吳光蕓+高丹和+瑞云

？眼摘 要？演立足于我國地方政府執(zhí)政的現(xiàn)狀，在綜述政府公信力內(nèi)涵及評價指標(biāo)的基礎(chǔ)上，選取地方政府公務(wù)人員、地方政府服務(wù)、地方政府依法行政和地方政府民主建設(shè)四個評價指標(biāo)設(shè)計(jì)問卷，通過對山東、河南、江西三省五地的民眾進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，了解我國地方政府公信力的現(xiàn)狀并分析影響政府公信力的主要因素，旨在為地方政府提升政府公信力提供思路。

？眼關(guān)鍵詞？演地方政府公信力；依法行政；公共服務(wù)；民主建設(shè)

[中圖分類號]D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號]1673-0461（2015）10-0055-06

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，各個地方不同程度的霧霾天氣、令人堪憂的食品安全問題、讓人望塵莫及的房價、貪腐官員的頻頻落馬、官民糾紛等等一系列危及公眾利益的問題層出不窮，我國政府從地方到中央的整體形象受損，因此，有必要重新審視政府公信力弱化的因素以及思考如何重塑和挽救政府形象，規(guī)范政府行為，加強(qiáng)政府對公眾需求的回應(yīng)，實(shí)現(xiàn)政府與公眾的良性互動，構(gòu)建公眾向往的和諧社會。

一、地方政府公信力的構(gòu)成及評價指標(biāo)的選取

地方政府公信力是除中央政府以外的各級地方政府行為贏得公眾支持與信任的客觀結(jié)果。地方政府與中央政府的區(qū)別在于層級與地域的差別，正是這種差別賦予地方政府在公信力上表現(xiàn)出了特殊性。層級上，中央政府擁有更高的權(quán)力和更多的資源，中央負(fù)責(zé)制定政策、發(fā)布命令，之后在層級上流轉(zhuǎn)，由于存在多種因素，在流轉(zhuǎn)與執(zhí)行中大多會差強(qiáng)人意或者難以持續(xù)，所以存在政府公信力高低在層級上并不一致的現(xiàn)象。就地理區(qū)域而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府公信力也會有所差異。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府受到較好的財(cái)政支持，大多時候能為公眾提供較為理想和滿意的公共產(chǎn)品和服務(wù)，相對來說獲得公眾支持和信任的程度較高；而欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府在財(cái)力資源上都不及發(fā)達(dá)地區(qū)，并且在窘迫的情形下秉承舊制，難以提供有效的公共產(chǎn)品和服務(wù)并獲取民眾的支持與擁護(hù)。在此背景下，地方政府公信力是當(dāng)?shù)孛癖妼Φ胤秸湃味鹊木C合評價，也是地方政府需要不斷提升的軟實(shí)力[1]。

目前學(xué)術(shù)界對政府公信力的評價指標(biāo)雖然評定標(biāo)準(zhǔn)不一，但包含的要素大致相同：范柏乃構(gòu)建的地方政府信用評價指標(biāo)，從最初的行政管理信用、公共服務(wù)信用、經(jīng)濟(jì)發(fā)展信用、社會發(fā)展信用4個評價領(lǐng)域中的34個評價指標(biāo)到經(jīng)過4輪實(shí)證篩選后由目標(biāo)層、領(lǐng)域?qū)雍椭笜?biāo)層3個層面構(gòu)成，共有15個評估指標(biāo)。[2]舒小慶認(rèn)為政府公信力如何取決于政府行為的法制化程度、政府政策的規(guī)范化程度、政府民主化程度、政府官員的道德感與廉潔程度以及政府工作的公開度這5個主要方面。[3]陳潮升認(rèn)為政府信用評價標(biāo)準(zhǔn)具體有以下幾方面：政府依法行政的程度、政府的民主化程度、政府政策的穩(wěn)定程度、政府工作人員的行政職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)、政府的服務(wù)程度。[4]唐鐵漢認(rèn)為通過評價政府的誠信程度、服務(wù)程度、依法行政程度、民主化程度就可以明確得出公信力高低情況。[5]

基于學(xué)術(shù)界對政府公信力的評價指標(biāo)研究現(xiàn)狀，課題組從地方政府公務(wù)人員，地方政府服務(wù)，依法行政和地方政府民主建設(shè)4個方面設(shè)計(jì)問卷，每項(xiàng)指標(biāo)下設(shè)有4～8個不等問題，讓被調(diào)查者對地方政府公信力情況進(jìn)行判斷。問卷第五部分為總結(jié)部分，包括不同層級政府的公信力情況等以及開放性的問題，旨在考察我國地方政府公信力的現(xiàn)狀及影響因素。

二、我國地方政府公信力現(xiàn)狀的實(shí)證調(diào)研分析

根據(jù)所選定的評價指標(biāo)，課題組成員查閱大量資料，加之對當(dāng)前社會問題的研究分析，設(shè)計(jì)了一份“民眾對于地方政府信任度”的調(diào)查問卷，該問卷根據(jù)評價指標(biāo)分為4個部分和1個補(bǔ)充總結(jié)調(diào)查，以及提高地方政府公信力途徑措施的開放性問題。于2014年1～2月，對山東省、河南省和江西省3個省份進(jìn)行調(diào)研。問卷一共發(fā)放400份，實(shí)際收回345份，根據(jù)測算有效率為86.25%。

問卷采用打分方式對5個不同層級政府的公信力情況進(jìn)行測評：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、縣政府、市（地級）政府、省政府、中央政府。分值區(qū)域?yàn)?～10，1表示“非常不信任”，10表示“非常信任”，6為“一般”，信任程度越高，分值則越高。問卷要求被調(diào)查者據(jù)自己的真實(shí)感受，對該5個層級政府公信力水平進(jìn)行打分判斷（見圖1）。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，民眾對各級政府的信任呈現(xiàn)出從中央到地方逐層遞減的趨勢，其中，有37%的民眾選擇對鄉(xiāng)政府不信任，28%的民眾選擇對縣政府不信任，19%的民眾對市政府不信任，15%的民眾對省政府表示不信任，僅有8%的民眾不信任中央政府?？梢?，民眾對基層地方政府的信任度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中央政府，與目前學(xué)術(shù)界的研究結(jié)論相吻合。同時，地方政府以至基層政府的公信力情況低下，令人堪憂，所以此次調(diào)研，更印證本課題的研究意義所在。

（一）地方政府公務(wù)人員

民眾對政府公務(wù)人員的認(rèn)可度是影響地方政府公信力的重要指標(biāo)。表1可以看出，高達(dá)70%的民眾關(guān)心的是能否為民眾解決實(shí)際問題。能否為人民解決實(shí)際問題是民眾最關(guān)心的問題，也同時代表政府部門一定的辦事效率。民眾與政府打交道時，一些干部拖拖拉拉，以各種理由推脫，或者干脆給前來辦事的民眾吃“閉門羹”，這表明地方政府公務(wù)人員自我監(jiān)督機(jī)制不健全，導(dǎo)致公務(wù)員群體對待工作不認(rèn)真，作風(fēng)渙散。50.72%的民眾關(guān)心干部辦事公道與否。地方政府制定和執(zhí)行政策以及措施時， 應(yīng)兼顧各方的利益， 平衡不同利益主體之間的關(guān)系， 不去偏袒任何利益群體。例如，對待不同階層的區(qū)別，對待熟悉的親友或者給一定好處的，能辦就辦，即使不能辦也盡量辦；對待不是熟人，無權(quán)無錢的人態(tài)度敷衍，事情能拖就拖，甚至一推到底。50.43%的民眾認(rèn)為公務(wù)人員服務(wù)態(tài)度影響他們對政府部門的認(rèn)可與信任。公務(wù)人員的辦事態(tài)度好壞，是民眾對政府部門最直觀的感受，如果公務(wù)部門辦事員素質(zhì)低下，對民眾語言粗暴，態(tài)度惡劣，那么，因此政府與民眾產(chǎn)生距離甚至是隔閡，讓群眾不敢也不愿去接近。久而久之，民眾的真實(shí)想法和利益訴求得不到表達(dá)，與建立服務(wù)型政府和構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)背道而馳。endprint

（二）地方政府服務(wù)

課題組選取了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會治安、合作醫(yī)療、補(bǔ)貼發(fā)放情況、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)6個方面衡量地方政府服務(wù)情況。在這6項(xiàng)指標(biāo)中，合作醫(yī)療的推行是比較得到公眾滿意的，達(dá)到41.74%，已經(jīng)是相當(dāng)高的比例，可見鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這方面基本令人滿意，而其他方面滿意度就不樂觀，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會治安、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)4項(xiàng)，選擇 “一般”的幾乎超過50%，表明基層政府在提供公共服務(wù)方面與民眾的需求和期望還有較大的差距?？梢?，當(dāng)下民眾訴求多樣，基層政府如何協(xié)調(diào)多元化的民眾訴求是影響其公信力的一個難題。

（三）地方政府依法行政

課題組選取了完善的規(guī)章制度、政府按照程序辦事、稅收公開情況、土地問題、貫徹中央政策力度、違法人員的處置情況6個方面來衡量地方政府部門依法行政情況（見表2），排在首位的政府按照程序辦事的呼聲高達(dá)64.35%；稅收公開情況的關(guān)注度62.32%；違法人員處置情況46.67%；貫徹中央政策的力度也同樣受到民眾關(guān)心；緊接著是37.39%的土地問題和25.51%的規(guī)章制度完善。當(dāng)前的法治國家，法律高于一切人治，地方政府是否依法行政，依法辦事，是公信力研究的重要方面。

（四）地方政府民主建設(shè)

針對地方政府民主建設(shè)，16.23%的公眾滿意當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府干部任免方式，52.17%的公眾對此項(xiàng)并不滿意，選擇“一般”；22.32%的公眾對村委會最近一次換屆選舉滿意，50.14%的公眾選擇“一般”；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定政策和做事時，24.93%的公眾認(rèn)為會更多考慮上級指示，有49.28%的公眾認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多考慮自身及工作人員的利益，僅僅有23.48%的公眾認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會更多考慮民眾利益或意見 （見表3）；49.27%的公眾認(rèn)為反映意見和要求的渠道不暢通；僅有15%的公眾對政府信息公開情況滿意；55%的公眾認(rèn)為民眾參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部監(jiān)督渠道不暢通；而當(dāng)問到是否愿意積極參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有關(guān)政策活動的執(zhí)行時，各項(xiàng)選擇趨于分散，各不相同。調(diào)查顯示，最影響公眾信任政府民主建設(shè)的因素為政府制定政策和做事的情況（57.68%）、村委換屆選舉（52.46%）、民眾向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府反映意見和要求的渠道情況（43.77%）。

三、我國地方政府公信力影響因素分析

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于在認(rèn)識和實(shí)踐層面上的差異，一些地方政府及其職能部門存在公信力下降和缺失的現(xiàn)象。因此，有必要分析影響地方政府公信力的因素，為地方政府提升公信力找到突破點(diǎn)。

（一） 政府自身方面

就政府而言，政府公務(wù)人員在制定政策、行使權(quán)力過程中的行政行為都直接影響民眾對政府的信任度，影響地方政府公信力水平。

1. 基層干部官僚化與自利性

官僚主義在基層主要表現(xiàn)在基層干部缺乏公仆意識和服務(wù)理念，脫離群眾，辦事效率低下，違背政府“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨，私利高于公益，形式主義盛行。在實(shí)地調(diào)研過程中，課題組發(fā)現(xiàn)民眾對基層干部官僚主義的作風(fēng)非常不滿，46.37%的民眾認(rèn)為較難見到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的人，40.58%的民眾認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部辦事公道情況不公，47.24%的公眾認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公款吃喝現(xiàn)象比較嚴(yán)重。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的服務(wù)態(tài)度、辦事效率也頗受民眾質(zhì)疑。這些足以表明基層干部的官僚化已經(jīng)嚴(yán)重影響到民眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任，政府公信力現(xiàn)狀令人堪憂。另外，我們對當(dāng)?shù)孛癖娺M(jìn)行了比較深入的訪談，對象涉及老師、普通工人、農(nóng)民、退休干部、醫(yī)生、退伍軍人等，通過對他們的調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)基層民眾普遍對現(xiàn)狀表示無力感，都期待著上級政府能夠出面解決問題，認(rèn)為本級政府已經(jīng)失去了解決實(shí)際問題的能力，成為謀求利益的代表。在現(xiàn)實(shí)生活中的個人是無法完全脫離本人的個人利益而存在。毋庸置疑，政府公務(wù)人員是與社會中現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)關(guān)系制約下的其他人沒有本質(zhì)區(qū)別的個體。[6]由此，這種利益驅(qū)動的主觀性判斷決定了地方政府作為一個特殊的利益主體，在追求公共利益最大化時也在滿足自身利益的最大化。馬克思認(rèn)為，人類社會最基本的社會關(guān)系就是利益關(guān)系，政府本身處在社會結(jié)構(gòu)的頂端，不僅擁有大部分資源，而且掌握著支配這些資源的權(quán)力，加上地方政府在制定和施行政策時享有不可替代的優(yōu)先權(quán)。同時在資源掌握和權(quán)力分配上的比較就造成了地方政府與民眾之間的不平等，讓公眾處在一個較為弱勢地位，很容易引起其的不安全感。

2. 公共政策執(zhí)行的不穩(wěn)定性和隨意性

提升政府公信力并不在于制定政策和完善制度，更關(guān)鍵的是保證政策能否落實(shí)到位。因此，提升政府公信力需從抓落實(shí)做起[7]。據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)一些地方政府及相關(guān)部門存在政策的朝令夕改和缺乏執(zhí)行的連續(xù)性和穩(wěn)定性。由圖1看出中央到地方的公信力狀況是逐級降低，究其原因，我們了解到公眾最常接觸到的就是地方政府和基層政府，其一舉一動都被公眾看在眼里。在問卷發(fā)放時，訪談到一位普通民眾，他用一句很樸實(shí)的話來形容中央政策落實(shí)到地方的情形，他說：“上面的真經(jīng)到下邊就給念歪了。”一些省市對中央陽奉陰違、前后不一，中央的好政策落實(shí)不到地方；或者政策被地方政府歪曲弄偏和上行下止，致使公共政策成為一紙空文；甚至一些地方政府在執(zhí)行過程中只做表面文章，在實(shí)質(zhì)上與中央政府的政策意愿相背離。一些地方政府打著貫徹上級政策要結(jié)合實(shí)際的旗號，自立一套，自行其是，牟取私利。他們對政策的精神實(shí)質(zhì)或部分內(nèi)容有意曲解，導(dǎo)致政策無法真正得到貫徹落實(shí)，甚至出現(xiàn)與初衷相悖的結(jié)果。對政策的隨意修改會造成民眾對未來很難把握，容易對政府失去信心。

3. 地方政府未能提供有效的利益表達(dá)機(jī)制與權(quán)利救濟(jì)渠道

在一個現(xiàn)代民主社會里，公眾和政府之間的互動應(yīng)該是暢通無阻的，民眾可以通過正式渠道表達(dá)利益訴求，尋求解決。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層民眾難以在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)有效地表達(dá)利益訴求，49.27%的公眾認(rèn)為反映意見和要求的渠道不暢通，很多民眾維權(quán)無門后只能采取極端的方式解決問題，政府既沒有提供的正式渠道表達(dá)利益訴求，社會上也缺乏一個“公共領(lǐng)域”以解決公眾的利益糾紛[8]，公眾的話語權(quán)被剝奪。話語權(quán)是公民的一項(xiàng)不可剝奪和讓渡的民主權(quán)利[9]，但在現(xiàn)實(shí)中這種權(quán)利卻被政府強(qiáng)權(quán)逐漸吞噬，甚至“失語”。基層民眾在日常生活中會和政府之間出現(xiàn)很多利益糾紛，但是民眾表達(dá)利益訴求的渠道卻并不暢通，訪談中課題組了解到很多農(nóng)民因諸多土地問題向地方政府反映，卻遭到冷遇，有些民眾因土地問題進(jìn)行上訪，卻被截訪，導(dǎo)致問題依然存在，沒有解決。民眾的利益訴求得不到表達(dá)，問題得不到實(shí)際性的解決，民眾與政府產(chǎn)生的利益糾紛與矛盾在缺乏良好溝通管道的情況下將越發(fā)升級。同時，我國某些地方政府部門官僚作風(fēng)嚴(yán)重，對待民眾的需求不僅置之不理反而進(jìn)行打壓，缺乏解決問題的誠意；相反，是能壓則壓，而不是力求為民眾排憂解難。在這種情況下如果不規(guī)范群眾訴求表達(dá)的渠道，保持民眾與政府溝通渠道的暢通，不僅容易引起民眾對政府的失望，而且民眾在維權(quán)無門的情況下往往會采取極端措施尋求出路，引起社會沖突與不穩(wěn)定。如果地方政府對待民眾利益糾紛坐視不管或者遲遲不予以解決，那么民眾會逐漸對地方政府失去信任。endprint

4. 貪污腐敗和行政違法現(xiàn)象普遍

由于我國行政權(quán)力的行使缺乏有效監(jiān)督，權(quán)力真空大量存在，各級政府都有濫用職權(quán)的可能性，基層政府更是如此。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在諸多違法違規(guī)現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利益地區(qū)化、地區(qū)利益部門化、部門利益?zhèn)€人化，村委會選舉形式化、走過場現(xiàn)象普遍，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員貪污腐敗現(xiàn)象，嚴(yán)重影響政府自身形象，使得民眾對政府工作人員存在普遍的不信任，47.24%的民眾認(rèn)為當(dāng)?shù)卣瘮‖F(xiàn)象嚴(yán)重，腐敗已經(jīng)成為地方政府工作的一個“毒瘤”。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，許多基層部門為了維護(hù)自身的部門利益，隨意擴(kuò)大處罰權(quán)，收費(fèi)權(quán)等行政權(quán)力，尋租現(xiàn)象普遍。一些公務(wù)員濫用行政權(quán)力，利用職務(wù)之便收取賄賂，謀取不正當(dāng)利益，置“法治”于不顧，其違法行為得不到應(yīng)有的監(jiān)督和懲罰，嚴(yán)重危害公共利益，影響民眾對政府的公信力。受訪民眾對土地問題非常關(guān)注，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)征地現(xiàn)象嚴(yán)重，耕地征用為建設(shè)用地，但政策制定過程缺乏透明的監(jiān)督，相關(guān)制度不完善，致使民眾利益受損，民眾對此表示不滿，但缺乏監(jiān)督和制約的渠道只能消極容忍，這嚴(yán)重?fù)p害了公共利益，釀成了基層政府的公信力危機(jī)。

5. 政府信息的公開性、透明性不夠

隨著信息化時代的來臨，信息日益發(fā)展成為非常重要的資源，民眾對于政府信息公開提出更高的要求。一方面，地方政府官員為了自身利益，懼怕公眾的監(jiān)督，不敢承擔(dān)責(zé)任，政府網(wǎng)站公布的信息陳舊，信息更新極其緩慢；另一方面，在調(diào)研基層農(nóng)民的過程中了解到，大部分農(nóng)民家里并沒有計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)，對于想知道的信息也無從獲取。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，僅有15%的公眾對政府信息公開情況滿意；55%的公眾認(rèn)為民眾參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部監(jiān)督渠道不暢通。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村社會保險制度、人事任免制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、相關(guān)低保補(bǔ)貼制度等方面不公開不透明，導(dǎo)致普通民眾缺乏了解政務(wù)的機(jī)會和渠道，民眾和政府之間雙向互動的機(jī)制被割裂，變成信息的單向發(fā)布，民眾只是處于政策和信息的末端。信息的不對稱導(dǎo)致民眾和政府難以形成合作共贏的狀態(tài)，公眾的知情權(quán)受到冷落。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，民眾普遍反映政務(wù)信息公開欄的信息陳舊，更新慢，公開內(nèi)容避實(shí)就虛。由于我國政府信息公開機(jī)制不健全導(dǎo)致政府與民眾在信息獲取上不對稱，在公共危機(jī)事件上如果沒有一個良好的信息溝通渠道，加之地方政府的政務(wù)透明度不足，讓謠言的滋生有了可乘之機(jī)，導(dǎo)致民眾對政府的不信任。

（二）公眾方面

地方政府公信力水平是其轄區(qū)內(nèi)公眾所做出的評價，那么這個評價是否合理、中肯？課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn)地方政府公信力弱化的主要原因是公眾對政府的期望過高或?qū)φ冃дJ(rèn)識不準(zhǔn)確。

1. 公眾對政府的期望與現(xiàn)實(shí)之間的落差

隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們生活水平提高，因此公眾的需求也日益多樣化起來。我國疆域遼闊，民族眾多，文化、習(xí)俗迥異，因此，在政治、經(jīng)濟(jì)上會呈現(xiàn)一定程度的不平衡發(fā)展?；诖?，基層政府難以滿足所有公眾的訴求與愿望。當(dāng)政府未能滿足其訴求時，公眾便對政府發(fā)出失望的信號，降低政府信任水平。同時，一個國家的公民無論從心理還是行為上都轉(zhuǎn)變成現(xiàn)代的人格，管理現(xiàn)代政治、經(jīng)濟(jì)和文化的工作人員都擁有與現(xiàn)代化發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代性，這樣人民才可真正被稱作現(xiàn)代人，國家才可真正稱之為現(xiàn)代化的國家。否則，將永遠(yuǎn)不會實(shí)現(xiàn)高速穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和有效的管理，即使經(jīng)濟(jì)開始起飛，也不會持續(xù)長久[10]。部分社會公眾，尤其是分布在基層的農(nóng)民、務(wù)工人員，受文化教育程度相對不高，對政府工作的不了解也是常有之事；也有些人看待問題總是從自身出發(fā)，不懂得怎樣去顧全大局，一旦有社會危機(jī)或者公共事件發(fā)生時，加之政府未做及時響應(yīng)，那么這些民眾就會對政府的不作為怨聲載道，給出負(fù)面評價，影響政府公信力建設(shè)。

2. 基層公眾平均文化水平提高，對于政府公信力有全新的認(rèn)識

我國九年義務(wù)教育普及率達(dá)到95%以上，據(jù)2009年9月《人口與勞動綠皮書》指出，青壯年文盲率已降至5%以下，而接受高等教育毛入學(xué)率為21%。在本文的問卷中，九年義務(wù)教育文化水平以上的民眾也達(dá)到77.39%，可見，我國的基層民眾甚至是農(nóng)民階層也擁有一定的文化水平，現(xiàn)代公民意識有了很大改觀，社會成員日益覺察到自己作為國家主人的身份以及應(yīng)有的責(zé)任和義務(wù)。毋庸置疑，這種意識覺醒會繼續(xù)和深化，越來越多的公民在權(quán)力 、民主意識方面增強(qiáng)。伴隨著這種改變，不同階層，不同層次的民眾會不同程度的參與到國家治理中，民眾對政府有更高的期望，要求與政府建立一種新的“關(guān)系”，要求政府提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，將公眾利益放在政府管理工作的首位。不少受訪者在填寫問卷的同時反映，基層政府離群眾最近，但是卻很少見到，希望那些地方官員可以到群眾當(dāng)中甚至是農(nóng)村走一走，了解基層群眾真實(shí)想法和生活狀態(tài)，與民眾進(jìn)行深入交流?；鶎用癖姷南敕ㄒ环矫娲砹藢φ卫淼年P(guān)注，實(shí)現(xiàn)公眾與政府良性互動的愿望；另一方面也反映出生活在基層的民眾渴望政府給予的關(guān)懷。由此，地方政府不僅承擔(dān)著上級政府賦予的職責(zé)，同時也是整個政府與民眾溝通的紐帶。

（三）社會環(huán)境因素

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，社會轉(zhuǎn)型時期新舊制度互相沖擊。一方面，傳統(tǒng)的行政文化和體制禁錮著公眾參與地方治理的行為；另一方面，公眾的思想觀念和價值取向也在轉(zhuǎn)變，對政府的期望與要求更高、更苛刻，然而地方政府的職能未能及時轉(zhuǎn)變，難以迅速滿足公眾的需求，導(dǎo)致公眾對地方政府充滿不信任感。

1. 傳統(tǒng)行政文化與體制的負(fù)面效應(yīng)

我國目前縱向壓力型體制使得上級機(jī)關(guān)制定各項(xiàng)社會管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，以指標(biāo)和任務(wù)的方式分配給下級行政組織，然后以這些數(shù)字、指標(biāo)的完成情況作為考評和肯定下級行政組織的標(biāo)準(zhǔn)。在訪談對象中的一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級干部告訴我們壓力型體制的煩惱，他以合作醫(yī)療普及為例：“2006年，醫(yī)保農(nóng)村試點(diǎn)開始，我們這里是2007年著手施行，當(dāng)時中央提出全年要保障60%基層農(nóng)村農(nóng)民享受到醫(yī)保待遇，2008～2010年不僅將這一制度在全國基本推行，最后實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保障基本覆蓋農(nóng)村居民的目標(biāo)。理所當(dāng)然的是，基層政府作為專門的執(zhí)行部門在政策推行上有不可推卸的責(zé)任和義務(wù)，‘三農(nóng)、‘民生一直是我們努力的方向，完成上一級的指標(biāo)刻不容緩。我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員有限，只能再將指標(biāo)下達(dá)到村政一級。完成指標(biāo)有評優(yōu)甚至是升遷的資本；完成不了的話，就會面臨的不僅是上級單位的批評，而可能恐怕是現(xiàn)職也難保住?！备鶕?jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的敘述，課題組又來到推行合作醫(yī)療的行政村，一位村政的會計(jì)對此更是苦不堪言，他坦言：“在我們這里推廣與普及，那個時候剛剛開始農(nóng)民還不知道，也不了解，大家怕交了錢又打水漂了，剛剛開始有些人非常抵觸。但是有硬性的任務(wù)，我們只能挨家挨戶去解釋、做工作，但是最后還是有很多人耍賴，要也沒用，就是咬定了自己沒錢。沒辦法，我們幾個村干部只能自掏腰包把空缺補(bǔ)上，不然，我們的日子就會不好過啊?！边@樣基層政府因整日忙于應(yīng)對上級下達(dá)的各種攤派任務(wù)，承擔(dān)過多的事權(quán)及責(zé)任，根本無法顧及到公眾真實(shí)的想法或需求，更不用提完好地履行其職責(zé)。長此以往，損害了地方政府乃至基層政府的形象，激化干群矛盾，致使公眾對基層政府以及地方政府的行為以及本身產(chǎn)生抵抗和不信任情緒。endprint

就公眾而言，傳統(tǒng)文化帶來的思想禁錮使得公眾的參與熱情不高，針對“假設(shè)你有機(jī)會，是否愿意積極參與地方政府有關(guān)政策活動的執(zhí)行”這一問題，只有21.16%的人表示愿意積極參與，高達(dá)78.84%的人或猶豫或根本就不打算參與。這種消極的態(tài)度，我們可以看出相當(dāng)一部分民眾對政府一直心存不滿，但是自身并沒有認(rèn)清作為公民應(yīng)有的責(zé)任和義務(wù)。不僅地方政府公務(wù)員延續(xù)傳統(tǒng)“官本位”思想，連民眾也深受其害，對于政府全能理念、臣民意識根深蒂固，無法履行公民參與、監(jiān)督政府的權(quán)力。所以，在缺少公眾參與治理的行政文化的氛圍下，產(chǎn)生民眾對于政策參與的“惰性”，但同時又在心里對現(xiàn)狀不滿，由此隱藏了社會不安定、不和諧的“不定時炸彈”，對于地方政府公信力的改善起到極大的阻礙作用（見圖2）。

2. 現(xiàn)今社會通訊媒體發(fā)展迅速，公眾受到各種信息干擾

中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截止到2013年底，中國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到6.18億，其中，移動電話用戶達(dá)到5億之多，可見，目前中國有45.8%的互聯(lián)網(wǎng)普及率。互聯(lián)網(wǎng)的來臨意味著中國與世界同步進(jìn)入信息化時代，原有的信息流動格局被打破，傳統(tǒng)媒體不再是僅有的信息把控者?；ヂ?lián)網(wǎng)的開放性、信息的紛繁、傳播的交互，使廣大網(wǎng)民感受到空前的自由，原本個別的和區(qū)域性的信息在網(wǎng)絡(luò)上實(shí)現(xiàn)了大規(guī)模的傳播，同時關(guān)系到民眾公共利益的信息也為廣大網(wǎng)民或者是民眾所知。比如說，微博這樣的平臺，不再是為方便私人傳遞信息的手段，而且實(shí)現(xiàn)了所有在線民眾之間的交流，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的提高，公眾也越來越頻繁的利用網(wǎng)絡(luò)平臺參與政治討論。在這種情況下，政府網(wǎng)絡(luò)平臺不得不對外開放，建立和公眾網(wǎng)上對話的治理模式。

長期以來，網(wǎng)絡(luò)不僅拓寬了民眾表達(dá)意愿的渠道，改變了由政府控制的主流媒體對公共輿論的把控。對于政府而言，互聯(lián)網(wǎng)使政府運(yùn)作慢慢開始在“陽光下”接受公眾與社會的監(jiān)督，對其行政行為、過程、成效進(jìn)行全面檢視，也帶來更高挑戰(zhàn)。使用互聯(lián)網(wǎng)的民眾通過互動平臺把分散的公眾意見匯集成一股強(qiáng)大的輿論力量，這給政府公信力的提升帶來巨大的沖擊。與此，網(wǎng)絡(luò)上轉(zhuǎn)載、評論所衍生的問題紛繁復(fù)雜，只要是涉及到公共利益和安全的事件，網(wǎng)絡(luò)的擴(kuò)散程度就會引起公眾廣泛關(guān)注。一方面，負(fù)面新聞在網(wǎng)上被大量轉(zhuǎn)發(fā)、放大；另一方面，政府未曾在第一時間出面澄清、辟謠。但凡是涉及到公務(wù)人員瀆職、貪污等丑惡現(xiàn)象，網(wǎng)民就會做大肆評論，成為當(dāng)日頭條。哪里受到不公平待遇；哪里遭到執(zhí)法大隊(duì)的強(qiáng)拆；哪里的城管又在出手傷人等等事件都會受到全體網(wǎng)民的關(guān)注。在網(wǎng)絡(luò)的世界里沒有年齡、文化、社會地位等層級的劃分，任何人都可以自由的發(fā)布、查閱信息。其中有些人發(fā)布信息缺乏相關(guān)媒體職業(yè)道德，在準(zhǔn)確性上得不到保障；另外，有些人在公共政策、政府行為的認(rèn)識上存在差異，同時，政府對于網(wǎng)絡(luò)一些事件未做出合理解釋或者辟謠，導(dǎo)致公眾寧愿去相信這些謠言，給社會帶來巨額損失。所以一些在現(xiàn)實(shí)中不滿的民眾將網(wǎng)絡(luò)視為其表達(dá)觀點(diǎn)，發(fā)泄情緒的場所，而這種幾乎無約束的表達(dá)和非理性的認(rèn)識更加劇了民眾與政府的矛盾。

綜上所述，隨著我國經(jīng)濟(jì)、社會不斷發(fā)展，政府公信力弱化因素呈復(fù)雜多樣態(tài)勢發(fā)展。事實(shí)上，地方政府失信于民的過程并不單一，而是極其復(fù)雜的，是眾多單一因素在復(fù)雜的社會環(huán)境中相互影響、相互滲透的結(jié)果。由此，加強(qiáng)對政府公信力影響因素分析，研究切實(shí)可行的政府公信力提升路徑，是目前我國政府公信力研究亟待承擔(dān)的任務(wù)。

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of China's Local Government Credibility

Wu Guangyun，Gao Dan， He Ruiyun

（Nanchang University， Nanchang 330031， China）

Abstract： This article is based on the current situation of China's local government. After realizing the background， definition and evaluate index of government credibility， a questionnaire was designed which compose of local government civil servant， local government public service， legal administration and local democracy-building. After a series of work of issuing， recovering and analyzing， the local government credibility current situation was sorted out， in addition， an interview materials will be used as evidence combined with the questionnaire which can reflect local government credibility. And analyze the main factors affecting the credibility of the government so as to improve the local government credibility.

Key words： local government credibility；legal administration；public service；democracy constructing

（責(zé)任編輯：李 萌）endprint