我國(guó)金融中心金融調(diào)解機(jī)制的困境與對(duì)策

龍驍

[內(nèi)容摘要]我國(guó)金融中心雖有一系列的金融調(diào)解機(jī)制，但其作用有限，以至于大部分金融爭(zhēng)端為金融訴訟所解決，金融調(diào)解機(jī)制陷入了套數(shù)多但應(yīng)用少的困境。金融調(diào)解機(jī)制的困境在于其與金融訴訟的比較中處于劣勢(shì)，具體表現(xiàn)為金融調(diào)解未能兼具專(zhuān)業(yè)性、中立性、獨(dú)立性、受案范圍廣和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低的特性，金融調(diào)解協(xié)議無(wú)強(qiáng)制執(zhí)行力，公眾知悉度低。本文認(rèn)為，我國(guó)金融中心可以采取將多套金融調(diào)解機(jī)制整合為一套金融調(diào)解機(jī)制、對(duì)大部分金融消費(fèi)案件實(shí)行先調(diào)解后裁決制度、調(diào)解案件不收費(fèi)或低收費(fèi)的做法，來(lái)改變金融中心調(diào)解機(jī)制的比較劣勢(shì)。

[關(guān)鍵詞]金融中心；金融調(diào)解；金融訴訟；制度比較優(yōu)勢(shì)

[中圖分類(lèi)號(hào)]F832.39 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1000-8306（2015）06-0043-09

一、我國(guó)金融中心金融調(diào)解機(jī)制的現(xiàn)實(shí)困境

金融調(diào)解機(jī)制在國(guó)外應(yīng)用廣泛，大部分金融爭(zhēng)端為金融調(diào)解機(jī)制所解決。我國(guó)金融中心雖有一系列的金融調(diào)解機(jī)制，但其在金融糾紛中的應(yīng)用少，以至于大部分金融爭(zhēng)端為金融訴訟所解決，金融調(diào)解機(jī)制沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的定紛止?fàn)幮?。目前，我?guó)金融中心和非金融中心的金融糾紛適用統(tǒng)一的調(diào)解機(jī)制。我國(guó)的金融調(diào)解機(jī)制主要有消費(fèi)者協(xié)會(huì)調(diào)解機(jī)制、金融行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)解機(jī)制、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)投訴機(jī)制和商事調(diào)解機(jī)構(gòu)調(diào)解機(jī)制。

第一類(lèi)：消費(fèi)者協(xié)會(huì)調(diào)解機(jī)制。在2013年10月25日全國(guó)人大常委會(huì)修改《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》前，金融消費(fèi)是否屬于該法的調(diào)整范圍沒(méi)有明確的法律確定，消費(fèi)者協(xié)會(huì)是否應(yīng)該受理金融消費(fèi)案件存在著爭(zhēng)議。《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》修改后，該法第十八條第二款和第二十八條明確規(guī)定了提供證券、保險(xiǎn)、銀行等金融服務(wù)的經(jīng)營(yíng)者應(yīng)對(duì)消費(fèi)者提供的義務(wù)和承擔(dān)的責(zé)任。由此，金融消費(fèi)爭(zhēng)端明確屬于消費(fèi)者組織的受理范圍，金融消費(fèi)者在金融消費(fèi)過(guò)程中與金融機(jī)構(gòu)之間發(fā)生的糾紛可以向消費(fèi)者協(xié)會(huì)投訴，由消費(fèi)者協(xié)會(huì)調(diào)解解決。

第二類(lèi)：金融行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)解機(jī)制。近年來(lái)，我國(guó)的各類(lèi)金融行業(yè)基本都成立了行業(yè)協(xié)會(huì)。在行業(yè)協(xié)會(huì)的章程中，解決本行業(yè)的金融爭(zhēng)端是其職責(zé)之一?！吨貞c市保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)章程（第三次修訂）》、《重慶市銀行業(yè)協(xié)會(huì)章程》、《上海市保險(xiǎn)同業(yè)公會(huì)章程》、《上海市銀行同業(yè)公會(huì)章程》分別在其章程中明確規(guī)定了解決本行業(yè)糾紛的職責(zé)。其他的行業(yè)協(xié)會(huì)如證券同業(yè)公會(huì)、小額貸款協(xié)會(huì)等也在章程中相應(yīng)地規(guī)定了行業(yè)內(nèi)的調(diào)解職責(zé)。各類(lèi)金融行業(yè)協(xié)會(huì)根據(jù)各自的章程制定了相應(yīng)的行業(yè)內(nèi)爭(zhēng)端調(diào)解工作程序辦法。因此，金融行業(yè)內(nèi)的爭(zhēng)端各方可向金融行業(yè)協(xié)會(huì)組織要求調(diào)解爭(zhēng)端，金融行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)解是金融爭(zhēng)端的解決機(jī)制之一。

第三類(lèi)：金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)投訴機(jī)制。依照相應(yīng)的法律、法規(guī)規(guī)定，中國(guó)保監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)的職責(zé)之一是，依法對(duì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)從業(yè)人員的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等違法、違規(guī)行為，以及對(duì)非保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)或變相經(jīng)營(yíng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)進(jìn)行調(diào)查、處罰；中國(guó)銀監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)和中國(guó)證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)亦有相似的規(guī)定。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)投訴機(jī)制主要受理對(duì)被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政違法投訴，對(duì)行政違法而產(chǎn)生的糾紛附帶責(zé)成處理，單純的金融民事糾紛不屬于其受理范圍。

第四類(lèi)：商事調(diào)解機(jī)構(gòu)調(diào)解機(jī)制。這類(lèi)商事調(diào)解機(jī)構(gòu)一般設(shè)于各地仲裁委員會(huì)或商會(huì)內(nèi)，屬于獨(dú)立的第三方調(diào)解機(jī)構(gòu)。如2011年1月8日經(jīng)上海市商務(wù)委、上海市社團(tuán)局批準(zhǔn)成立的上海經(jīng)貿(mào)商事調(diào)解中心，是獨(dú)立于第三方的商事調(diào)解機(jī)構(gòu)；2011年8月，北京仲裁委員會(huì)成立了調(diào)解中心，受理金融、證券、保險(xiǎn)以及其他商事、海事等領(lǐng)域的爭(zhēng)議，實(shí)行獨(dú)立調(diào)解。

上述系列金融調(diào)解機(jī)制對(duì)化解金融中心的金融糾紛起到了一定的作用，但其作用有限，遠(yuǎn)未成為金融中心金融爭(zhēng)議的主要解決途徑。以重慶為例，2012年，重慶各級(jí)法院受理金融爭(zhēng)議案件23800件，重慶市消協(xié)受理金融爭(zhēng)議案件67件，重慶銀行業(yè)協(xié)會(huì)受理本行業(yè)糾紛8件，重慶保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)受理本行業(yè)糾紛63件，中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)西南分會(huì)受理金融案件4件，重慶市仲裁委員會(huì)受理金融案件996件；2013年，重慶各級(jí)法院受理金融爭(zhēng)議案件24661件，重慶市消協(xié)受理金融爭(zhēng)議案件71件，重慶銀行業(yè)協(xié)會(huì)受理本行業(yè)糾紛9件，重慶保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)受理本行業(yè)糾紛60件，貿(mào)易仲裁委員會(huì)西南分會(huì)受理金融案件2件，重慶市仲裁委員會(huì)受理金融案件1003件；2014年，重慶各級(jí)法院大約受理金融爭(zhēng)議案件26700件，重慶市消協(xié)受理金融爭(zhēng)議案件122件，重慶銀行業(yè)協(xié)會(huì)受理本行業(yè)糾紛10件，重慶保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)受理本行業(yè)糾紛136件，重慶證券期貨行業(yè)協(xié)會(huì)受理本行業(yè)糾紛8件，貿(mào)易仲裁委員會(huì)西南分會(huì)受理金融案件4件。由此，法院訴訟仍是金融爭(zhēng)端的主要解決途徑，但越來(lái)越多的金融訴訟使得法院不堪重負(fù)，尋求金融調(diào)解機(jī)制的幫助。在上海，法院尋求與保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)合在法院設(shè)立保險(xiǎn)調(diào)解室來(lái)應(yīng)對(duì)近年來(lái)不斷增多的保險(xiǎn)案件。因此，就目前看，我國(guó)金融中心的金融調(diào)解機(jī)制尚沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的化解糾紛功能，沒(méi)有起到替代法院訴訟的作用，金融調(diào)解機(jī)制陷入了套數(shù)多但使用少的困境。

二、相關(guān)文獻(xiàn)回顧

李慧俊認(rèn)為，目前我國(guó)消費(fèi)類(lèi)金融糾紛解決機(jī)制存在“訴訟的成本可能低于非訴訟糾紛解決的成本”，非訴訟解決糾紛機(jī)構(gòu)受理案件的精力、能力、財(cái)力有限等問(wèn)題，造成了現(xiàn)在的“司法訴訟一元主導(dǎo)，糾紛解決資源分配嚴(yán)重失衡”；此外，“訴訟與非訴訟糾紛解決機(jī)制沒(méi)有形成一個(gè)機(jī)制整體”以“避免訴訟的隨意性和盲目性”。因此，李慧俊提出了“在金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立投訴處理機(jī)制”、“構(gòu)建專(zhuān)業(yè)化的商事調(diào)解制度”、“通過(guò)向行業(yè)信訪部門(mén)信訪投訴解決與金融機(jī)構(gòu)之間的糾紛”等解決建議。虞瑾認(rèn)為，“隨著我國(guó)金融業(yè)務(wù)的發(fā)展，購(gòu)買(mǎi)金融產(chǎn)品的消費(fèi)者數(shù)量日趨增加，各類(lèi)金融糾紛也隨之頻發(fā)”，“建議比照設(shè)立在企事業(yè)單位內(nèi)部人民調(diào)解委員會(huì)的方式，在各家金融機(jī)構(gòu)分別設(shè)立金融調(diào)解委員會(huì)，該調(diào)解委員會(huì)設(shè)置在金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部，而不采納設(shè)置類(lèi)似消費(fèi)者組織之類(lèi)的社會(huì)法人獨(dú)立進(jìn)行金融糾紛調(diào)解的方式”。孫磊等認(rèn)為，上海國(guó)際金融中心日益增多的金融糾紛“主要通過(guò)司法途徑解決，實(shí)踐中通過(guò)仲裁途徑解決的僅占相當(dāng)小的比例。相關(guān)部門(mén)也沒(méi)有成立統(tǒng)一的金融糾紛調(diào)解中心，金融糾紛的解決主要還是依賴(lài)于訴訟程序，呈現(xiàn)出較為單一的救濟(jì)狀態(tài)”，提出了“完善相關(guān)法律制度，盡快制訂金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)法律制度”、“督促金融企業(yè)建立以行業(yè)自律為導(dǎo)向的投訴解紛機(jī)制”、“以行業(yè)監(jiān)管為依托，建立統(tǒng)一的社會(huì)化調(diào)解機(jī)構(gòu)”等解決建議。邢會(huì)強(qiáng)針對(duì)我國(guó)目前金融消費(fèi)糾紛多元化解決機(jī)制存在的問(wèn)題，提出了“在金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部處理機(jī)制方面，我國(guó)應(yīng)建立健全金融機(jī)構(gòu)的投訴處理機(jī)制”、“在金融督察服務(wù)機(jī)制方面，為構(gòu)建和諧的金融消費(fèi)關(guān)系，我國(guó)應(yīng)建立金融服務(wù)督察機(jī)構(gòu)（FOS）”、“在金融調(diào)解和仲裁方面，我國(guó)的各仲裁委（尤其是上海、北京和深圳的仲裁委）應(yīng)該根據(jù)自己所在地的實(shí)際情況，制定自己的調(diào)解規(guī)則”、“在金融消費(fèi)糾紛的行政處理方面，我國(guó)應(yīng)成立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的行政機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)各個(gè)金融領(lǐng)域的消費(fèi)者保護(hù)工作”等措施建議。上述文獻(xiàn)與本文皆以解決我國(guó)的金融糾紛以訴訟為主的困境為目的，區(qū)別在于解決方案和措施的差異。

三、我國(guó)金融中心金融調(diào)解機(jī)制困境的原因探析

（一）金融調(diào)解未能同時(shí)兼具專(zhuān)業(yè)性、中立性、獨(dú)立性、受案范圍廣和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低的特性

消費(fèi)者協(xié)會(huì)是依法成立的對(duì)商品和服務(wù)進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督的保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的社會(huì)組織，各級(jí)政府對(duì)消費(fèi)者協(xié)會(huì)予以必要的經(jīng)費(fèi)支持。消協(xié)調(diào)解員的金融專(zhuān)業(yè)性相對(duì)較差，消協(xié)有時(shí)會(huì)將金融消費(fèi)爭(zhēng)議轉(zhuǎn)交各行業(yè)協(xié)會(huì)處理；消協(xié)以保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益為己任，不具有完全的中立性與獨(dú)立性；消協(xié)受理消費(fèi)者在金融消費(fèi)過(guò)程中與金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的糾紛，但主要限于一些關(guān)系簡(jiǎn)單、爭(zhēng)議金額不大的金融消費(fèi)糾紛，對(duì)金融消費(fèi)領(lǐng)域的復(fù)雜案件或不能達(dá)成調(diào)解協(xié)議的糾紛以及其他非消費(fèi)金融爭(zhēng)議，消費(fèi)者協(xié)會(huì)調(diào)解機(jī)制則無(wú)能為力，只能通過(guò)其他機(jī)制解決，因此消協(xié)受理糾紛的范圍有限、結(jié)案時(shí)間快、調(diào)解不收費(fèi)。

金融行業(yè)協(xié)會(huì)是由本行業(yè)金融機(jī)構(gòu)自愿組成，實(shí)行行業(yè)服務(wù)和自律管理的非營(yíng)利的行業(yè)性社會(huì)團(tuán)體法人。行業(yè)協(xié)會(huì)的調(diào)解員具備豐富的金融專(zhuān)業(yè)知識(shí)，具有專(zhuān)業(yè)性；行業(yè)協(xié)會(huì)以維護(hù)本行業(yè)會(huì)員的利益為主要目標(biāo)，協(xié)會(huì)的資金來(lái)源主要由會(huì)員繳納的會(huì)費(fèi)構(gòu)成，行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)解的中立性、獨(dú)立性差；金融行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)解的受案范圍寬，既受理會(huì)員與會(huì)員之間的爭(zhēng)議，又受理會(huì)員與非會(huì)員之間包括金融消費(fèi)爭(zhēng)端在內(nèi)的爭(zhēng)議，但因案情復(fù)雜或涉案金額過(guò)高等原因，調(diào)解中心認(rèn)為不適宜調(diào)解的案件除外。因此，行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)解具有受案范圍有限、結(jié)案時(shí)間快、行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)解不收費(fèi)或費(fèi)用低廉等特征。

金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)是依法對(duì)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理的機(jī)構(gòu)。目前我國(guó)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)包括“一行三會(huì)”，即中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)之一是接受對(duì)金融機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員的違法、違規(guī)投訴并予以調(diào)查、處罰。因?yàn)榉蓻](méi)有授權(quán)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)金融爭(zhēng)議民事調(diào)處的職能，所以金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)金融爭(zhēng)議的受案范圍十分有限，嚴(yán)格意義而言沒(méi)有法定的金融爭(zhēng)議調(diào)解職能。但是，實(shí)踐中，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)居中責(zé)成違法、違規(guī)的金融機(jī)構(gòu)妥善處理好由此產(chǎn)生的涉案金額不大、關(guān)系簡(jiǎn)單的金融爭(zhēng)端，而成為金融爭(zhēng)端的一種解決途徑。因其是金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管機(jī)關(guān)，其中立性、獨(dú)立性較行業(yè)協(xié)會(huì)高，但又因其與金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系，決定了其獨(dú)立性又弱于商事調(diào)解機(jī)構(gòu)。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)投訴不收取費(fèi)用，其責(zé)成金融機(jī)構(gòu)解決的爭(zhēng)議一般能妥善解決。

商事調(diào)解機(jī)構(gòu)調(diào)解員由具有金融和法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)的復(fù)合型人才擔(dān)任，具有專(zhuān)業(yè)性；商事調(diào)解機(jī)構(gòu)屬于獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)，具有完全的中立性與獨(dú)立性；商事調(diào)解機(jī)構(gòu)的受案范圍主要以商事為限；商事調(diào)解機(jī)構(gòu)實(shí)行有償調(diào)解，以上海經(jīng)貿(mào)商事調(diào)解中心為例，爭(zhēng)議雙方需繳納案件登記費(fèi)（每方為300元），另付調(diào)解費(fèi)。調(diào)解費(fèi)可選擇按標(biāo)的額的一定比例支付，也可選擇根據(jù)調(diào)解時(shí)間按小時(shí)費(fèi)率支付。按小時(shí)費(fèi)率支付的標(biāo)準(zhǔn)依標(biāo)的額的大小分別是：50萬(wàn)元以下為3000元/小時(shí)、50萬(wàn)元至100萬(wàn)元為4000元/小時(shí)、100萬(wàn)元以上為5000元/小時(shí)。按爭(zhēng)議金額的標(biāo)準(zhǔn)分別是：50萬(wàn)元以下為4%、50萬(wàn)元至100萬(wàn)元的部分為2.5%、100萬(wàn)元以上的部分為1.75%，其最低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分別為3000元、5000元、10000元。另如調(diào)解員認(rèn)為確有必要到外地調(diào)查的，還需支付調(diào)解人員的食宿、交通等費(fèi)用。

反觀金融訴訟，法院為適應(yīng)金融中心的發(fā)展而組建了金融庭。金融庭由具有金融和法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)的法官組成，金融訴訟具有專(zhuān)業(yè)性、完全的中立性和獨(dú)立性。金融訴訟可以受理除有仲裁條款以外的任何金融爭(zhēng)議，受案范圍廣。法院對(duì)財(cái)產(chǎn)案件的受理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為：10000元以下為50元、超過(guò)1萬(wàn)元至10萬(wàn)元的部分按2.5%交納、超過(guò)10萬(wàn)元至20萬(wàn)元的部分按2.0%交納、超過(guò)20萬(wàn)元至50萬(wàn)元的部分按1.5%交納、超過(guò)50萬(wàn)元至100萬(wàn)元的部分按1.0%交納、超過(guò)100萬(wàn)元至200萬(wàn)元的部分按0.9%交納，標(biāo)的額越大費(fèi)率越低。法院的訴訟費(fèi)低于商事調(diào)解機(jī)構(gòu)的調(diào)解費(fèi)。

（二）金融調(diào)解結(jié)果無(wú)強(qiáng)制執(zhí)行力

不管是消費(fèi)者協(xié)會(huì)調(diào)解還是金融行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)解、金融監(jiān)督機(jī)構(gòu)投訴和商事調(diào)解機(jī)構(gòu)調(diào)解，它們的調(diào)解或和解結(jié)案率高，調(diào)解結(jié)果大多能得到當(dāng)事雙方的自覺(jué)履行。但是，所有的金融調(diào)解結(jié)果不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，除非調(diào)解協(xié)議經(jīng)過(guò)公證賦予強(qiáng)制執(zhí)行效力或經(jīng)由司法確認(rèn)。金融訴訟裁判結(jié)果本身具有強(qiáng)制執(zhí)行力，無(wú)需經(jīng)過(guò)公證或其他程序，當(dāng)事人可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。

（三）金融調(diào)解公眾知悉度低

在走訪金融調(diào)解機(jī)構(gòu)時(shí)，調(diào)解工作人員均認(rèn)為公眾對(duì)金融調(diào)解途徑知悉度低是金融調(diào)解受案數(shù)量小的重要因素。律師對(duì)金融調(diào)解機(jī)制也不是完全了解，基于習(xí)慣，律師更偏好于金融訴訟或仲裁。金融訴訟由于其具有天然的優(yōu)勢(shì)而完全為公眾知悉。

從金融調(diào)解與金融訴訟的比較中我們可以看出，金融調(diào)解相較于訴訟的優(yōu)勢(shì)在于節(jié)省時(shí)間、高效，但金融調(diào)解結(jié)果原則上無(wú)強(qiáng)制執(zhí)行力，除非經(jīng)法院司法確認(rèn)或公證。消協(xié)調(diào)解機(jī)制比金融訴訟的專(zhuān)業(yè)性弱且受案范圍有限，金融行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)解機(jī)制相較于金融訴訟的獨(dú)立性弱，金融監(jiān)督機(jī)構(gòu)投訴機(jī)制比較于金融訴訟的受案范圍最窄且獨(dú)立性有限，商事調(diào)解機(jī)構(gòu)調(diào)解機(jī)制相較于金融訴訟收費(fèi)高且受案范圍有限。因此，盡管存在著高效的優(yōu)勢(shì)，但因?yàn)樯鲜鋈鮿?shì)而使得人們多選擇金融訴訟來(lái)解決爭(zhēng)端。

四、解決對(duì)策

（一）對(duì)策的理論與視野

1.對(duì)策的理論。傳統(tǒng)上，資本和技術(shù)工人是國(guó)際貿(mào)易和分工的兩大比較優(yōu)勢(shì)。然而，新近的研究文獻(xiàn)表明良好的制度也是一國(guó)的比較優(yōu)勢(shì)。首先，具有良好強(qiáng)制執(zhí)行合同能力的國(guó)家在以特定關(guān)系為基礎(chǔ)的投資方面更能獲得專(zhuān)業(yè)分工優(yōu)勢(shì)，合同強(qiáng)制執(zhí)行能力比實(shí)物資本和技術(shù)工人結(jié)合的稟賦更能解釋全球貿(mào)易模式。一國(guó)強(qiáng)制執(zhí)行合同的能力是比較優(yōu)勢(shì)的重要決定因素之一，良好的制度對(duì)于以特定關(guān)系為基礎(chǔ)的投資是一個(gè)比較優(yōu)勢(shì)。其次，金融制度和市場(chǎng)能夠幫助克服道德風(fēng)險(xiǎn)和不當(dāng)決策，能夠減少公司利用外部的成本。有著更為先進(jìn)和發(fā)達(dá)金融制度的國(guó)家與市場(chǎng)在更多的依賴(lài)外部金融的產(chǎn)業(yè)中有著更高的出口份額和貿(mào)易余額，金融制度在更多地依賴(lài)外部金融的金融產(chǎn)業(yè)中是一個(gè)比較優(yōu)勢(shì)。實(shí)證研究也表明了制度是比較優(yōu)勢(shì)相當(dāng)重要的因素，在此基礎(chǔ)上逐步形成了一種新的優(yōu)勢(shì)——制度比較優(yōu)勢(shì)。制度比較優(yōu)勢(shì)理論解釋了不同國(guó)家在不同的制度下貿(mào)易、金融等活動(dòng)存在的差異與分工，即制度改變國(guó)別的貿(mào)易、投資和金融流量。通過(guò)前面的分析可以發(fā)現(xiàn)，金融調(diào)解機(jī)制相對(duì)于金融訴訟機(jī)制處于比較劣勢(shì)。為此，本文將主要借助制度比較優(yōu)勢(shì)理論，通過(guò)強(qiáng)制性的制度變遷改造現(xiàn)有的制度，使得金融調(diào)解機(jī)制相較于金融訴訟機(jī)制具有比較優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)金融糾紛流向金融調(diào)解機(jī)制。

2.對(duì)策的視野。調(diào)解機(jī)制在20世紀(jì)后半期的蓬勃發(fā)展源于對(duì)訴訟替代的需要，大量的訴訟迫使人們尋找和完善替代性的糾紛解決機(jī)制。英國(guó)、澳大利亞、新加坡的金融調(diào)解機(jī)制成功地成為金融糾紛最主要的解決途徑，減少了法院的受案量，節(jié)約了司法資源。為此，本文將借鑒英國(guó)、澳大利亞、新加坡的金融調(diào)解機(jī)制經(jīng)驗(yàn)來(lái)解決我國(guó)金融中心金融調(diào)解機(jī)制的困境問(wèn)題，讓金融調(diào)解逐漸成為我國(guó)金融中心金融糾紛的主要解決途徑。

（二）具體對(duì)策建議

1.將現(xiàn)有多套金融調(diào)解機(jī)制整合為一套金融調(diào)解機(jī)制。為解決我國(guó)金融中心多套金融調(diào)解機(jī)制存在的中立性、獨(dú)立性、專(zhuān)業(yè)性、受案范圍等問(wèn)題，我們可以借鑒英國(guó)、新加坡的做法，將多套金融調(diào)解機(jī)制整合為一套金融調(diào)解機(jī)制。英國(guó)于2000年施行的《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》，將金融服務(wù)和金融市場(chǎng)一起納入到金融服務(wù)局的管理之下，由該局對(duì)整個(gè)金融行業(yè)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管。根據(jù)《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》對(duì)金融行業(yè)的消費(fèi)爭(zhēng)端實(shí)行統(tǒng)一的解決機(jī)制，并由此組建了金融調(diào)查專(zhuān)員服務(wù)處（the Financial Ombudsman Service）。金融調(diào)查專(zhuān)員服務(wù)處合并了保險(xiǎn)監(jiān)察局、個(gè)人投資局、證券與期貨局、銀行業(yè)調(diào)查專(zhuān)員處、建筑協(xié)會(huì)調(diào)查專(zhuān)員處等8個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)內(nèi)的爭(zhēng)端處理部門(mén)，對(duì)金融行業(yè)爭(zhēng)端采用統(tǒng)一的解決機(jī)制。新加坡的銀行業(yè)爭(zhēng)端和保險(xiǎn)業(yè)爭(zhēng)端原本分別適用消費(fèi)者調(diào)解協(xié)會(huì)機(jī)制和保險(xiǎn)爭(zhēng)端解決協(xié)會(huì)機(jī)制，但在2004年新加坡貨幣局成立了一體化指導(dǎo)委員會(huì)來(lái)促進(jìn)爭(zhēng)端解決機(jī)制的統(tǒng)一化，統(tǒng)一后的爭(zhēng)端解決機(jī)制為“金融業(yè)爭(zhēng)端解決中心（Financial Industry Disputes Resolution Centre，F(xiàn)IDReC）”。該中心于2005年8月31日正式啟動(dòng)。

將現(xiàn)有的消費(fèi)者組織調(diào)解機(jī)制、金融行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)解機(jī)制和商事調(diào)解機(jī)構(gòu)調(diào)解機(jī)制中對(duì)金融專(zhuān)業(yè)的調(diào)解職能，整合為統(tǒng)一的第三方金融爭(zhēng)端調(diào)解機(jī)構(gòu)具有以下優(yōu)勢(shì)：首先，第三方機(jī)構(gòu)具有中立性和獨(dú)立性，消除了人們對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的不信任；其次，第三方機(jī)構(gòu)具有專(zhuān)業(yè)性，解決了消協(xié)調(diào)解對(duì)金融知識(shí)的欠缺性；再次，實(shí)行統(tǒng)一的調(diào)解機(jī)制既解決了消協(xié)和商事調(diào)解機(jī)構(gòu)受案范圍有限的問(wèn)題，又解決了行業(yè)協(xié)會(huì)之間存在的管轄不明問(wèn)題，如一個(gè)案件既涉及銀行又涉及保險(xiǎn)或其他行業(yè)時(shí)的管轄障礙；最后，統(tǒng)一的第三方機(jī)構(gòu)有利于提高公眾對(duì)金融調(diào)解機(jī)制的知悉度。

2.大部分金融消費(fèi)案件實(shí)行先調(diào)解后裁決制度。我國(guó)金融中心的金融調(diào)解機(jī)制可以參照英國(guó)、澳大利亞、新加坡的做法，對(duì)一定金額以下且事實(shí)清楚、關(guān)系不復(fù)雜的金融消費(fèi)案件實(shí)行先調(diào)解后裁決制度，對(duì)這部分案件實(shí)行強(qiáng)制性調(diào)解管轄，在調(diào)解不成的基礎(chǔ)上實(shí)行裁決；裁決具有法律效力，可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，除非消費(fèi)者不接受裁決。英國(guó)的金融調(diào)查專(zhuān)員服務(wù)處主要受理消費(fèi)者、微型企業(yè)、年收入不足100萬(wàn)英鎊的慈善組織或凈資產(chǎn)不足100萬(wàn)英鎊的信托受托人對(duì)金融實(shí)體提起申訴的金融消費(fèi)案件；案件受理后，由評(píng)判員促成雙方協(xié)商或居中調(diào)解，如評(píng)判員最終不能促成和解，則案件報(bào)請(qǐng)調(diào)查專(zhuān)員作出裁決。調(diào)查專(zhuān)員在2012年1月1日前最大的裁決數(shù)額是10萬(wàn)英鎊，現(xiàn)在為15萬(wàn)英鎊，但訴訟費(fèi)和利息不計(jì)算在內(nèi)。調(diào)查專(zhuān)員裁決的效力視情況而定，如果消費(fèi)者接受該裁決的內(nèi)容，則該裁決對(duì)金融機(jī)構(gòu)具有終局的法律約束力；如果消費(fèi)者不接受該裁決的內(nèi)容，則裁決沒(méi)有效力。澳大利亞和新加坡也有類(lèi)似的規(guī)定，不同之處在于澳大利亞金融調(diào)查專(zhuān)員服務(wù)處裁決的最高限額為28萬(wàn)澳元，但一般保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)案件限額為15萬(wàn)澳元。新加坡FIDReC的裁決限額為：對(duì)保險(xiǎn)公司申訴賠償限額為10萬(wàn)新加坡元，其他案件為5萬(wàn)新加坡元。實(shí)行先調(diào)解后裁決制度可以有效地降低法院的受案量，快速解決金融糾紛。對(duì)于強(qiáng)制調(diào)解管轄以外的案件則實(shí)行自愿調(diào)解的原則。自愿調(diào)解的案件主要針對(duì)雙方是企業(yè)的非金融消費(fèi)案件和復(fù)雜、爭(zhēng)議金額大的金融消費(fèi)案件。如此做法可以既保證小額案件的高效又可以兼顧復(fù)雜案件的公平。

3.調(diào)解案件不收費(fèi)或象征性收費(fèi)。調(diào)解費(fèi)是當(dāng)事人是否選擇調(diào)解的極其重要因素，英國(guó)、澳大利亞、新加坡的做法值得我們借鑒。這些國(guó)家以法定形式向每個(gè)金融企業(yè)收取年費(fèi)等方式作為調(diào)解機(jī)構(gòu)的主要經(jīng)濟(jì)支撐，調(diào)解時(shí)不收費(fèi)或收取少量費(fèi)用。英國(guó)的消費(fèi)者不支付任何案件費(fèi)用，一年中前25個(gè)案件的金融機(jī)構(gòu)不付費(fèi)，但從第26個(gè)案件開(kāi)始，金融機(jī)構(gòu)需每案支付550英鎊。澳大利亞的金融調(diào)查專(zhuān)員服務(wù)處不對(duì)消費(fèi)者收取費(fèi)用。新加坡FIDReC對(duì)調(diào)解階段的消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)不收費(fèi)，但在裁決階段，消費(fèi)者須支付250新加坡元、金融機(jī)構(gòu)須支付500新加坡元；裁決后，還需向投訴人或被投訴人收取200新加坡元的費(fèi)用，由裁決員決定何方支付。我國(guó)金融中心非訴調(diào)解機(jī)構(gòu)的資金支持可以采取向金融企業(yè)收取年費(fèi)或財(cái)政資助的做法，這樣調(diào)解機(jī)構(gòu)就可以實(shí)行調(diào)解案件不收費(fèi)或象征性收費(fèi)，裁決低收費(fèi)，由此不但為公眾提供了低廉的公共產(chǎn)品，而且還有利于引導(dǎo)當(dāng)事人選擇非訴調(diào)解機(jī)制。

制度構(gòu)成關(guān)鍵的社會(huì)資本，是引導(dǎo)人們行為的“軟件”。通過(guò)強(qiáng)制性的制度變遷，使得我國(guó)金融中心的金融調(diào)解機(jī)制兼具中立性、獨(dú)立性、專(zhuān)業(yè)性、受案范圍廣、低成本等特性，金融調(diào)解相較于金融訴訟就具有了制度的比較優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，還設(shè)定一定的金融案件為強(qiáng)制調(diào)解管轄案件，從而實(shí)現(xiàn)大量分流金融糾紛的目的，真正起到替代法院訴訟的作用。

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