張珂

摘 要：文章通過對河南省鄢陵縣馬坊鄉(xiāng)眾多鄉(xiāng)村的走訪調查，了解到大部分村莊在30年承包期限內進行了不同次數的土地調整，而馬坊鄉(xiāng)是河南省眾多農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的一個，土地承包中出現的問題在這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)中相對比較明顯，所以研究馬坊鄉(xiāng)的農村土地調整問題對折射豫東地區(qū)乃至整個河南省糧食主產區(qū)的農村土地調整問題都具有重要意義。文章通過對馬坊鄉(xiāng)土地調整現狀和土地調整中相關問題的分析，希望進一步掌握農戶對土地承包權的態(tài)度和期望，也希望通過研究能夠對未來農村土地調整和穩(wěn)定農村土地承包權提出建設性的意見。

關鍵詞：土地調整 家庭聯產承包責任制 土地長期產出效益 承包期限

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）06-052-04

我國是農業(yè)大國，農業(yè)是我國的立國之本，而農業(yè)又和土地息息相關，因此，可以說土地問題是關系中國經濟穩(wěn)定發(fā)展和社會和諧的重要問題，農村土地調整問題是我國社會關系調整中的主要問題。我國從1978年開始建立的家庭聯產承包責任制極大地促進并調動了農民的積極性，促進了農業(yè)生產力的發(fā)展。在第二輪土地承包期即將到來的時候，如何使土地承包的制度目標更加符合農民意愿，更加有利于“三農”問題的解決，已成為我們必須研究的課題。

一、馬坊鄉(xiāng)農村土地調整的現狀

馬坊鄉(xiāng)位于許昌市鄢陵縣城東北，面積72平方公里，人口5.5萬，鄉(xiāng)轄41個行政村，69個自然村。馬坊鄉(xiāng)地形主要是平原，土壤以黑土為主，比較肥沃，氣候屬于亞熱帶半濕潤氣候，相對濕潤，水源相對充足，主要種植冬小麥、玉米等糧食作物和棉花、辣椒等經濟作物，是河南產糧區(qū)的重要組成部分；全鄉(xiāng)沒有較為成熟的工業(yè)區(qū)，農村勞動力主要是農忙時務農和農閑時外出打工，農村人口占全鎮(zhèn)人口的90%以上，農業(yè)收入是當地農民的主要收入，土地仍然是當地農村重要的收入來源和基本生活保障。因此，馬坊鄉(xiāng)是典型的以農業(yè)為主、農村人口居多的中部農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

改革開放以來，家庭聯產承包責任制逐漸被確立為農村土地產權分配的基本制度，為了保護農戶的生產積極性，增加農戶對土地的長遠投資，國家先后制定了一些列的法律法規(guī)來不斷延長農戶土地的承包期限。但是，相當部分的農村地區(qū)，“生不增、死不減”的土地政策在很長的一段時間內并沒有得到真正地貫徹，取而代之的是“三年一小調、五年一大調”的土地制度實踐。據走訪了解，馬坊鄉(xiāng)大部分村莊都進行過不同次數的土地調整，而且大部分是有一個潛在規(guī)定的即“幾年一次”。通過對馬坊鄉(xiāng)將近20個自然村的調查，其中，兩個村沒有進行過土地調整，占總數的10%，其它的都先后調整過土地，最少的一次，最多的5次，占總數的90%。馬坊鄉(xiāng)目前的農村土地大部分都是“三年一大調，五年一小調”，所謂的“小調”就是村小組內的調整，“大調”就是整個村子的所有土地的調整。而土地調整的主要方式就是抓鬮，抓鬮的主要操作步驟有：對需要調整的土地進行重新丈量，計算出人均土地畝數；把土地劃分成不同的順序，一般按照土地相對村莊所處方向如：村子南面的地叫南地，可是算作1號土地；召開村民大會，由戶主抓鬮，按照抓鬮的順序并依據人均畝數分配土地。

由此可見，農村土地承包年限30年不變的政策的落實情況確實不容樂觀。在對馬坊鄉(xiāng)100戶農戶的調查中有40戶愿意進行土地調整，占總數的40%，說明有相當一部分農戶是自愿要土地調整的。而事實上，頻繁的土地調整會給農業(yè)生產帶來很多不便，大多數農民也知道，土地調整會影響土地的長期肥力，不利于農業(yè)增產增收；國家更加知道，頻繁的土地調整影響土地的綜合利用效率，阻礙農業(yè)農村的發(fā)展。那么為什么這么多農戶愿意自己損害自己的利益；而國家又對不利于農業(yè)經濟發(fā)展的行為不加以制止？下面就讓我們來了解一下農村土地調整的原因。

二、馬坊鄉(xiāng)農村土地調整的相關原因

在信息化的今天，電視、電話、手機已走進千家萬戶，在對馬坊鄉(xiāng)100戶農戶的調查中，擁有電話的農戶有36戶，擁有手機的有90戶，既沒有電話也沒有手機的有6戶，這充分說明我們了解國家政策的途徑多種多樣，30年不變的土地政策也必然為農戶所熟悉。那么明知國家有三令五申的政策，為什么還要土地調整，推動農民頻繁進行土地調整的根源到底是什么呢？根據我們的走訪和調查，引發(fā)農村土地調整的原因主要有以下幾點：

（一）國家相關政策的制定和宣傳的缺陷給土地調整帶來了便利

1.國家相關法律政策比較模糊。2002年國家通過的《中華人民共和國農村土地承包法》第二十七條規(guī)定：承包期內，發(fā)包方不得調整承包地。同時又規(guī)定：承包期內，因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農戶之間承包的耕地和草地需要適當調整的，必須經本集體經濟組織成員的村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農業(yè)等行政主管部門批準。這本意是為了維護土地承包期限的長期性、穩(wěn)定性，卻成了土地調整者的尚方寶劍，大多村莊都把土地調整的原因歸咎于這種所謂的“等特殊情形”，然后上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級人民政府，堂而皇之進行頻繁的土地調整。這是影響農村土地調整的客觀原因。

2.農民有關土地方面的法律知識匱乏、守法護法意識淡薄。在對馬坊鄉(xiāng)100戶的農戶調查中，任何土地方面的法律都沒聽過的有46戶，只聽說過《憲法》有4戶，說明只有一半的農戶聽說過《農村土地承包法》和《土地管理法》。承包期限30年不變的政策深入人心，但是大家都不知道有相關的法律在維護這一制度，更加不知道用法律武器來捍衛(wèi)這一制度；再加上農民的法律意識本來就不強，一再違背國家的法律政策也就不足為奇了。

（二）人口增減、自然災害、土地流轉等造成人地矛盾的影響

1.人口自然增減和人口流動導致人地矛盾突出。在馬坊鄉(xiāng)農村中大部分都有這樣的情況，在發(fā)包土地時并不是該集體成員，即新增人口，如承包后的新生兒，入嫁女、入贅男等；或者人口相對發(fā)包時減少，部分農戶由于成員死亡、遷往城市或者由于女兒多且出嫁，土地無能力耕種。此時會出現田多無人種，人多無田種的尷尬局面，也導致農村社會心態(tài)的不平衡。在土地承包經營期限長期化時，人地矛盾極為突出。以農戶為承包主體的土地承包制度要求主體之間的平等性，而人口變動卻帶來了事實上的不平等。在實踐中，人口變動帶來的人地矛盾是導致土地調整的最主要因素。

2.自然災害和國家征用土地造成部分農民失地。馬坊鄉(xiāng)有相當一部分村莊有一些承包人在發(fā)包土地的時候分得了土地，但是由于自然災害、公用征收等不可抗力的原因失去了土地，此時生存成為問題，土地調整成為必要。農戶承包的土地被征收，使得耕種土地面積減少，不能滿足自身的生存需求，而村集體中的分田大戶卻由于人少地多，此時導致要求土地調整的要求和期望成為可能。

（三）農民自身觀念等原因的影響

1.農民傳統的土地觀念的影響。馬坊鄉(xiāng)農村傳統就是“不患寡而患不均”，均等地占有土地一直是農民追求的理想境界。在這點上，國家的期望和農民的傳統理念出現了錯位。20世紀50年代前后的土改，滿足了農民平均占有土地的要求，因而大受農民的歡迎。30年的人民公社歷史，在農民的心目中形成一種很深的“集體土地成員權”意識。他們認為：既然土地是屬于“大家的”，因此每個集體的成員，包括現在的和將來出生的，都應該均等地享有分配土地的權利。這種土地認知方式，直接導致80年代以來農村土地的頻繁調整。

2.農民外出打工，務農時間減少等會使其自動放棄屬于自己承包期限法律保護的權利。在家務農的時間大大減少，糧食收入在這些農戶家庭總收入的比例往往較低，這些農戶一般會對土地的調整持熱衷或者冷漠的態(tài)度，他們自愿放棄自己土地承包期限不變的權利，這也助長了土地調整的風氣。橋頭的農村大部分出現這樣的農戶：由于外出打工造成農業(yè)總產值占家庭比重日減，由此大家對土地調整就會不管不問。根據問卷顯示：馬坊鄉(xiāng)的100戶農戶中有61%的調查者曾經外出打工，有56%的農戶從事農業(yè)生產天數少于100天，而在40戶愿意進行土地調整的農戶中其中有29戶一年內從事農業(yè)生產的天數少于100天；100戶農戶中有58戶糧食生產在家庭總收入的比例少于50%，而在40戶愿意進行土地調整的農戶中其中有26戶糧食生產在家庭總收入的比例少于50%。當沒有利益驅使或者利益下降時我們往往就會減低對其的關注度，但是大多農戶對土地調整的不關注，事實上給土地調整的投機者起到了推波助瀾的作用。

3.農戶土地上的長期投入影響農戶對土地調整的態(tài)度。在土地上長期投入多的戶，趨向于不調地。長期投入包括打井、機井維修、修引水渠、修排水溝、平整土地、改良土壤及其他固定資產投入。通過對馬坊鄉(xiāng)近100戶的農戶的走訪，發(fā)現對土地的長期投資越多的農戶就越反對土地調整，因為土地調整的結果是自己的土地與別人的互換，自己這些年植的“樹”就只能讓給別人來“乘涼”，農戶絕對不想這樣的事情發(fā)生，反之，對土地的長期投資越少的農戶就對土地調整持默許或者支持的態(tài)度，自己沒好好的植“樹”，調了反而可以乘別人植樹的“涼”，豈不是好事。

4.個別不良農戶的無理要求。在現代化的今天馬坊鄉(xiāng)某些村莊還存在這樣的情況，有些農戶由于缺少農業(yè)技術和農業(yè)知識，或者不肯增加對自己土地的長期投資，自家的單位土地產量往往不如別人，可是他們卻將這歸咎于自己所分土地級別過低（馬坊鄉(xiāng)的土地大部分根據土地肥力、灌溉條件、排水條件、所在位置等劃分為一、二、三等不同的等級），或者自己同級別的土地不如別人的，因此需要進行土地調整，重新劃分土地。實際上他們是想靠著運氣分到經過擁有較好農業(yè)技術、舍得給土地長期投資的農戶改良過的具有較高產量的土地。這些農戶的過分要求也成為造成農村土地頻繁調整的重要原因之一。

（四）農村基層政府和農村的基本制度的影響

1.機動地的預留和分配間接上促成農村土地調整的發(fā)生。機動地是用于土地調整的，預留機動地是村民小組應對村組內家庭人口自然和人為原因而發(fā)生變化的主要方法。機動地預留充足就會在一個長時期內，能夠應對本村或者本村小組內家庭人員增減帶了添地去地的問題，就能夠在一個長時期內保持村民之間的土地公平，從而淡化農戶之間的矛盾，保持社會一定時期的和諧；反之，預留的機動地越少，就不能很快地應對由于農戶人口增減帶來的添地去地的要求，就容易激化農戶之家的矛盾，從而進行土地的再分配，維持組員之間的公平。而據了解預留過多的機動地在馬坊鄉(xiāng)幾乎是不可能，因為預留的機動地的承包權問題所造成的矛盾遠遠比農村土地調整要大。

2.第一輪承包期內是否與農民簽訂了承包合同。承包合同的簽訂對土地調整次數有很大的影響。這主要取決于承包合同對土地調整的具體規(guī)定。如果農戶簽訂了承包合同就會懂得中間進行土地調整是不合法的，這樣就增加他們對國家政策把握的準確性，在對馬坊鄉(xiāng)100戶農戶的調查中，知道農村土地屬于村民小組的只有24戶，占總調查數的24%，另外有58%的農民認為土地還是屬于國家所有；而對于“農村土地集體所有”中的集體的定位，也只有30%的人知道是所有村民小組，大部分人還是認為土地就是國家的。這種觀念也助長了村干部動員土地調整的心思，村干部是農戶心中所謂的父母官，聽他們的等于是聽國家的。如果簽訂承包合同就會讓大家明白土地歸屬等一些列的問題，就增加了農戶對國家承包政策認識度，也會為他們維護國家政策提供有效地法律依據，從而增強他們維護國家政策的信心。

3.一些基層政府和村組織干部不良心態(tài)的誘導。對于基層鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村組織及廣大的鄉(xiāng)村干部來說，土地不僅是一種生產資源，而且更是對農村社會實施控制的工具之一。一些地方政府及鄉(xiāng)村干部也常常借土地調整之機來施展自己的權力影響，借以控制農村社會。特別是村干部作為村集體經濟組織的代理人及委托管理者，可以以集體的名義對農村土地進行管理。在當前國家對村干部舊的控制手段弱化而新的控制方式尚不成熟的情況下，一些村干部試圖控制村莊土地資源的調整分配以謀取利益，使土地承包制出現了很多異化蛻變的調整形式。

三、土地調整對馬坊鄉(xiāng)農業(yè)生產和農村社會產生的問題

（一）影響土地的長期產出效益

土地調整影響農民對土地的長期投資，從而影響土地的長期產出效益。就馬坊鄉(xiāng)而言，大部分村莊都是3～5年進行一次土地調整，這樣農民肯定不愿意對土地進行較為長期的投資（比如給土地施加有利于提高長期肥力的土家肥或者是其他高效化肥）。其實，由于對土地施用了過多化學化肥，往往造成土地板結等很多問題，不僅影響土地的長期產出，而且還會造成土地單產嚴重下降。從而直接導致我國糧食產量的下降，阻礙我國農村經濟的發(fā)展，同時對土地的后續(xù)利用也帶來很多壓力。這是土地調整造成的最嚴重的影響。

（二）影響農田水利設施建設

馬坊鄉(xiāng)隸屬的鄢陵縣是農業(yè)大縣，因此當地政府部門為減輕農民負擔，承諾凡在麥田內淘洗1眼老井補貼500元，打l眼新井補2000元。由于土地調整頻繁，大家都認為現在耕種的土地等明年或者后年就不是自己的了，而且調整后的自己的土地很可能離現在的井很遠，所以都不愿意出錢打井。另外，有些村莊還遺留有家庭聯產承包責任制以前政府組織開挖的粗口井，不過大部分已經不能使用。原因主要是村民的小團體主義和監(jiān)管不力，村民認為這是以前自家人挖的，所以自己土地不在附近了，就要填起來。

（三）土地的經常性調整造成嚴重的不規(guī)模經濟

由于馬坊鄉(xiāng)目前的土地調整方式主要是抓鬮，所以為了做到土地分配的公平性，每次調整前，都需要對本區(qū)域內的人口、土地的數量、地塊的數量及質量進行全面核查，由此造成產權界定費用的高昂。再者，由于土地調整頻繁各種資源的配置效率得不到進一步提高。家庭聯產承包責任制的績效之一就是科學配置勞動力資源與土地資源，而土地的零碎化，使各種生產資料（尤其是大型農機具）的優(yōu)化組合失去基礎，從而抵消了家庭聯產承包責任制應該發(fā)揮的功能。

（四）影響土地耕種

馬坊鄉(xiāng)村組的土地調整都是采用隨進抓鬮、隨機劃分土地的方式，當土地調整中遇見半人份（一個人土地的一半）或者其他的原因造成土地太窄無法耕種，村民往往會選擇種植楊樹，這樣也會影響附近田地的耕種。另外，因為調地頻繁，一些農戶建房時，就在自家責任田里肆意挖土。從調查情況看，取過土的耕地復耕后，前幾年種植的莊稼長勢較差，產出效益非常低。

（五）土地調整一定程度上影響著村組內部的安定團結

由于存在土地肥力的差異，馬坊鄉(xiāng)農村的土地都會劃分不同的等級，因此在土地調整時大家都想分到同等級中灌溉條件和生產道路較好的土地，但是這樣土地畢竟有限。所以分不到的農戶往往會對村組干部和其他分到較好土地的農戶產生敵對的心理。再加上馬坊鄉(xiāng)農村土地調整都是采用抓鬮的方法，這就更增加了大家對土地調整過程公正性的懷疑。

總之，土地調整在解決人地矛盾的同時也導致了土地的細碎化、農村社會矛盾激化等一系列的問題，這并不利于中國農業(yè)整體生產水平的提高和農村經濟、社會的綜合發(fā)展，但是農村的土地調整大多是由農戶自愿提出，說明國家穩(wěn)定土地承包期限的政策和農戶的期望有很大的出入。因此，通過對農戶的調查研究，了解他們真正的需求，進而對農村土地的家庭聯產承包責任制度進行進一步的改進和完善，使國家的承包政策和農戶的切身的需求達到更深一層的一致。這樣就能有效地抑制土地調整的發(fā)生，減少土地調整的次數，從而有利于國家利益和農戶利益的共同實現。

四、對馬坊鄉(xiāng)減少土地調整、穩(wěn)定土地承包權的建議

生產關系的作用就是促進或者阻礙生產力的發(fā)展，先進的生產關系能夠大大地促進生產力的發(fā)展。事實證明，1978年開始實行的家庭聯產承包責任制的土地制度無疑是先進的生產關系，大大地促進了我國農業(yè)經濟的發(fā)展。所以接下來的很長一段時間內，我國還必須堅持家庭聯產承包責任制這種基本的土地制度不變。但是生產關系都是隨著生產力的發(fā)展而不斷的變革的，家庭聯產承包責任制也不例外。從以上對馬坊鄉(xiāng)目前的土地調整狀況的調查分析，未來馬坊鄉(xiāng)對農村土地承包權應該加強以下幾點：

（一）強化國家政策在農村的宣傳和執(zhí)行，穩(wěn)定農村土地承包權

俗話說：執(zhí)法、懂法、守法、護法。而在對馬坊鄉(xiāng)100戶農戶的調查中，知道農村土地承包有關法律：《農村土地承包法》和《土地管理法》的只有不到50戶，大部分農戶聽別人說過農村土地的承包期限是30年不變，而不知道這是國家法律，而且是幾部大法同時規(guī)定的，是神圣不可侵犯的。再加上我國農民傳統的守法護法意識本來就不強，國家的有關土地調整的相關政策在農村而言還不如村里的習俗。所以一方面今后要加強國家政策法律在農村的宣傳，尤其是基層政府和村組干部要深入群眾進行宣傳，只有讓法律觀念深入人心，才能讓農民考慮守法和護法。另一方面進一步強化農民對承包土地的權利意識。

建議國家在進一步完善有關法律法規(guī)的基礎上，通過法律的形式明確農地承包權在承包期內的各項權能，并要求把它作為一項重要內容體現在承包合同中。同時各級政府要加強對承包合同的監(jiān)督檢查，確保承包合同內容齊全，權責清晰，確保承包合同發(fā)放到農戶手中。使農民能夠以承包合同作為法律武器，來維護自己的合法權益，抵制來自各方面的侵權行為。

（二）大力發(fā)展農村二、三產業(yè)

馬坊鄉(xiāng)土地調整時有發(fā)生一定程度上也與農戶對土地過于依賴有關。所以，在像馬坊鄉(xiāng)這樣的農業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要大力發(fā)展農村二、三產業(yè)，減輕農戶對土地的依賴，特別是一些既不是種田能手又總是挑動集體進行土地調整的農戶。在保證農村社會安定和諧的基礎上，發(fā)展二、三產業(yè)可以促使一大部分不善于種地的農戶從農業(yè)中轉移出去，可以把土地集中在一些種田能手之中，一方面土地集中在少數的農戶手中，便于形成規(guī)模效益，從而有利于農業(yè)機械化和新型農業(yè)技術的推廣，從而提高土地單產量、提高土地產出效率；另一方面更多的土地歸于種地能手的手里，直接從事農業(yè)生產的農戶減少，就會大大減少農戶之間由于土地原因帶來的矛盾，這不僅可以減少農戶土地調整的理由，從而控制土地調整的次數，還可以促進農村更加和諧、健康的發(fā)展。據了解，目前農村中有許多農戶對種地根本就沒有熱情，只是在不收農業(yè)稅和國家種田補貼的情況下才不愿意放棄土地承包權，大部分是在懶懶散散地種地，這樣在很大程度上浪費了農村本來就緊俏的土地資源。土地集中給種地大戶，既可以實行規(guī)模經營，又可以及時采用最先進的農業(yè)機械和科技，提高糧食產量，同時可以提高土地的長期產出效益。

（三）建立新型的鄉(xiāng)村風俗理念

建立新型的鄉(xiāng)村風俗理念，即根據土地承包法的相關規(guī)定，制定更為明確的鄉(xiāng)規(guī)民約，在廣泛宣講穩(wěn)定土地承包關系的優(yōu)點的基礎上，呼吁土地調整的期限盡可能長，在潛移默化中讓農戶接受穩(wěn)定土地承包權的觀念；如果農戶全家遷入設區(qū)的市，已轉為非農業(yè)戶口的，應當將其承包的土地全部收歸集體等。

（四）完善基層政府和村組干部的職責、完善農村基本制度

村名小組內部要制定合理的土地預留制度，根據農村的實際情況，有些家庭的人口在幾年之間就會發(fā)生很大變化，因此，村民小組內部可以預留適當比例的機動土地，這些地也按人口分到農戶，當有人口增減需要增減土地時就在機動地范圍內進行，這樣雖然也有部分土地在不斷調整，但是可以保證大田土地的長期不變。

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（作者單位：河南農業(yè)大學 河南鄭州 450002）

（責編：賈偉）