滕五曉胡晶焱

（1.復旦大學，上海 200433；2.上海投資咨詢公司，上海 200003）

基層綜合性應急救援隊伍組建模式及管理機制研究*

滕五曉1胡晶焱2

（1.復旦大學，上海 200433；2.上海投資咨詢公司，上海 200003）

基層綜合性應急救援隊伍是應急救援體系的重要組成部分，其先期處置能力是基層安全的重要保障。我國基層應急救援隊伍組建及管理實踐仍處在探索階段。本研究在調查分析我國基層應急救援隊伍現(xiàn)狀及發(fā)達國家基層應急救援隊伍實踐經驗的基礎上，提出了基層綜合性應急救援隊伍的“多元發(fā)展+靈活整合”組建模式，“一體化管理”體系及“標準化管理”運行機制。

基層；應急救援隊伍；組建模式；管理機制

經過近十年的建設，我國已經建成了以武警消防部隊為主體的國家綜合應急救援體系，能有效應對和處置各類重特大突發(fā)事件。但是，我國基層應急救援隊伍、尤其是基層綜合性應急救援隊伍仍較為薄弱，基層社區(qū)在突發(fā)事件發(fā)生后難以實施有效的先期處置，這也是導致許多突發(fā)事件造成重大人員傷亡和財產損失重要原因之一。發(fā)達國家十分重視基層應急救援隊伍建設，如美國社區(qū)應急救援隊伍（CERT）、日本的社區(qū)自主防災組織在基層社區(qū)應對突發(fā)事件中發(fā)揮了重要作用。因此，加強基層應急救援隊伍體系建設已成為我國應急管理體系建設的重要內容之一。國家層面于2009年首次出臺關于基層應急救援隊伍建設的政策文件（國辦發(fā)［2009］59號，簡稱59號文）①，明確了基層綜合性應急救援隊伍的職責定位、隊伍體系、管理體制機制、保障制度，為全國基層綜合性應急救援隊伍建設提供了政策框架支持。隨后，各地政府依據(jù)國務院要求，相繼探索開展了基層應急救援隊伍建設，隊伍規(guī)模得到了擴展。然而，由于各級應急救援隊伍力量編成、管理、使用等方面缺乏統(tǒng)籌考慮，系統(tǒng)指導基層綜合性應急救援隊伍建設的隊伍組建模式及管理運作機制幾近空白，隊伍發(fā)展的規(guī)范性、科學性、持續(xù)性缺乏有效支撐。這一輪隊伍發(fā)展過程中，嚴格意義上，扎根基層、能發(fā)揮救援實效的基層綜合性應急救援隊伍并未廣泛實質建立。因此亟需對基層綜合性應急救援隊伍的人員來源、組建形式及管理方法進行深入系統(tǒng)研究，探討適合我國基層社區(qū)的綜合性應急救援隊伍發(fā)展的長效機制。

一、我國基層應急救援隊伍特征及其主要問題

我國已基本建成以消防部隊為骨干、專業(yè)救援為支撐、社會力量為補充的應急救援隊伍體系。綜合性應急救援隊伍以及專業(yè)應急救援隊伍在突發(fā)事件應急救援中發(fā)揮了積極主導作用。同時，基層社區(qū)在應急救援體系框架下根據(jù)各自特征和應急救援需要，逐步建立起了基層應急救援隊伍或志愿者隊伍?；鶎討本仍犖榻M建形式日益豐富、總規(guī)模逐步擴大。以上海為例，截至2010年末，基層應急救援隊伍人員總數(shù)達23705人，在全市應急救援隊伍人員總量中占比約30%②。由街道辦事處、鎮(zhèn)政府、社會組織牽頭，融合了職能部門專業(yè)應急救援力量的專項職能救援隊伍普遍建立，專業(yè)社會組織應急救援隊伍在全市應急救援中的積極作用逐步顯現(xiàn)出來，同時，基于地域特殊應急救援需求的全職基層綜合（專業(yè)）應急救援隊伍、立足先期救援的靈活整合應急救援隊伍已有實踐。一定程度上增強了基層應急救援能力，適應了突發(fā)事件發(fā)生后的先期處置和快速救援的需求。

1.基層應急救援隊伍特征

綜觀我國基層應急救援隊伍建設的諸多探索和實踐，呈現(xiàn)出組建形式多元化、救援能力層次化、運行管理分散化等基本特征。

（1）組建形式多元化。目前，我國基層應急救援隊伍建設表現(xiàn)出組建形式多元化的特征。一是依附于專業(yè)職能部門的專項基層救援搶險隊伍，構成了我國基層應急救援隊伍的基本面。如武裝部下屬的民兵隊伍、公安派出所等下屬的治安聯(lián)防隊伍，以及氣象、安監(jiān)、衛(wèi)生、公安、建交委、綠化市容等部門下屬的各類專業(yè)搶險隊伍等。二是依托某一職能部門的全職基層綜合性應急救援隊伍。此類救援隊伍形成了統(tǒng)一管理運作機制、具備了一定的綜合應急救援能力，在區(qū)域先期救援、應急保障等方面發(fā)揮了較好實效。如上海青浦區(qū)朱家角鎮(zhèn)水上應急救援隊伍，是鎮(zhèn)武裝部下轄的以水上救援為主、兼顧全鎮(zhèn)綜合應急救援的全職救援隊伍。三是部分地區(qū)探索建立了由基層工作人員及志愿者組成的靈活的專項應急救援隊伍。如浙江臺州市椒江區(qū)小板橋村志愿消防隊伍等，突發(fā)事件發(fā)生后能在第一時間進行處置救援。四是民間專業(yè)應急救援隊伍不斷涌現(xiàn)。隨著政府購買服務需求的不斷增強，專業(yè)社會組織培育及成長的環(huán)境正逐步優(yōu)化，各類社會組織在基層應急救援中的積極作用逐步顯現(xiàn)。如上海已經成立了“上海城市搜索與救援隊”、“上海厚天應急救援總隊”等民間救援隊伍。

（2）救援能力層次化。由于各類基層應急救援隊伍的組建主體不同，同時受到地區(qū)風險特征、經濟發(fā)展水平、應急管理水平等因素影響，不同地區(qū)在應急救援隊伍建設中投入的人力、物力和財力也各不相同，使得各地基層應急救援隊伍建設狀況參差不齊，呈現(xiàn)出層次化特征。在組建方式探索、建設經費投入、救援人員及裝備配備、演練培訓組織等方面均表現(xiàn)出一定差異，表現(xiàn)在救援能力方面的層次化。如各地普遍建立的平安社區(qū)志愿隊，以執(zhí)勤、巡邏為主要任務，沒有經過系統(tǒng)的救援能力培訓，在應急處置方面的能力顯得不足。

（3）運行管理分散化。由于我國應急救援隊伍體系建設起步較晚，基層應急救援隊伍又位于體系的末端，隊伍形式多樣。因此隊伍的運行管理尚未納入規(guī)范化、科學化管理框架，隊伍的持續(xù)發(fā)展也缺乏相應考慮。常態(tài)下，各支應急救援隊伍由分散的各職能部門管理，應急情況下，接受上級政府、職能條線指揮和調度。此外，受到各級政府、職能部門、社會組織相互關系的影響，不同救援隊伍未能在基層社區(qū)實現(xiàn)整合。

2.隊伍組建與管理問題分析

盡管基層應急救援隊伍已經形成一定規(guī)模，但對照國務院59號文的建設目標，嚴格意義上的基層綜合性應急救援隊伍體系尚未形成，特別是隊伍組建標準、管理體系和運行機制尚未形成。

（1）定位不準確，基層綜合性應急救援隊伍實質缺位

現(xiàn)有的基層應急救援隊伍多以依托職能部門建立的專業(yè)救援搶險隊伍，以及基層社區(qū)層面平安志愿者、消防志愿者等志愿者隊伍為主，隊伍種類和數(shù)量很多，并以多支隊伍的形式代替了“基層綜合性應急救援隊伍”。雖然這些隊伍各自具有處置某一方面突發(fā)事件的能力，但與國務院要求的“由民兵、預備役人員、保安員、基層警務人員、醫(yī)務人員等有相關救援專業(yè)知識和經驗人員組成”，能夠“在防范和應對等方面發(fā)揮就近優(yōu)勢，在相關應急指揮機構組織下開展先期處置，組織群眾自救互救，參與搶險救災、人員轉移安置、維護社會秩序，配合專業(yè)應急救援隊伍做好各項保障，協(xié)助有關方面做好善后處置、物資發(fā)放等工作”的基層綜合性應急救援隊伍建設的功能定位相差甚遠。因此，嚴格意義上，由基層民眾代表組成，經過系統(tǒng)培訓，能發(fā)揮基層綜合應急救援作用的基層綜合性應急救援隊伍是實質缺位的。

（2）缺乏有效的隊伍組建模式與方法

國務院59號文對基層綜合性應急救援隊伍的人員、發(fā)揮作用有了明確的界定，也對基層政權組織的職責進行了框架性安排，提出“街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加強隊伍的建設和管理，嚴明組織紀律，經常性地開展應急培訓，提高隊伍的綜合素質和應急保障能力”。但是，在無相關考核要求、尤其缺乏具體方式方法可循的情況下，要建成符合要求的基層綜合性應急救援隊伍，實際上隱含著對基層政權組織的主觀能動性、客觀能力水平的較高要求。從我國當前基層應急管理現(xiàn)狀來看，在基層街道（社區(qū)），由于職能部門難以跨出其業(yè)務范圍和視野，而基層街道（社區(qū)）又缺乏相應的財力和統(tǒng)籌能力，這樣的隊伍由誰組建、如何組建卻缺乏相應的模式和方法，導致基層綜合性應急救援隊伍難以組建。

（3）管理體制和運行機制不完善

應急救援隊伍作用的有效發(fā)揮，與完善的管理體制和運行機制密切相關。現(xiàn)有的依托職能部門建立的專業(yè)性救援搶險隊伍，其管理都分散于各職能部門，沒有相應的政府部門或組織機構來進行統(tǒng)一管理，導致隊伍不僅在形式上體現(xiàn)不出綜合性，更沒有完善的教育培訓和考核評估機制，無法確保隊伍具備必要的基層綜合應急救援能力和水平，難以發(fā)揮基層應急救援的作用。此外，不同應急救援隊伍之間、以及不同應急救援隊伍組建主體之間的相互關聯(lián)機制也未很好地建立，基層綜合性應急救援隊伍在整個隊伍體系中的地位、意義均未充分顯現(xiàn)，隊伍建設缺乏體制保障與系統(tǒng)支持。

二、發(fā)達國家基層應急救援隊伍建設經驗借鑒

根據(jù)美國社區(qū)應急反應小組（CERT）的研究，如果在災害發(fā)生半小時內，救援隊伍就做出及時的應對，那么受困人群中的99.3%能獲救。相反，在災害發(fā)生五天后，受困人群中只有7.4%的人能獲救?；鶎由鐓^(qū)層面的先期處置和救援的重要性不言而喻。因此，美國、日本等發(fā)達國家非常重視基層社區(qū)應急救援隊伍建設，在隊伍組建、救援能力提升、社會參與、制度保障等方面積累了豐富的經驗。

1.依托基層社區(qū)志愿者組建救援隊伍

發(fā)達國家依托社區(qū)志愿者建立了相應的基層應急救援隊伍，通過教育、培訓和志愿服務，在突發(fā)事件應急管理中發(fā)揮了較好的作用。如美國社區(qū)應急反應小組（CERT）是美國重要的市民組織隊伍。當災害發(fā)生時，CERT的成員能給予災害現(xiàn)場的第一反應者大力支持，向處于危急狀態(tài)的市民提供即時援助，并且在災害現(xiàn)場組織起自發(fā)而來的志愿者。日本依托社區(qū)自治組織町內會、自治會成立的自主防災組織和消防團，組建和管理基層應急救援隊伍，自主防災組織主要由當?shù)氐木用駞⑴c，消防團則是由公司職員，公務員等組成。社區(qū)自主防災組織普及率達到78.9%。社區(qū)自主防災組織按應急管理的不同職責，設有本部、信息組、消防組、救護組、避難誘導組和飲食供應組，將成員歸入各個小組之內，通過小組的活動，保證有組織地開展平時的防災減災訓練以及災時緊急應對活動。

2.建立一體化管理機制，確保應急救援能力

美國、日本等國通過建立多層次的培訓、演練和認證等一體化管理機制，確保應急救援隊伍具備必要的基本救援能力、專業(yè)處置能力和應急指揮能力。尤其強化基層應急救援人員的能力培訓。以美國CERT為例，每位志愿者需要完成以七個星期為一周期的培訓，每周培訓大概一小時，一般由一線專業(yè)應急人員和CERT資深管理者對志愿者進行培訓，培訓完成后，志愿者才能正式獲得資格認證，才能成為CERT的成員。在基本技能培訓的基礎上，美國、日本還根據(jù)應急管理的需要，對骨干人員或特定人員進行深入培訓，確?；鶎討本仍犖榈膽本仍芰?。

三、基層綜合性應急救援隊伍組建模式

由于一方面我國各基層社區(qū)所處的自然地理環(huán)境、經濟發(fā)展水平存在很大差異，基層社區(qū)面臨不同的風險隱患和災害事故；另一方面，不同地區(qū)應急管理體系的建設發(fā)展水平存在差異，客觀上能夠組建的應急救援隊伍也不同。所以，基層綜合性應急救援隊伍的組建可以有多種形式。本文根據(jù)國務院59號文關于基層綜合性應急救援隊伍的建設目標和功能定位，借鑒國外建設經驗，并結合我國基層社區(qū)現(xiàn)有的應急隊伍建設現(xiàn)狀，探討了依托街鎮(zhèn)（社區(qū)）政府組建的政府型救援隊伍、依托專業(yè)隊伍組建的職能型救援隊伍和依托社會組織組建的NGO型救援隊伍的“多元發(fā)展+靈活整合”的基層綜合性應急救援隊伍組建模式。

1.政府型救援隊伍模式

政府型救援隊伍模式是指由基層政府（或職能部門）完全按照國務院的基本要求，負責將街鎮(zhèn)內民兵、預備役人員、退役軍人、醫(yī)護人員、志愿者等具有一定專業(yè)技能和應對能力的社區(qū)骨干人員組建成服務于街鎮(zhèn)（社區(qū)）的基層綜合性應急救援隊伍，并進行管理和運行的組建模式。該模式的隊伍組建主體直接為基層政府——街鎮(zhèn)（社區(qū)）。應急救援人員主要來源于街鎮(zhèn)（社區(qū)）骨干志愿者和職能部門下轄專業(yè)應急救援隊伍中的骨干人員。在管理方面，街鎮(zhèn)（社區(qū)）綜合性應急救援隊直接接受街道辦事處、鎮(zhèn)政府領導，街鎮(zhèn)（社區(qū)）內各職能部門對應急救援隊伍在運行管理上進行業(yè)務指導，而職能部門下轄專業(yè)性應急救援隊伍在專業(yè)技術方面給予支撐。這種模式的關鍵在于強化街鎮(zhèn)（社區(qū)）政府的應急管理職能，將本街鎮(zhèn)（社區(qū)）現(xiàn)有各專業(yè)職能應急救援隊伍、社區(qū)志愿者隊伍納入到街道（社區(qū)）應急管理框架下，實施集中統(tǒng)一管理（參見圖1）。

圖1 政府型救援隊伍模式

2.職能型救援隊伍模式

職能型救援隊伍模式是依托街鎮(zhèn)（或職能部門）下轄的專業(yè)應急救援隊負責組建基層綜合性應急救援隊伍，并負責其日常運行管理的組建模式。該模式的隊伍組建主體為街鎮(zhèn)（社區(qū)）中現(xiàn)有的專業(yè)應急救援隊伍，由其在現(xiàn)有的專業(yè)應急救援隊伍基礎上，組建一支符合綜合應急救援需要的基層綜合性應急救援隊伍。該模式以街鎮(zhèn)（社區(qū)）上建設較為完善的某一專業(yè)性應急救援隊伍為依托，將專業(yè)救援隊伍中骨干人員作為基層綜合性應急救援隊伍的主體，同時吸納部分街鎮(zhèn)（社區(qū)）志愿者骨干以及其他專業(yè)應急救援人員則作為補充。根據(jù)需要，綜合性救援隊伍人員可直接由專業(yè)救援隊人員組成，也可以依托專業(yè)救援隊伍的管理機制，通過招募志愿者組建，將綜合性應急救援隊伍作為專業(yè)救援隊伍的分隊，與原專業(yè)救援隊伍相互支援，各自發(fā)揮作用。在管理方面，由作為核心的專業(yè)隊伍的責任單位或專業(yè)隊伍自身的管理組織來承擔，并負責確定工作與聯(lián)絡機制，召集隊伍成員，開展對成員的能力建設以及培訓志愿者等工作。街鎮(zhèn)（社區(qū)）政府則在隊伍建設方面進行綜合保障。

該模式適用于已經建成具有較強綜合能力專業(yè)救援隊伍的街鎮(zhèn)（社區(qū)）。依托該專業(yè)救援隊伍（或依托組建該專業(yè)救援隊伍的職能部門）組建街鎮(zhèn)（社區(qū)）層面的綜合性應急救援隊伍，街鎮(zhèn)（社區(qū)）可充分利用現(xiàn)有優(yōu)勢專業(yè)資源，發(fā)揮其在街鎮(zhèn)（社區(qū)）綜合性應急救援隊伍建設方面的引領作用（圖2）。如上海青浦區(qū)朱家角鎮(zhèn)可以依托現(xiàn)有的水上應急救援隊專業(yè)力量，逐步建成符合國務院要求、能發(fā)揮綜合應急救援作用的基層應急救援隊伍。

圖2 職能型救援隊伍模式

3.NGO型救援隊伍模式

社會組織通過參與公共治理，與政府間形成了“參與-互動”的關系，甚至發(fā)展為“合作-替代”的關系。隨著我國社會組織參與社會管理的深化，民間救援組織和志愿者不斷涌現(xiàn)，在防災減災和應急救援方面也已發(fā)揮著不可替代的作用。由此，依托社會組織組建和管理基層綜合性應急救援隊伍已經成為可能。NGO型救援隊伍模式是指依托社會組織（NGO）組建的以志愿者為主體的基層綜合性應急救援隊伍。該模式中，NGO在街鎮(zhèn)（社區(qū)）層面招募有能力、有意愿的各類人員作為志愿者，對其進行培訓，將完成培訓的志愿者組建成基層綜合性應急救援隊伍。NGO組織可以有專業(yè)社會組織、街鎮(zhèn)（社區(qū)）志愿者組織或自治組織兩種形式。前一種形式是由獨立于街鎮(zhèn)（社區(qū)）之外、致力于社區(qū)綜合應急救援的社會組織（NGO），負責在各街鎮(zhèn)（社區(qū)）培訓和招募志愿者，組建該街鎮(zhèn)（社區(qū)）的綜合性應急救援隊，該類型的社會組織（NGO）自身形成網絡體系，按照社會組織的發(fā)展規(guī)律自我發(fā)展，在社區(qū)直接管理和運行救援隊，如美國的CERT組織，其自身是一個龐大的社會組織。后一種形式是街鎮(zhèn)（社區(qū)）內志愿者組織或自治組織在專業(yè)部門的指導下組建基層綜合性應急救援隊。

在管理方面，前一種形式的專業(yè)社會組織具有完善的管理體系，能夠依托自身已經建立的組織體系及專業(yè)教育、培訓體系，對救援隊伍進行系統(tǒng)管理和救援能力建設；后一種形式，由于是街鎮(zhèn)（社區(qū)）志愿者組織或自治組織下成立的救援隊伍，在招募志愿者完成后，需要聯(lián)絡專業(yè)性社會組織對志愿者進行能力培訓；此外，在志愿者培訓完成之后，還需要考慮與街鎮(zhèn)（社區(qū)）政府共建，由街鎮(zhèn)（社區(qū)）政府或職能部門提供專業(yè)支撐，共同管理，以提升應急志愿者的組織程度（如圖3所示）。該模式適用于民眾自治意識較強、有社會力量參與社區(qū)管理基礎的地區(qū)。

圖3 NGO型救援隊伍模式

四、基層應急救援隊伍管理機制研究

“先期處置、自救互救、協(xié)助救援”是基層綜合性應急救援隊伍的基本功能定位。而從我國現(xiàn)有的基層應急救援隊伍建設發(fā)展情況看，符合上述要求的基層綜合性應急救援隊伍普遍缺失，很重要的原因就是沒有圍繞基層綜合性應急救援隊伍的目標任務來組建與管理?；谖覈鶎討惫芾戆l(fā)展水平和實際需要，基層綜合性應急救援隊伍的組建可以是多種模式的多元發(fā)展，在此基礎上，如何通過有效管理和運行，有效提升現(xiàn)有隊伍的救援能力，使其充分發(fā)揮基層應急救援的作用，實為重要。本研究探索性地提出“一體化管理”體系、“標準化管理”運行機制，以指導我國基層綜合性應急救援隊伍體系建設。

1.構建“一體化管理”體系

前述分析，基層綜合性應急救援隊伍的組建模式雖是多元化，但可以通過“一體化管理”，落實責任主體并明確隊伍建設具體職責，圍繞統(tǒng)一的目標任務，建立包括培訓演練、考核評估在內的一整套管理機制，來達到提升救援隊伍的救援水平和能力的隊伍建設目標。

一是目標任務為導向：基層綜合性應急救援隊伍的組建模式和隊伍人員來源可以因街鎮(zhèn)的特征不同而具有不同形式，但不管隊伍形式如何，隊伍在基層社區(qū)發(fā)揮的作用和完成的任務應該是相同的，必須符合國家和地方關于基層綜合性應急救援隊伍建設的具體要求。目標任務是各街鎮(zhèn)選擇隊伍組建模式、制定隊伍建設規(guī)劃及工作措施的直接依據(jù)，同時，可為考核評估提供科學依據(jù)。

二是能力培養(yǎng)為路徑：基層綜合性應急救援隊伍建設的關鍵在于能否在基層發(fā)揮防災減災和應急救援作用。所以，基層綜合性應急救援隊伍管理應以如何提高隊伍的能力為路徑。應急救援隊伍能力體現(xiàn)在兩個方面：一是突發(fā)事件認知技能，如對突發(fā)事件發(fā)生的原因及危害性的認知；二是突發(fā)事件應對技能，如個人自救、鄰里互救、部門互救等。因此，能力培養(yǎng)是隊伍建設的路徑。

三是考核認證為手段：為了確保基層綜合性應急救援隊伍都具備應急救援能力，并能很好地承擔基層社區(qū)綜合應急救援作用，有效的管理手段是建立統(tǒng)一的考核評估和資質認證體系，通過對基層綜合性應急救援隊伍進行考核、對應急救援隊員進行資質認證，將基層綜合性應急救援隊伍隊員納入規(guī)范化專業(yè)教育和培訓體系，確?；鶎泳C合性應急救援隊伍中具有消防、急救、緊急疏散、綜合保障等專業(yè)資質人員，能勝任基層社區(qū)的綜合應急救援工作。

一體化管理體系包含兩個層面：一是將基層綜合性應急救援隊伍建設納入地區(qū)突發(fā)事件應急救援隊伍體系建設中，使其與現(xiàn)有應急救援隊伍成為統(tǒng)一的體系，將基層綜合性應急救援隊伍納入基層政府應急救援隊伍體系；二是建立省（市）-縣（區(qū)）-街鎮(zhèn)-基層綜合性應急救援隊伍為一體的管理體系，由政府應急管理部門（應急辦）、區(qū)縣政府、相關專業(yè)職能部門、街道辦事處、鎮(zhèn)政府、社會團體（或社會組織NGO）等共同實施全方位多層次的管理（如圖4所示）。

圖4 基層綜合性應急救援隊伍一體化管理體系

2.建立“標準化管理”的運行機制

一體化管理體系為建立不同模式的基層綜合性應急救援隊伍提供了基本框架，要確保其“先期處置、自救互救、協(xié)助救援”功能的充分發(fā)揮，還需要圍繞建立一體化管理體系的目標任務要求，確立培訓演練、專業(yè)聯(lián)動與交流合作、綜合保障、考核評估等系列，建立標準化管理的運行機制。

培訓演練機制。提高救援人員應急管理知識和處置技能，是應急救援隊伍建設的核心。不同人員在應急救援中發(fā)揮的作用不同，可通過制定分類分級培訓演練機制，設置標準化、規(guī)范化、系統(tǒng)化的培訓內容（時間、方法、內容），對各類隊伍人員進行分層次、分專業(yè)的培訓和演練。同時，培訓演練與應急救援專業(yè)資質認證相結合，通過對應急救援隊伍的專業(yè)培訓和考核，確保應急救援隊員具備相應的專業(yè)資質。

專業(yè)聯(lián)動與交流合作機制?；鶎由鐓^(qū)應該在多個專項職能救援隊伍之間、多個層級救援隊伍之間、政府和社會應急救援隊伍之間，建立包括應急指揮、信息報送、救援處置在內的專業(yè)聯(lián)動機制，以便于不同隊伍在突發(fā)事件應對過程中的有效合作互通。此外，建立基層綜合性應急救援隊伍與其他各類應急救援隊伍的交流學習機制，組織應急救援隊伍之間觀摩學習，通過互相交流，提高各自的水平。

綜合保障機制。人、財、物的投入是基層應急救援隊伍建設的基礎保障，要將基層綜合性應急救援隊伍建設納入基層應急管理體系建設的重要內容，確保必要的經費，購買應急裝備、儲備應急物資、培育人員隊伍。完善財政支持，根據(jù)應急隊伍的培訓與演練數(shù)量與質量、應急隊伍聯(lián)動處置突發(fā)事件的需要和消耗，確定資金數(shù)量，建立市區(qū)政府和街道辦事處、鎮(zhèn)政府共同承擔的財政體系。暢通補償路徑，根據(jù)志愿者和街鎮(zhèn)基層應急隊伍人員在宣傳、培訓和應急處置中的資金投入，由接受服務的部門和市區(qū)政府之間劃分責任，共同承擔起對社會力量參與應急管理的鼓勵和補償。

考核評估機制。建立考核評估機制是標準化、規(guī)范化建設基層綜合性應急救援隊伍的重要保障。盡快制定基層綜合性應急救援隊伍建設相關標準、指南和評估標準，并以此評價其建設實效，將評價結果納入基層政府工作和主要負責人的績效考核。同時，探索建立基于考核評估結果的隊伍建設經費補助機制。此外，制定社會力量應急救援能力考核評估標準，將評價結果作為政府征用社會力量參與培訓和演練、公共危機應急救援等應急管理工作的補償標準確定的主要依據(jù)，以此推動全方位、多元化的基層綜合性應急救援隊伍建設。

五、總結

基層社區(qū)是各類風險的源頭，突發(fā)事件發(fā)生后，依托基層綜合性應急救援隊伍，因地制宜地實施先期快速救援是最大限度地減輕災害損失的必要條件。在應急救援隊伍體系中，我國基層應急救援隊伍初具規(guī)模，但嚴格意義上的基層綜合性應急救援隊伍體系尚未形成，特別是對基層綜合性應急救援隊伍的管理體系和機制尚未形成，大大降低了基層應急救援實效。為此，探討適合我國基層社區(qū)的綜合性應急救援隊伍的組建模式與管理機制，是緩解這一低效性的必然需求。隨著我國社會經濟的快速發(fā)展，基層風險的復雜性、多變性將不斷增強，對基層應急救援能力還會提出新的挑戰(zhàn)，盡早地探索將基層綜合性應急救援隊伍建設納入規(guī)范、科學、持續(xù)發(fā)展軌道，是十分必要和迫切的。

注釋：

①參見《國務院辦公廳關于加強基層應急隊伍建設的意見》（國辦發(fā)〔2009〕59號）（簡稱《59號文》）。

②數(shù)據(jù)來源于上海市應急辦《本市應急救援隊伍現(xiàn)狀的摸底調查》，2010年。

［1］Citizen Corp.Community emergency response teams，Community Teamwork When it Has to Count.［EB/OL］.

［2］伍國春.日本社區(qū)防災減災體制與應急能力建設模式［J］.城市與減災，2010（2）.

［3］CERT.About Community Emergency Response Team.［EB/OL］.

［4］安建增，何曄.美國城市治理體系中的社會自組織［J］.城市問題，2011，（10）

A Study on Construction M odel and M anagement System of Community Emergency Rescue Team

Teng Wuxiao/Hu Jingyan

Community emergency rescue team is an important contingent of thewhole emergency rescue system.After disaster，capabilities of offering first responder services play an important role in the guarantee of community safety.Based on an investigation of current circumstances of emergency rescue teams of china，following an analysis of the experience of typical developed countries，the paper tries to propose three emergency team construction models，which characterized by diverse patterns and flexible integration.At last，around how to improve rescuing effectiveness，the paper also discusses relevant integratedmanagement system.

Community；Emergency rescue team；Constructionmodel；Management system.

D035

A

1009-3176（2015）01-079-（9）

（責任編輯 譚力）

國家自然科學基金項目“中國應急管理體系頂層設計原理方法與模式重構”（批準號91224003）、上海市應急辦2011年度研究項目“基層綜合性應急救援隊伍組建模式和管理機制研究”。

2014-8-31

滕五曉男（1963-）復旦大學城市公共安全研究中心主任社會發(fā)展與公共政策學院副教授日本東京大學博士

胡晶焱女（1985-）上海投資咨詢公司經濟師