行政調(diào)解制度基本原則研究

徐曉明

摘要：行政調(diào)解制度基本原則應(yīng)主要包括自愿、合法原則，積極主動原則，保密原則，不利證據(jù)排除原則。作為底線規(guī)則，自愿、合法原則體現(xiàn)了當事人糾紛解決意思自治權(quán)與國家公權(quán)力規(guī)制的有效均衡。作為能動規(guī)則，積極主動原則借助于行政權(quán)力的能動特質(zhì)，體現(xiàn)了行政調(diào)解制度的服務(wù)特性。作為屏蔽規(guī)則，保密原則為當事人營造了自主交流空間與防干擾系統(tǒng)。作為退路規(guī)則，不利證據(jù)排除原則有利于消除當事人對因調(diào)解不成功所可能引發(fā)的證據(jù)不利地位影響的顧慮，有利于在程序之內(nèi)構(gòu)建安全交流空間。

關(guān)鍵詞：行政調(diào)解；自愿調(diào)解；能動調(diào)解；調(diào)解保密；不利證據(jù)排除

中圖分類號：D9文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2015）05-0082-07

盡管作為社會矛盾鈍化機制的行政調(diào)解對糾紛當事人而言是一種經(jīng)濟便捷的途徑，然而遺憾的是，目前在實踐層面，我國許多行政機關(guān)卻逐步淡化了對行政調(diào)解制度的認知，忽略了對行政調(diào)解手段的運用?！安粌H在制度實踐層面，而且在理論建構(gòu)層面，行政調(diào)解制度這一‘公共產(chǎn)品的‘供給現(xiàn)狀既未能有效回應(yīng)‘改良治理方式、規(guī)范社會秩序的執(zhí)政者需求，也未能有效回應(yīng)‘化解糾紛、救濟權(quán)利的公民需求?！盵1]因此，加強行政調(diào)解制度理論研究顯得迫在眉睫。

作為行政調(diào)解制度統(tǒng)領(lǐng)的基本原則直接關(guān)系到行政調(diào)解制度價值導(dǎo)向與科學(xué)合理構(gòu)建，本文從行政調(diào)解制度基本原則內(nèi)容入手，運用行政法治的一般原理，提出行政調(diào)解制度基本原則應(yīng)重點包括以下四個方面。

一、自愿、合法原則：行政調(diào)解制度之底線規(guī)則

從對我國目前行政調(diào)解理論研究與實踐狀況的梳理分析可以得知，自愿、合法原則已成為理論與實務(wù)界普遍接受的一項行政調(diào)解制度基本原則。

從理論研究層面看，自愿合法原則已成共識。應(yīng)當說，通過目前學(xué)者對行政調(diào)解的定義梳理來分析，自愿、合法應(yīng)成為行政調(diào)解制度一項基本原則已成為學(xué)者們的共識。如劉旺洪認為，“行政調(diào)解是指國家行政機關(guān)成立的行政調(diào)解組織通過說服、疏導(dǎo)等方法，促使當事人在平等協(xié)商基礎(chǔ)上自愿達成調(diào)解協(xié)議，解決民間糾紛的活動”[2]；宋迎軍認為：“行政調(diào)解，是指行政主體在行政管理范圍內(nèi)，在事實、是非清楚，不損害國家利益、公共利益和他人合法權(quán)益的前提下，以國家法律、政策和公序良俗為依據(jù)，以自愿為原則，主持相對人友好協(xié)商，達成協(xié)議，消除爭議的一種糾紛解決機制?！盵3]

從實踐操作層面看，自愿合法原則已成實踐普遍依據(jù)。行政調(diào)解工作需遵循自愿、合法原則的要求，在2006年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》中就有所體現(xiàn)，《意見》要求行政爭議在“不損害國家利益、公共利益和他人合法權(quán)利的前提下，在雙方當事人自愿的基礎(chǔ)上，爭取調(diào)解處理”。從地方政府實踐層面看，也多有規(guī)定。如北京市人民政府辦公廳在《關(guān)于進一步加強本市行政調(diào)解工作的意見》①中明確規(guī)定了自愿、合法原則。

自愿、合法原則之所以能夠成為行政調(diào)解制度基本原則，主要基于以下兩方面的原因。

第一，自愿成就了意思自治，促進了意愿的自主表達?！坝匈|(zhì)量的合意需要當事人在充分意思自治基礎(chǔ)上通過真誠對話與妥協(xié)才有可能?！盵4]基于自愿原則的精神，行政調(diào)解程序具有了自治特質(zhì)，糾紛當事人主體地位得到了充分而平等的尊重。實踐證明，糾紛當事人主體地位的平等保障對于整個糾紛解決氛圍的營造與糾紛解決合意的達成是非常重要的，它體現(xiàn)了現(xiàn)代行政過程理應(yīng)具備的一種基本精神，即合意與民主性[4]。基于自愿原則，在糾紛解決程序選擇上，糾紛當事人可以自由決定是否進入或者退出行政調(diào)解程序，認同或者否定調(diào)解程序；在糾紛解決意愿表達上，糾紛當事人訴求表達自由且可以自主決定是否接受調(diào)解結(jié)果，調(diào)解人不具有強制型權(quán)威要求當事人接受某個決定，調(diào)解過程伴隨著各種各樣的協(xié)商與妥協(xié)，其他任何主體不能強制干預(yù)，從本質(zhì)上說，“調(diào)解將對糾紛實體結(jié)果的控制和決定權(quán)交給了當事人自己”[5]（p.236）。從過程看，“一個由調(diào)解者創(chuàng)造提供的令當事人平等自由地進行對話場合，可以使某些令糾紛復(fù)雜化的感情因素被一定程度地過濾，使當事人雙方通過信息的充分交流，更客觀地考慮對方的主張，從而為一種雙方都能滿意接受的糾紛解決方案的獲得提供契機”[6]（p.37）。

第二，合法確立了價值尺度，促進了意愿的差異彌合?；诖龠M糾紛解決合意能夠迅速達成的需要，作為調(diào)解人首先必須通過各種方式方法來推動糾紛當事人形成共同的價值取向，這是糾紛合意解決的關(guān)鍵。由于糾紛當事人共同價值取向的形成需要統(tǒng)一的價值坐標來導(dǎo)引，只有確立了統(tǒng)一的價值坐標，糾紛當事人利益訴求表達才具有統(tǒng)一的依據(jù)，各自的利益主張才更具現(xiàn)實性與可行性，同時，調(diào)解人也才有合意評判與引導(dǎo)的標尺，調(diào)解行為才具有公信力，糾紛當事人利益差異的彌合才有可能。而在現(xiàn)代法治背景下，這個價值坐標就是當下的法律制度與法律精神，因此，合法原則自然應(yīng)當成為行政調(diào)解制度的一項基本原則。基于合法原則，在主體地位上，調(diào)解人處在控制與緩和談判的位置，糾紛當事人不平等的法律地位能夠得到盡可能地矯正與平衡，降低了強勢一方沉浸于試圖損害弱勢一方的投機行為的機會以及動機[7]（p.12），強勢方濫用強勢地位的情形能夠被防范，避免糾紛解決過程變成“弱肉強食”的游戲[4]；在實體價值規(guī)范上，糾紛當事人根據(jù)統(tǒng)一的規(guī)范做出基本的權(quán)衡，對自己在事件中的是非、權(quán)益和實力做出大致的判斷，同時根據(jù)自己可能做出的讓步和獲得的利益進行平衡[8]（p.289）。正如美國法學(xué)家朗·富勒所認為的，調(diào)解的核心特征是能使當事人雙方彼此調(diào)整其取向，不是通過法規(guī)迫使他們這樣做，而是幫助他對彼此的關(guān)系產(chǎn)生新的、共同的認識，致使他們改變彼此間的態(tài)度與取向，幫助他們?nèi)ソ邮芤环N相互尊重、信任和理解的關(guān)系[9]。對于合法的具體標準究竟是什么？有些學(xué)者的觀點值得參考借鑒，如學(xué)者雷振提出：“在行政調(diào)解中以實際可行性和社會效果 （而非法條） 為評價標準，保持價值上的開放性，在具體案件中平衡多元化的價值，以此提高行政調(diào)解的效益，維護社會的和諧，推動社會發(fā)展。這種新的合法標準實際上將行政調(diào)解中的‘合法重構(gòu)為合乎法律規(guī)則之上的價值，擺脫了對法律條文的迷信。”[10]endprint

二、積極主動原則：行政調(diào)解制度之能動規(guī)則

所謂積極主動原則，是指作為調(diào)解人的行政機關(guān)應(yīng)當有效利用行政權(quán)力所具有的積極能動特質(zhì)，通過各種可能的方式與途徑，以更加積極主導(dǎo)的姿態(tài)將爭議引導(dǎo)到行政調(diào)解程序中來加以解決，以體現(xiàn)政府應(yīng)當成為化解社會矛盾主體的價值導(dǎo)向。積極主動原則貫穿于行政調(diào)解程序的始終，體現(xiàn)在行政調(diào)解程序啟動、運行、調(diào)解協(xié)議執(zhí)行等各個方面。

（一）將積極主動原則確定為行政調(diào)解制度基本原則的理由

1.凸顯能動行政，積極回應(yīng)社會公眾訴求

范愉認為：“糾紛發(fā)生之后向政府或行政主管機關(guān)求助，是我國基層民眾長久以來的習(xí)慣與傳統(tǒng)，體現(xiàn)了當事人在無法求助于自治和民間規(guī)范的調(diào)整時（包括民間機制的缺失、無能和處理失?。?，對行政權(quán)威的依賴和需求?！盵11]在目前我國特定形勢背景下，進一步強化行政調(diào)解工作不僅是回應(yīng)社會公眾對政府權(quán)威信賴之需求，更是提升政府、社會公信力、加強政府自身建設(shè)的必然路徑安排，是運用“法制軟實力”來推動社會管理創(chuàng)新的現(xiàn)實之舉[12]。依托行政調(diào)解機制的有效運行能夠搭建回應(yīng)行政的平臺，以制度化的形式來回應(yīng)社會對于行政權(quán)力的信賴，進一步激發(fā)政府糾紛解決功能，增強政府糾紛解決能力，強化政府公信力，增強政府凝聚力，從而進一步增強了官民信任關(guān)系的維系與構(gòu)建。這也正如劉莘所認為的：“行政調(diào)解，與其說是‘管理職能，不如說是‘服務(wù)職能；與其說是法律任務(wù)，不如說是行政任務(wù)。對這種服務(wù)的重視，應(yīng)當是行政機關(guān)的一種自覺?！盵13]

2.利用資源優(yōu)勢，發(fā)揮政府糾紛解決功能

一方面，從糾紛解決手段上來說，由于“行政機關(guān)是政權(quán)體制中數(shù)量最多、分布最廣、管理領(lǐng)域最寬、處理事務(wù)最繁雜的機關(guān)。它擁有雄厚的權(quán)力資源、多樣的決策方式、有力的強制措施、持續(xù)的權(quán)力影響”[14]。因此，相較于其他類型的糾紛解決主體而言，行政機關(guān)在糾紛手段上具有一定的資源比較優(yōu)勢，能夠運用多元綜合手段來推進矛盾化解；另一方面，從糾紛解決便利角度看，由于“行政機關(guān)承擔著經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的職能，因而在這樣廣泛的領(lǐng)域，擁有最先發(fā)現(xiàn)矛盾、及時解決問題的便利條件”[13]，因而行政機關(guān)能夠利用其更加接近與了解社會糾紛的便利，發(fā)揮知情優(yōu)勢，更加高效及時地化解社會糾紛。

3.發(fā)揮柔性功效，提升社會治理綜合效應(yīng)

第一，作為一種柔性糾紛解決手段，調(diào)解是社會減震的重要方法和手段，

如學(xué)者所言：“從社會需要而論，調(diào)解給社會提供了解決紛爭和諧運轉(zhuǎn)的潤滑劑?！盵15]

對于整個社會治理而言，調(diào)解將糾紛解決由爭辯型模式轉(zhuǎn)變?yōu)閱栴}解決型模式，糾紛當事人一起秉承誠信原則，堅持面向未來的立場，創(chuàng)造性地尋求可能的糾紛解決路徑[7]（p.1），因而這種柔性之治方式對于社會治理而言顯然不可或缺[13]。由于在很大程度上，行政調(diào)解不僅是表面上解決了糾紛，更重要的是了結(jié)了個人間的不良情感，面向未來恢復(fù)了人際關(guān)系的和諧；不僅清算了過去的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，更為重要的是建設(shè)地構(gòu)建了新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系[16]。第二，行政機關(guān)介入特定糾紛的解決反映了行政權(quán)擴大以及行政功能和社會治理方式的轉(zhuǎn)變，能夠在一定程度上適應(yīng)當下社會規(guī)制對于專業(yè)化和效率的要求[17]（pp.259272）。第三，從社會治理需求出發(fā)，行政機關(guān)積極參與糾紛預(yù)防和解決，并不斷調(diào)節(jié)其介入范圍、程度和方式，完全契合了我國當下所處的社會矛盾凸顯期的宏觀時代背景。因此，在當下我國社會自治能力較弱且糾紛積聚之際，通過構(gòu)建行政機關(guān)參與糾紛解決機制，對于滿足糾紛解決需求，回應(yīng)社會關(guān)切，避免出現(xiàn)社會訴求表達不暢具有非常重要的實踐意義[17]（pp.259272）。

（二）將積極主動原則落地化為各種具體制度安排的幾種路徑

1.建立行政調(diào)解權(quán)利引導(dǎo)機制：發(fā)揮程序引導(dǎo)功能

盡管根據(jù)行政調(diào)解自愿原則的一般性原則要求，行政調(diào)解程序的啟動是以糾紛當事人自愿申請為前提，但這并不代表在行政調(diào)解程序啟動問題上，作為行政調(diào)解主管機關(guān)的行政機關(guān)就無所作為，不具有任何能動作為空間。立足于保障糾紛當事人行政調(diào)解救濟權(quán)的價值追求，可以通過在相關(guān)制度立法中確立行政機關(guān)引導(dǎo)啟動行政調(diào)解工作程序的法定職責，強制行政機關(guān)積極履行行政調(diào)解救濟權(quán)利告知引導(dǎo)職能。

通過設(shè)置行政調(diào)解救濟權(quán)利引導(dǎo)程序，能夠制度化地為糾紛當事人尋求行政調(diào)解提供明確的救濟程序?qū)Ш??；谛姓{(diào)解權(quán)利救濟引導(dǎo)程序的規(guī)定，要求各類行政主體在作出行政決定時，一并詳細告知當事人申請行政調(diào)解的權(quán)利、申請行政調(diào)解的機關(guān)、申請調(diào)解的期限等，可以將行政調(diào)解權(quán)力觸角進一步向前延伸，從行政層面積極主動地引導(dǎo)糾紛當事人進入行政調(diào)解救濟軌道，以此來解決糾紛當事人不知與不會申請行政調(diào)解的問題，避免行政調(diào)解制度虛置而成為擺設(shè)。應(yīng)當說，在這一問題上，行政復(fù)議法中關(guān)于行政復(fù)議救濟權(quán)利告知引導(dǎo)立法值得借鑒，如《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》第17條規(guī)定：“行政機關(guān)作出的具體行政行為對公民、法人或者其他組織的權(quán)利、義務(wù)可能產(chǎn)生不利影響的，應(yīng)當告知其申請行政復(fù)議的權(quán)利、行政復(fù)議機關(guān)和行政復(fù)議申請期限?！?/p>

2.適度擴大行政調(diào)解權(quán)介入強度：延伸行政調(diào)解權(quán)介入領(lǐng)域

如何進一步擴大行政調(diào)解權(quán)介入強度，增強行政調(diào)解工作的主動性，可通過確立法無明文禁止即可調(diào)解的原則、適度設(shè)定行政調(diào)解程序前置類型、設(shè)定非行政主體申請調(diào)解行政糾紛下的調(diào)解程序強制啟動模式三種路徑安排來實現(xiàn)。

所謂法無明文禁止即可調(diào)解，是指針對與行政機關(guān)行使行政職權(quán)相關(guān)的各種糾紛，只要不屬于法律明文禁止調(diào)解的情形，糾紛當事人都可向行政機關(guān)申請調(diào)解，行政機關(guān)不得拒絕。對于法無明文規(guī)定能否進行調(diào)解這一問題，學(xué)界關(guān)注較少，個別學(xué)者從控權(quán)角度提出了法無明文規(guī)定不可調(diào)解的觀點，如邵明認為：“法律沒有明文規(guī)定的，行政機關(guān)則不得調(diào)解民事糾紛，以免行政機關(guān)濫用權(quán)力侵害民事糾紛主體的合法權(quán)益?！盵18]喻少如認為：“行政調(diào)解范圍應(yīng)從現(xiàn)有的解決與行政管理有關(guān)的民事爭議，擴展到行政爭議的解決中去。只要不與法律規(guī)定相抵觸，或侵害行政相對人之外的第三人的合法權(quán)益，行政糾紛就可以適用調(diào)解?！盵19]endprint

對以下三類情形的糾紛解決設(shè)定行政調(diào)解前置程序比較合適。對一些專業(yè)性、技術(shù)性很強的民事糾紛設(shè)置行政調(diào)解前置程序，這樣可以“最大限度地發(fā)揮行政的職能和專門管理優(yōu)勢，提高行政效率。因現(xiàn)代社會專業(yè)分工的需要，行政機關(guān)設(shè)置了眾多的部門管理機構(gòu)，對社會有關(guān)公共事務(wù)專門進行管理，從機構(gòu)、人員及其專門知識和技術(shù)方面都具有法院所不能相比的優(yōu)勢”[20]（p.498）。例如，在專利技術(shù)糾紛、環(huán)境保護糾紛中就可考慮設(shè)置行政調(diào)解前置程序。對于一些預(yù)備性、程序性或中間階段的行政行為等，應(yīng)當規(guī)定糾紛當事人在提起行政訴訟與行政復(fù)議之前，先申請行政調(diào)解，以此來確保行政行為運行的穩(wěn)定性、連續(xù)性與高效性。對于一些行政法律關(guān)系僅僅是涉及合理性問題的行政爭議，則可以設(shè)置行政調(diào)解前置程序。理由主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，行政合理性法律關(guān)系具有更大的行政自由裁量空間，行政機關(guān)具有更大的調(diào)解余地與空間；另一方面，基于有限司法審查原則的規(guī)定，人民法院審理行政案件，一般只能對行政行為合法性進行審查，對于合理性則無權(quán)審查。正是基于這樣一種因素，導(dǎo)致法院在判斷行政機關(guān)自由裁量權(quán)是否合理這一問題時，只能是“無能為力”。因此，如果糾紛當事人因為合理性問題而選擇了司法救濟的話，所選擇的必將是對自己不利的結(jié)果。而通過行政調(diào)解前置程序的設(shè)置，能夠讓行政機關(guān)制度化地先介入行政爭議，發(fā)揮自身優(yōu)勢，加速解決糾紛。

對于行政機關(guān)能否依據(jù)職權(quán)強制啟動程序進行調(diào)解這一問題，國外已有相關(guān)實踐范例。一些國家或地區(qū)開始通過立法，建立強制性調(diào)解制度，以此來推動調(diào)解和多元化糾紛解決機制的建構(gòu)、運作與發(fā)展[21]。強制啟動調(diào)解程序的制度設(shè)計是一種緩和糾紛當事人就調(diào)解程序選擇上合意獲得困境的立法策略，基于這一調(diào)解程序啟動模式可以避免因達不成申請調(diào)解合意而導(dǎo)致調(diào)解程序被虛置的尷尬結(jié)局，能夠使不愿意或存有顧慮的糾紛當事人坐到調(diào)解桌前，先盡量將糾紛解決程序入口擴大，而將出口委之于糾紛處理的自然進展，通過對話和說服達到可能的自然而然的理性解決，消除紛爭當事人的對立心理[22]（pp.5455）。

三、保密原則：行政調(diào)解制度之屏蔽規(guī)則

行政調(diào)解過程究竟應(yīng)當是公開還是保密？目前我國理論界與實務(wù)界尚未形成一致的意見。有學(xué)者認為，行政調(diào)解應(yīng)當確立選擇公開原則，即對民事糾紛的行政調(diào)解應(yīng)該以不公開為原則，對行政糾紛的調(diào)解應(yīng)以公開為原則 [23]。也有學(xué)者認為應(yīng)當將保密原則引入行政調(diào)解制度之中，因為國外多年實踐已充分證明，在一個強調(diào)自由自主的糾紛解決制度中，保密原則對于推進糾紛合意達成、促進糾紛解決具有良好的制度功效。例如，荷蘭于2008年制定的《荷蘭調(diào)解協(xié)會調(diào)解規(guī)則》第7條設(shè)定了機密原則，規(guī)定當事人不得以直接或間接的方式向任何第三者透露、引用、依據(jù)或者解釋調(diào)解程序中關(guān)于程序的進展、采取的立場、提出的建議以及當事人以口頭或者書面形式提供的信息[24]。

筆者認同將保密原則確立為行政調(diào)解制度基本原則，主要是基于以下兩個方面的理由。

第一，營造了真誠溝通環(huán)境，有助于當事人從“公共狀態(tài)”進入“私密狀態(tài)”。基于行政調(diào)解程序保密的要求，調(diào)解人往往是先通過召開秘密調(diào)查會議的方式進行調(diào)解，調(diào)解人通常在糾紛當事人一起恢復(fù)共同會談之前先與所有的當事方都單獨舉行秘密會議，與每一方當事人舉行私下會談[25]（p.121），也就是傳統(tǒng)上所采取的“背靠背”模式。選擇秘密調(diào)查會議方式進行調(diào)解，具有兩方面的作用。一方面，基于秘密調(diào)查會議所創(chuàng)造的保密環(huán)境，能夠為情緒激動的糾紛當事人提供一個宣泄和冷靜下來的機會，有利于將糾紛當事人從隱藏自我的“公共狀態(tài)”帶入一個表達真實的“事實狀態(tài)”，讓其與調(diào)解人開誠布公地進行溝通交流。這種安排非常有利于調(diào)解人接觸并發(fā)現(xiàn)糾紛產(chǎn)生的真正根源，有利于幫助糾紛當事人決定某種立場是否現(xiàn)實、提醒達不成協(xié)議的后果、獲取可能有助于產(chǎn)生或塑造新的替代性方案的信息等[25]（p.121）。另一方面，通過調(diào)解人與糾紛當事人一方的秘密單方會談，避免了糾紛當事人在表達訴求時的公開直接接觸，有利于防止糾紛當事人因面對面公開表達而引發(fā)情緒上的對立。在秘密調(diào)查環(huán)境下，即使糾紛當事人在表達時帶有不利于調(diào)解的情緒問題，但調(diào)解人可以通過信息過濾與操作將有害于調(diào)解的信息過濾掉，通過適當美化加工將有價值的信息傳遞給另一方當事人，從而非常有利于糾紛解決合意的達成。正如學(xué)者所言，保密原則的確立“使得中立第三人有機會分別與雙方當事人進行秘密會談，獲得最有價值的信息，并進一步利用這些信息以最直接有效的方式促成合意。可見，保密是整個程序中促成爭議解決的核心環(huán)節(jié)”[4]。

第二，建構(gòu)了防干擾系統(tǒng)，有助于當事人從“開放狀態(tài)”進入“屏蔽狀態(tài)”。實踐證明，調(diào)解保密原則的確立有助于建構(gòu)一種防干擾系統(tǒng)，為當事人合作解決糾紛營造環(huán)境。一是調(diào)解過程不對外公開有利于樹立一道屏障，使得糾紛當事人暫時與開放的社會隔開，讓糾紛當事人處于一種“屏蔽狀態(tài)”，免受社會干擾，有利于為糾紛的解決營造一個糾紛當事人自主決定的空間。在“屏蔽狀態(tài)”下，糾紛當事人可以放心地將自己立場、底線和所關(guān)注的問題及對解決方案的真實想法完全透露給作為調(diào)解人的中立第三人[4]。二是由于根據(jù)保密原則的要求，作為調(diào)解參與人的糾紛當事人與主持人在調(diào)解結(jié)束后也不能透露他們在調(diào)解程序中所掌握的信息，社會公眾因不能獲知信息而不能對糾紛當事人經(jīng)調(diào)解達成的協(xié)議做出評判，糾紛當事人做出決定后所受到的社會干擾被降到最低限度，調(diào)解協(xié)議的安定性得到了保障，調(diào)解制度定紛止爭的功能得到了發(fā)揮。三是經(jīng)過調(diào)解程序，即使糾紛當事人最終未能達成糾紛解決合議，糾紛當事人在調(diào)解程序中所釋放出來的信息也會因為保密原則的規(guī)制而被限定在參與調(diào)解的有限的主體范圍之內(nèi)，無論表達對錯都將被打包成為塵封的過去，對糾紛當事人生產(chǎn)生活不再產(chǎn)生任何影響。

目前，西方法治發(fā)達國家已對調(diào)解保密原則進行了廣泛實踐，并已顯示其對于糾紛解決的制度功效。例如，注重調(diào)解過程的保密性在美國是一個非常重要的法律問題[26]。當下，我國也僅有零星行政調(diào)解制度對于調(diào)解保密性原則做出了規(guī)定，其中，對保密原則較早做出規(guī)定的是國家工商行政管理局于1997年11月3日頒布實施的《合同爭議行政調(diào)解辦法》?！掇k法》第5條規(guī)定：“除雙方當事人要求外，調(diào)解不公開進行?！边@一規(guī)定體現(xiàn)了對于合同爭議進行行政調(diào)解所需要的“以不公開為原則，公開為例外”的基本遵循。近年來，在一些部門法中，調(diào)解保密原則也有所體現(xiàn)，如《電力爭議糾紛調(diào)解規(guī)定》②第24條規(guī)定：“參與調(diào)解的人員應(yīng)當依法保守在調(diào)解過程中獲知的涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的信息。”endprint

四、不利證據(jù)排除原則：行政調(diào)解制度之退路規(guī)則

不利證據(jù)排除原則是指糾紛當事人在行政調(diào)解程序中所做出的任何陳述與提交的任何證據(jù)，尤其是所做出的不利陳述與提交的不利材料，都不能作為其他糾紛解決程序中的證據(jù)與依據(jù)來使用。

不利證據(jù)排除原則之所以能夠成為行政調(diào)解制度的一項基本原則，原因體現(xiàn)在以下兩個方面。

第一，從意愿表達保障視角看，不利證據(jù)排除原則構(gòu)建了安全退出機制，有利于消除溝通障礙。應(yīng)當說不利證據(jù)排除原則的確立構(gòu)建了糾紛當事人無障礙退出調(diào)解程序保障規(guī)則，使得糾紛當事人不再擔心因在行政調(diào)解程序中的不利陳述而導(dǎo)致在后續(xù)正式處理程序的不利地位。作為一種保障性規(guī)則，盡管屬于行政調(diào)解程序結(jié)束后的證據(jù)規(guī)則，但這一規(guī)則的價值核心體現(xiàn)在行政調(diào)解程序之中，以此來解除糾紛當事人的后顧之憂，推動調(diào)解程序之中的糾紛當事人安全交流空間的構(gòu)建。不利證據(jù)排除原則在國外行政調(diào)解實踐中早有先例。不利證據(jù)排除原則就是一種安全空間創(chuàng)造規(guī)則，它消除了當事人因調(diào)解不成功所可能帶來的不利影響的顧慮，能夠解除糾紛各方當事人的疑慮，讓他們真正參與配合調(diào)解程序，樹立起對于行政調(diào)解程序的信心，真心陳述，真誠提出解決糾紛的方案或者要求，營造良好的糾紛解決氛圍。其價值又具體體現(xiàn)在兩個方面：一方面，不利證據(jù)排除原則能夠讓糾紛各方當事人打消顧慮，充分闡述自己的意見與觀點，不至于擔心因自己在行政調(diào)解程序中表達過失而給將來的正式糾紛處理決定帶來不利的影響；另一方面，在與糾紛當事人各方充分坦誠交流的過程中，調(diào)解主持人能夠充分捕捉信息，尋找到導(dǎo)致糾紛的真正根源，發(fā)現(xiàn)糾紛癥結(jié)之所在，提出合適的糾紛解決方案，從而最終促成各方當事人糾紛解決合意的達成。

第二，從制度公信力營造視角看，不利證據(jù)排除原則構(gòu)建了信任培植機制，有利于增強制度信任。作為一種糾紛解決制度，確保糾紛當事人在主觀上能夠認同與信任行政調(diào)解程序，這是糾紛當事人選擇并使行政調(diào)解程序發(fā)揮作用的前提，同時也是行政調(diào)解制度存在的根本邏輯前提。如何讓行政調(diào)解程序取得當事人的認同與信任，消除當事人的思想顧慮，增強行政調(diào)解程序的凝聚力與公信力，讓糾紛當事人全力配合行政調(diào)解主持人的調(diào)解工作，積極促成行政調(diào)解合意的達成，立法機關(guān)應(yīng)當通過各種制度安排為行政調(diào)解工作的順利進行積極創(chuàng)造條件，提供規(guī)則保障。不利證據(jù)排除原則就是一種非常重要的保障規(guī)則。它通過確立以當事人利益保障為價值導(dǎo)向，為當事人自由真誠表達提供保障機制，有利于增強當事人對于行政調(diào)解制度的信任，推進糾紛當事人真誠表達，有利于調(diào)解人準確把握糾紛實質(zhì)，從而最終有利于合意的迅速達成。因而，這是一種通過保障程序退路來激發(fā)程序認同的重要規(guī)則安排。

注釋：

①北京市人民政府辦公廳于2011年5月12日制定下發(fā)《關(guān)于進一步加強本市行政調(diào)解工作的意見》。

②《電力爭議糾紛調(diào)解規(guī)定》于2011年9月20日經(jīng)國家電力監(jiān)管委員會主席辦公會議審議通過，自2012年1月1日起施行。

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[責任編輯：楊健]endprint