)規(guī)劃法》等法律。

根據(jù)這些法律，日本政府采取了一系列政策措施，主要包括：一是為住宅開發(fā)和建設(shè)提供政策支持。日本政府的住宅政策認(rèn)為，住宅不同于一般商品，不能把住宅作為完全的商品推向市場，政府需對住宅開發(fā)和建設(shè)給予政策支持，鼓勵和支持金融機(jī)構(gòu)為住宅開發(fā)和建設(shè)提供融資服務(wù)，以調(diào)動各方面的積極性。二是保障中低收入家庭的住房需求。政府以利息補(bǔ)貼、國庫補(bǔ)助金等方式，鼓勵企業(yè)開發(fā)和建設(shè)面向中低收入階層的民間住宅。利息補(bǔ)貼直接降低了企業(yè)的開發(fā)成本。國庫補(bǔ)助金是一種對面向低收入階層提供住宅的地方公共團(tuán)體的補(bǔ)助。三是政府出資建設(shè)的公共住宅所占比重較高。日本的住宅供給中，使用政府資金建造的公共住宅占有相當(dāng)大的比重。在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后的半個世紀(jì)內(nèi)，日本共建造了5155萬套住宅，其中公共住宅占了45.7%。政府提供公共住宅的主要方式有三種，分別是通過“住宅金融公庫”向建造或購買住宅的個人提供長期低息貸款；地方政府在中央政府的補(bǔ)貼支持下建設(shè)廉租住房；中央政府設(shè)立“日本住宅公團(tuán)”為大城市的工薪階層提供住宅及宅基地。

發(fā)達(dá)國家住房保障的經(jīng)驗

城市住房保障政策受國家經(jīng)濟(jì)政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素的制約，通過比較國外住房保障的制度安排和實施效果，可以得出一些經(jīng)驗和有益啟示。

（一）完善住房保障的法律基礎(chǔ)，依法構(gòu)建保障體系

美國、德國、日本等發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家，都注重城市住房保障的立法工作。在羅斯?！靶抡睍r期，為了解決低收入群體的住房問題，美國出臺了一系列的住房法律。發(fā)達(dá)國家的城市住房保障實行立法先行，依法界定政府的住房保障責(zé)任以及城市住房的開發(fā)和交易行為。迄今，我國尚沒有出臺專門的城市住房保障法律，政府的住房保障責(zé)任缺少明確的法律約束。借鑒國外住房保障的成功經(jīng)驗，我國有必要制定專門的城市住房保障法律，明確規(guī)定城市住房保障的對象、保障標(biāo)準(zhǔn)、保障水平、資金來源、管理機(jī)構(gòu)和責(zé)任等。同時，各地方要根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展實際，制定地方性的住房保障法規(guī)。

（二）堅持市場機(jī)制與政府調(diào)節(jié)，構(gòu)建多層次保障體系

當(dāng)前，住房市場化已經(jīng)成為世界范圍內(nèi)的基本發(fā)展趨勢。除新加坡等少數(shù)國家外，大多數(shù)國家都把市場機(jī)制作為城市住房供給的主要機(jī)制，國家干預(yù)只是作為市場機(jī)制的有效補(bǔ)充。只有當(dāng)住房供給出現(xiàn)嚴(yán)重短缺時，才會出現(xiàn)大規(guī)模的公共住房建設(shè)。城市住房是一種特殊的商品，其價值大、使用期長，許多居民不可能完全通過市場來解決住房問題，尤其是中低收入家庭。在住房市場化的前提下，為解決中低收入家庭的住房問題，各國都會制定一些特殊的優(yōu)惠政策和保障措施，建立多樣性、多層次的住房供給和保障機(jī)制。這種多層次的住房保障體系，有利于提高住房供給效率，維護(hù)社會公平，保障低收入群體的住房權(quán)利。

（三）強(qiáng)化政府在低收入群體住房保障中的底線責(zé)任

發(fā)達(dá)國家的城市住房政策不是面向全體國民的普惠福利政策，大多數(shù)國家的住房保障對象主要是低收入者和自身無力解決住房問題的特殊階層。解決中低收入者的住房問題，始終是各國住房政策的最主要目標(biāo)。住房消費(fèi)在居民支出中占據(jù)較大比重。低收入群體難以支付昂貴的住房支出，需要政府提供福利性住房。發(fā)達(dá)國家通過立法手段，界定政府在低收入群體住房保障中的底線責(zé)任。底線責(zé)任是政府必須履行的基本職責(zé)，它主要體現(xiàn)在：開發(fā)和建設(shè)廉租住房，保障“居者有其屋”，保障無家可歸者擁有適當(dāng)?shù)淖∷?；提供房租補(bǔ)貼和租賃保障；為針對低收入群體的住宅開發(fā)提供土地保障和地價優(yōu)惠；實行減免稅和政府擔(dān)保等。

（四）住房金融成為實現(xiàn)住房保障政策目標(biāo)的重要手段

城市住房市場的發(fā)展離不開住房金融的支持。發(fā)達(dá)國家普遍擁有較為完善的政策性和商業(yè)性住房金融體系，成熟的住房金融市場能夠滿足不同層次住房消費(fèi)的需要。住房融資的資金周轉(zhuǎn)慢、占用金額大、回收周期長，它兼具經(jīng)營性和政策性特點，發(fā)展住房金融市場需要政府提供政策支持。由于住宅建設(shè)是周期較長的固定資產(chǎn)投資，只靠市場來調(diào)整住宅結(jié)構(gòu)會有較大的滯后性，不論是在房屋購買市場還是住宅租賃市場，政府都應(yīng)積極制定政策或者參與進(jìn)來，才能有效地調(diào)節(jié)住宅結(jié)構(gòu)，解決中低收入者的住宅問題。（參考文獻(xiàn)略）