創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金發(fā)展現(xiàn)狀、問題及對策

◎虞亮　陳佳亭　李楠（常州創(chuàng)業(yè)投資集團(tuán)有限公司，常州213004）

創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金發(fā)展現(xiàn)狀、問題及對策

◎虞亮陳佳亭李楠（常州創(chuàng)業(yè)投資集團(tuán)有限公司，常州213004）

創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金是由政府設(shè)立，以發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿放大效應(yīng)、增加創(chuàng)業(yè)投資資本的供給為目的， 以克服創(chuàng)業(yè)投資資本的市場失靈問題。引導(dǎo)基金不以盈利為目的，而是作為政策性的金融工具，緩解科技型中小企業(yè)融資難的問題。近年來，通過設(shè)立政府引導(dǎo)基金，吸引民間資本參與創(chuàng)業(yè)投資，已經(jīng)成為我國各級地方政府促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資產(chǎn)業(yè)發(fā)展、支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要方式。但由于實(shí)踐時(shí)間還很短，加上政府資金與社會(huì)資本對利益的訴求存在矛盾，引導(dǎo)基金在快速發(fā)展的同時(shí)，也存在很多亟待解決的問題。下面就以常州市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金為例，詳述如何加強(qiáng)政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金風(fēng)險(xiǎn)管理、改善基金運(yùn)作成效。

1　常州市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金發(fā)展現(xiàn)狀

目前，常州市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金共有兩支：常州市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金（以下簡稱“市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”）、常州市龍城英才創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金（以下簡稱“龍城英才引導(dǎo)基金”）。市級財(cái)政代管的江蘇省引導(dǎo)基金共有三支：江蘇省新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金（以下簡稱“新興產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金”）、江蘇省區(qū)域重點(diǎn)成長型企業(yè)發(fā)展扶持基金（以下簡稱“重點(diǎn)發(fā)展引導(dǎo)基金”）、江蘇新材料產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資基金（以下簡稱“新材料引導(dǎo)基金”）。這五支基金均由常州產(chǎn)權(quán)交易所及其下屬平臺作為引導(dǎo)基金出資人代表履行相關(guān)權(quán)利與義務(wù)。

1.1市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金

市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金于2008年成立，基金總規(guī)模7500萬元，通過階段參股方式與深圳市創(chuàng)新投資集團(tuán)、江蘇高科技投資集團(tuán)及民間資本共同發(fā)起設(shè)立了江蘇高晉創(chuàng)業(yè)投資有限公司、常州高投創(chuàng)業(yè)投資有限公司以及常州紅土創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)投資有限公司。三家公司注冊資本總額達(dá)2.91億元，撬動(dòng)社會(huì)資本2.16億元，資本放大2.88倍。截至2014年10月底，三家公司累計(jì)投資項(xiàng)目27個(gè)，投資金額3.04億元，其中被投資企業(yè)深圳歐菲光科技股份有限公司于2010年8月成功上市；江蘇長海復(fù)合材料股份有限公司于2011年3月成功上市；江海環(huán)保股份有限公司已申報(bào)IPO，常州市麗島金屬材料制造有限公司正在接受上市輔導(dǎo)，引導(dǎo)基金發(fā)揮作用顯著。

1.2龍城英才引導(dǎo)基金

龍城英才引導(dǎo)基金2011年成立，基金總規(guī)模3.8億元，通過階段參股方式與江蘇省新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、常州投資集團(tuán)有限公司共同合作發(fā)起設(shè)立常州龍城英才創(chuàng)業(yè)投資有限公司，與梧桐三江（上海）創(chuàng)業(yè)投資管理中心（有限合伙）合作發(fā)起設(shè)立三江資本（常州）龍城英才創(chuàng)業(yè)投資中心（有限合伙），其中階段參股共2.1億元，撬動(dòng)其他資本3.2億元，資本放大1.52倍；另外引導(dǎo)基金拿出1.7億元對常州龍城英才計(jì)劃項(xiàng)目進(jìn)行跟進(jìn)投資。截至2014年10月底，常州龍城英才創(chuàng)業(yè)投資有限公司累計(jì)投資項(xiàng)目101個(gè)，投資金額2.75億元；三江資本（常州）龍城英才創(chuàng)業(yè)投資中心（有限合伙）累計(jì)投資項(xiàng)目2個(gè)，投資金額1740萬元；引導(dǎo)基金跟進(jìn)投資項(xiàng)目81個(gè)，投資金額1.38億元，吸引共同投資的民間資本4.96億元，資本放大3.59倍。

1.3重點(diǎn)發(fā)展引導(dǎo)基金

重點(diǎn)發(fā)展引導(dǎo)基金于2013年7月成立，通過階段參股方式與上海麒耀投資管理有限公司、江蘇武進(jìn)高新投資控股有限公司、常州武進(jìn)科技創(chuàng)業(yè)投資有限公司發(fā)起設(shè)立常州麒耀創(chuàng)業(yè)投資合伙企業(yè)（有限合伙），該基金公司專注于引進(jìn)海外技術(shù)成果并在國內(nèi)產(chǎn)業(yè)化。企業(yè)認(rèn)繳出資額1億元，引導(dǎo)基金出資1000萬元，其他資本9000萬元，資本放大9倍。

1.4新材料引導(dǎo)基金

新材料引導(dǎo)基金2013年成立，通過階段參股方式與常州金茂經(jīng)信創(chuàng)業(yè)投資管理企業(yè)（有限合伙）、江蘇新?lián)P子造船有限公司、江蘇慧德科技發(fā)展有限公司及民間資本共同合作發(fā)起設(shè)立江蘇新材料產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)（有限合伙），實(shí)繳出資2.5億元，其中基金首期出資2000萬元，撬動(dòng)其他資本2.3億元，資本放大11.5倍。截至2014年10月底，江蘇新材料產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)（有限合伙）累計(jì)投資項(xiàng)目4個(gè)，投資金額8651萬元。

2　常州市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金運(yùn)作中存在的問題

2.1基金規(guī)模整體偏小、資金來源缺乏持續(xù)性

目前，我國政府設(shè)立的引導(dǎo)基金規(guī)模普遍偏小，常州市政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的資金主要來自江蘇省和常州市政府的財(cái)政資金，總額僅4.85億元。同時(shí)，常州市政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的發(fā)展歷史較短，沒有對基金的未來資金來源作出明確的規(guī)劃， 未能形成吸納民間資本的長效機(jī)制，對民間資本的讓利政策還不夠完善，募資渠道狹窄，以至政府引導(dǎo)基金的資金來源缺少持續(xù)性，未來亟需擴(kuò)充。

2.2投資限制條件較多、政策導(dǎo)向與商業(yè)性目標(biāo)沖突

“引導(dǎo)基金”主要是用于市場失靈領(lǐng)域，而不是市場上已存在充分競爭的領(lǐng)域，各地政府引導(dǎo)基金對企業(yè)的選擇存在明顯的政策偏向性，投資地域和對象都會(huì)受到限制，極易產(chǎn)生“擇地不擇優(yōu)”現(xiàn)象。以常州市龍城英才創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金為例，對于申報(bào)龍城英才領(lǐng)軍人才計(jì)劃的項(xiàng)目來說，創(chuàng)業(yè)企業(yè)的注冊時(shí)間、落戶地點(diǎn)、領(lǐng)軍人才學(xué)歷以及持股比例均有不同條件的限制。長此以往，引導(dǎo)基金的引導(dǎo)作用受到嚴(yán)重制約，造成引導(dǎo)基金發(fā)展的滯后性，無法達(dá)到引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資的目的。

2.3基金受托管理方職能受限、投后管理執(zhí)行難

常州產(chǎn)權(quán)交易所及下屬平臺作為常州市各類引導(dǎo)基金的受托管理方，必須保證被投企業(yè)對于引導(dǎo)基金使用的安全性，防止企業(yè)資金使用不規(guī)范導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。但在龍城英才創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目的投后走訪中發(fā)現(xiàn)，有部分創(chuàng)業(yè)企業(yè)財(cái)務(wù)管理混亂，有的企業(yè)資金使用嚴(yán)重違規(guī)，但由于產(chǎn)交所屬于事業(yè)單位性質(zhì)，職能有限，且參股企業(yè)過多，管理任務(wù)繁重。僅依靠股東身份，難免遇到部分企業(yè)不予配合、執(zhí)行難的問題。在企業(yè)既不積極整改，也不履行回購義務(wù)且公安機(jī)關(guān)對案件的調(diào)查偵破情況無任何反饋時(shí)，引導(dǎo)基金的投后管理陷入困境。

2.4退出機(jī)制不靈活、政府資本使用效率待提升

引導(dǎo)基金持續(xù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的必要條件之一就是成功退出，具備完善的退出機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)資本的循環(huán)。在常州市龍城英才創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的實(shí)際運(yùn)作中，創(chuàng)業(yè)企業(yè)時(shí)有原股東提出回購申請，但根據(jù)常州市引導(dǎo)基金管理有關(guān)文件，僅主創(chuàng)投、重點(diǎn)企業(yè)可在3年內(nèi)以國債利息加本金的轉(zhuǎn)讓價(jià)協(xié)議受讓引導(dǎo)基金跟進(jìn)投資形成的股權(quán)。而跟投基金向企業(yè)原股東、創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)轉(zhuǎn)讓股權(quán)，須遵循《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》，對企業(yè)進(jìn)行整體審計(jì)、評估作價(jià)，履行掛牌轉(zhuǎn)讓程序，耗時(shí)長，費(fèi)用多，導(dǎo)致引導(dǎo)基金無法及時(shí)退出，嚴(yán)重降低了政府資本的使用效率。

2.5各類引導(dǎo)資金管理分散、缺乏系統(tǒng)的遴選方式和集中管理平臺

除上述提到的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金外，常州市有各類專項(xiàng)扶持資金、獎(jiǎng)勵(lì)資金以及轄市區(qū)各級引導(dǎo)資金，均未有統(tǒng)一的資金承接及管理運(yùn)作平臺，而是根據(jù)政府發(fā)文給予撥付，資金也分散于各轄市區(qū)、主管部門與行業(yè)中，導(dǎo)致引導(dǎo)基金與其他專項(xiàng)資金的聯(lián)動(dòng)性不強(qiáng)，資源、數(shù)據(jù)、信息無法實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)共享，互補(bǔ)效應(yīng)未能體現(xiàn)。

2.6引導(dǎo)基金管委會(huì)為非常設(shè)機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目評審周期過長

為確保引導(dǎo)基金決策的民主性和科學(xué)性，《指導(dǎo)意見》要求引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)設(shè)立獨(dú)立的評審委員會(huì)，對項(xiàng)目投資進(jìn)行決策。從當(dāng)前常州市龍城英才創(chuàng)業(yè)投資基金管理委員會(huì)（以下簡稱“管委會(huì)”）運(yùn)行的實(shí)際情況來看，管委會(huì)的人員構(gòu)成主要是由市領(lǐng)導(dǎo)、組織部、財(cái)政局、發(fā)改委、科技局、人社局等各部門領(lǐng)導(dǎo)兼任，并不是常設(shè)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，管委會(huì)雖然下設(shè)辦公室，但僅負(fù)責(zé)管委會(huì)的日常事務(wù)、承辦相關(guān)具體事宜，并不具備決策權(quán)。以上原因?qū)е慢埑怯⒉彭?xiàng)目評審周期比較長，引導(dǎo)基金重大事項(xiàng)決策效率待提高。

3　對常州市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理的建議

3.1合理擴(kuò)大基金規(guī)模、健全引導(dǎo)基金出資長效機(jī)制

針對常州市政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)模偏小的問題，應(yīng)尋求合理的擴(kuò)充方式，首先由政府層面對基金未來的資金來源作出明確規(guī)劃， 建立政府引導(dǎo)基金出資的長效機(jī)制，通過建立機(jī)制的形式進(jìn)一步加強(qiáng)政府資金的穩(wěn)定性，用機(jī)制代替領(lǐng)導(dǎo)，從而排除政府換屆帶來的政策不穩(wěn)定性；其次是完善對社會(huì)資本的讓利政策，充分吸納民間資本。以此拓寬募資渠道，使政府引導(dǎo)基金的資金來源能夠保持持續(xù)性，擴(kuò)大引導(dǎo)基金的規(guī)模，更加充分地發(fā)揮引導(dǎo)基金的帶動(dòng)作用。

3.2進(jìn)一步放寬限制條件、明確引導(dǎo)基金的功能定位

引導(dǎo)基金投資限制條件過多、政策導(dǎo)向與商業(yè)性目標(biāo)相沖突這一問題，是我國在創(chuàng)投引導(dǎo)基金探索進(jìn)程中出現(xiàn)的正?，F(xiàn)象。政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金最終應(yīng)本著引導(dǎo)社會(huì)資本的目的，少直接參與創(chuàng)業(yè)投資，不過多干預(yù)子基金的管理，應(yīng)致力于提供良好的市場環(huán)境并給予更多的財(cái)政優(yōu)惠。以常州市龍城英才創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金為例，對于符合我市產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向，成長性較好，僅個(gè)別條件達(dá)不到申報(bào)要求的項(xiàng)目，建議采用“一事一議”的方式，適當(dāng)放寬條件，予以支持。

3.3培養(yǎng)專業(yè)高效的管理團(tuán)隊(duì)、強(qiáng)化基金受托管理方的監(jiān)督權(quán)利

作為接觸被投企業(yè)的“第一線”，培養(yǎng)專業(yè)高效的管理團(tuán)隊(duì)、放大基金受托管理方的監(jiān)督職能是加強(qiáng)引導(dǎo)基金投入后管理力度的兩大前提。目前常州創(chuàng)業(yè)投資集團(tuán)已引進(jìn)了一批有經(jīng)驗(yàn)、有水平的金融人才，建立了一支專業(yè)的管理團(tuán)隊(duì)，需要通過各方面的培訓(xùn)和進(jìn)一步磨合，使得基金管理工作更加專業(yè)、規(guī)范、高效。同時(shí)，引導(dǎo)基金相關(guān)的管理文件或授權(quán)協(xié)議中應(yīng)當(dāng)明確賦予受托管理方擁有更多的監(jiān)督及管理職能，而不僅僅是以股東的身份去了解企業(yè)使用引導(dǎo)基金的合規(guī)情況。在企業(yè)發(fā)生重大資金使用不合規(guī)且不予配合時(shí)，引導(dǎo)基金管委會(huì)應(yīng)積極協(xié)調(diào)公安、法院等司法力量，盡快查清事實(shí)，幫助追繳投資款，減少國有資產(chǎn)損失。

3.4建立靈活的退出機(jī)制、提升政府資本使用效率

為了規(guī)避創(chuàng)業(yè)投資在退出階段的風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，建立健全完善的退出機(jī)制，明確退出時(shí)間、退出方式、退出受讓對象以及退出價(jià)格等，并在《引導(dǎo)基金管理辦法》中予以規(guī)范，同時(shí)對于可以預(yù)料到的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)通過合同中的協(xié)議條款進(jìn)行防范。以龍城英才引導(dǎo)基金為例，針對實(shí)際退出中遇到的問題，建議參照南京等地的作法修改引導(dǎo)基金管理辦法，對創(chuàng)業(yè)企業(yè)其他股東受讓引導(dǎo)基金股權(quán)的作價(jià)原則、轉(zhuǎn)讓方式予以明確，以便在投資協(xié)議中先行約定，便捷轉(zhuǎn)讓。同時(shí)，建議在投資協(xié)議中明確各類保障條款，以便引導(dǎo)基金在完成對企業(yè)發(fā)展初期的扶持后退出。

3.5打造基金統(tǒng)一運(yùn)作平臺、建立一體化金融服務(wù)體系

為增強(qiáng)常州各類創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金及專項(xiàng)資金的聯(lián)動(dòng)性、保證運(yùn)作方式的一致性、提升基金管理的專業(yè)性，建議以常州創(chuàng)業(yè)投資集團(tuán)作為常州統(tǒng)一的承接平臺和受托管理機(jī)構(gòu)，將各級創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金和專項(xiàng)資金進(jìn)行統(tǒng)籌管理。通過常州創(chuàng)業(yè)投資集團(tuán)這一平臺，實(shí)行“政府引導(dǎo)，市場化運(yùn)作”的經(jīng)營模式，撬動(dòng)社會(huì)資本、金融資本，目的是為企業(yè)提供融資需求對接、打造完整的基金投資鏈條、建立一體化金融服務(wù)體系。通過統(tǒng)一的平臺實(shí)現(xiàn)各類資金和項(xiàng)目的信息共享、快速溝通、資源集聚，從而發(fā)揮更大的聯(lián)動(dòng)作用。

3.6適度擴(kuò)大管委會(huì)辦公室職能、縮短項(xiàng)目評審周期

針對引導(dǎo)基金管委會(huì)為非常設(shè)機(jī)構(gòu)、組成人員來自各政府部門領(lǐng)導(dǎo)，成員較多，決策周期較長這些問題，建議由管委會(huì)授權(quán)，適當(dāng)擴(kuò)大管委會(huì)辦公室的職權(quán)，以辦公室作為紐帶，積極連接管委會(huì)及基金受托管理方，提高議事效率，縮短決策周期。