羅瑜

摘要：近年來(lái)，我國(guó)進(jìn)入食品安全事件頻發(fā)期?！叭矍璋贰蹦谭邸ⅰ疤K丹紅”辣醬、瘦肉精、毒生姜、地溝油……“問題食品”之多、涉及范圍之廣、造成影響之惡劣，已到了令人談“食”色變的地步。商務(wù)部《我國(guó)流通領(lǐng)域食品安全狀況的調(diào)查報(bào)告》顯示：盡管目前上市食品安全狀況逐年好轉(zhuǎn)，但食品安全仍存在超標(biāo)、法律法規(guī)缺失、檢測(cè)及環(huán)保體系不健全等問題。消費(fèi)者對(duì)任何一類食品安全性的信任度均低于50%。接二連三的食品安全問題，正在沉重地打擊人們的飲食信心……中國(guó)的食品怎么了？明天我們還能吃什么？本文試圖從三個(gè)方面來(lái)概述總結(jié)食品安全問題的現(xiàn)狀。

關(guān)鍵詞：食品安全 監(jiān)管法律體系

食品的定義，根據(jù)《食品安全法》第九十九條：食品，指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是藥品的物品，但是不包括以治療為目的的物品?！妒称饭I(yè)基本術(shù)語(yǔ)》對(duì)食品的定義：可供人類食用或飲用的物質(zhì)，包括加工食品，半成品和未加工食品，不包括煙草或只作藥品用的物質(zhì)。從食品衛(wèi)生立法和管理的角度，廣義的食品概念還涉及到：所生產(chǎn)食品的原料，食品原料種植，養(yǎng)殖過程接觸的物質(zhì)和環(huán)境，食品的添加物質(zhì)，所有直接或間接接觸食品的包裝材料，設(shè)施以及影響食品原有品質(zhì)的環(huán)境

根據(jù)世界衛(wèi)生組織的定義，食品安全（food safety）是“食物中有毒、有害物質(zhì)對(duì)人體健康影響的公共衛(wèi)生問題”。也就是指食品中不應(yīng)含有可能損害或威脅人體健康的有毒、有害物質(zhì)或因素，從而導(dǎo)致消費(fèi)者急性或慢性毒害感染疾病，或產(chǎn)生危及消費(fèi)者及其后代健康的隱患?！笔称钒踩笫称穼?duì)人體健康造成急性或慢性損害的所有危險(xiǎn)都不存在，是個(gè)絕對(duì)概念?！眹?guó)際食品衛(wèi)生法典委員會(huì)對(duì)食品安全的定義指出，所謂食品安全是指消費(fèi)者在攝入食品時(shí)，食品中不含有害物質(zhì)，不存在引起急性中毒、不良反應(yīng)或潛在疾病的危險(xiǎn)性。食品安全是門專門探討在食品加工、存儲(chǔ)、銷售等過程中確保食品衛(wèi)生及食用安全，降低疾病隱患，防范食物中毒的個(gè)跨學(xué)科領(lǐng)域。

食品安全監(jiān)管的概念是：國(guó)家職能部門對(duì)食品生產(chǎn)、流通企業(yè)的食品安全行使監(jiān)督管理的職能。具體是負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工、流通環(huán)節(jié)食品安全的日常監(jiān)管；實(shí)施生產(chǎn)許可、強(qiáng)制檢驗(yàn)等食品質(zhì)量安全市場(chǎng)準(zhǔn)入制度；查處生產(chǎn)、制造不合格食品及其它質(zhì)量違法行為。

根據(jù)《2015全球食品安全指數(shù)報(bào)告》數(shù)據(jù)，在國(guó)家綜合排名方面，1.9個(gè)被評(píng)估國(guó)家平均分約為49.3分，其中，美國(guó)以89.0分位居全球第一，新加坡和愛爾蘭以88.2分和85.4分位列二、三位。中國(guó)以64 2分排在42位，較前年的38位上升了4位，說明我國(guó)的食品安全問題有較大進(jìn)步與改善，然而現(xiàn)存問題依舊突出，主要表現(xiàn)在：

一、法律體系不完善

有關(guān)食品生產(chǎn)和流通的安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、安全質(zhì)量檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)范性文件構(gòu)成的有機(jī)體系，稱之食品安全法律體系。食品安全法律體系規(guī)范和保障食品安全體系。總觀我國(guó)食品安全的法律現(xiàn)狀，由《食品安全法》《食品衛(wèi)生法》為主導(dǎo)，《食品衛(wèi)生行政處罰法》、《食品衛(wèi)生監(jiān)督程序》等數(shù)部單行的有關(guān)食品安全的法律以及諸如《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《傳染病防治法》、《中華人民共和國(guó)刑法》等法律中有關(guān)食品安全的相關(guān)規(guī)定構(gòu)成的集合法一群形態(tài)，是我國(guó)食品安全法律體系框架的現(xiàn)實(shí)。

然而立法上尚存空白，很多具體的標(biāo)準(zhǔn)并沒有，或者有的標(biāo)準(zhǔn)與世界發(fā)達(dá)國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)有較大差距。我國(guó)采取的是分段立法方式，導(dǎo)致許多條款相對(duì)分散，單個(gè)法律法規(guī)的調(diào)整范圍相對(duì)較窄。個(gè)別法律規(guī)定又有j沖突重疊現(xiàn)象，總之完備現(xiàn)行食品安全監(jiān)管法律法規(guī)是必要舉措，梳理現(xiàn)行食品監(jiān)管法律體系是當(dāng)務(wù)之急。

二、監(jiān)管體系不清晰

（一）監(jiān)管體制存在漏洞

我國(guó)的監(jiān)管制度主要存在不足主要在以下幾方面。一是效率低下。我國(guó)的食品安全監(jiān)管體系缺乏能獨(dú)立負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管的部門，食品的安全監(jiān)管工作主要由多個(gè)部門聯(lián)合實(shí)施，容易出現(xiàn)重復(fù)執(zhí)法、監(jiān)管缺位等問題。我國(guó)的藥監(jiān)局雖然負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)食品安全的監(jiān)管工作，但由于其只是副部級(jí)，對(duì)衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢等正部級(jí)部門的工作也難以協(xié)調(diào)，再加上藥監(jiān)局的主要職責(zé)是藥品監(jiān)管，而在食品上的監(jiān)管權(quán)依然是由各主管部門實(shí)施。二是執(zhí)法缺乏規(guī)范性。我國(guó)對(duì)食品安全的監(jiān)管往往采用事后監(jiān)管，在出現(xiàn)食品安全的事故領(lǐng)域，依據(jù)上級(jí)所發(fā)布的批文展開陣風(fēng)式的嚴(yán)打、檢查，待不良影響沉寂

段時(shí)間，不法分子又開始卷土重來(lái)。這樣的執(zhí)法方式缺乏規(guī)范性和持續(xù)性，根本不能從根源上解決食品安全的問題。

（二）監(jiān)管責(zé)任不明確

頻頻發(fā)生的食品安全事故，不僅僅是因?yàn)楸O(jiān)管不力而造成的，還因?yàn)槲覈?guó)對(duì)食品安全監(jiān)管者責(zé)任的設(shè)置不科學(xué)，對(duì)違法者的責(zé)任不嚴(yán)厲而引起的?？v觀先進(jìn)國(guó)家的相關(guān)立法，對(duì)各監(jiān)管主體責(zé)任的設(shè)置十分嚴(yán)厲，起到了以做效尤的處罰力度。我國(guó)的監(jiān)管是由多個(gè)部門聯(lián)合執(zhí)行，一旦出現(xiàn)食品安全事故，就會(huì)出現(xiàn)“多方有責(zé)無(wú)人負(fù)責(zé)”的尷尬局面，致使監(jiān)管工作形同虛設(shè)。

監(jiān)管部門的責(zé)任意識(shí)淡薄，對(duì)監(jiān)管的重要性認(rèn)識(shí)不夠。首先，我國(guó)各級(jí)政府由于缺少對(duì)食品安全狀況的綜合調(diào)查，各級(jí)主管部門在食品安全的監(jiān)管方面難以形成統(tǒng)的認(rèn)識(shí)，關(guān)注食品安全性不能從政府職能及全局高度出發(fā)，對(duì)食品安全的監(jiān)管意識(shí)缺乏科學(xué)指導(dǎo)。其次，監(jiān)管部門的責(zé)任意識(shí)相對(duì)淡薄，在加上政府不能準(zhǔn)確定位，不能有效地通過政府的規(guī)制行為對(duì)市場(chǎng)行為加以調(diào)節(jié)，對(duì)食品的安全檢查也都是流于形式。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，跨省跨國(guó)跨地域的食品交易日益增多。食品的流通過程可能要經(jīng)過多個(gè)政府所管轄的區(qū)域，由于政府的監(jiān)管權(quán)限受到限制，致使?fàn)可娴奖据爡^(qū)以外區(qū)域的食品安全問題不能有效得以解決，進(jìn)而會(huì)波及其他監(jiān)管環(huán)節(jié)的監(jiān)管效果。外國(guó)政府對(duì)食品安全的監(jiān)管都是在不斷地對(duì)外交流中得以提高。

（三）監(jiān)管手段不夠完善

一方面人才資源匱乏。在監(jiān)管過程中缺少專業(yè)的檢測(cè)檢疫人員是制約我國(guó)監(jiān)管水平發(fā)展的瓶頸，只有提高專業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平及素質(zhì)，才能有效提高我國(guó)監(jiān)管的效果，樹立認(rèn)證結(jié)果的權(quán)威性。此外，我國(guó)還缺少個(gè)專職標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定機(jī)構(gòu)，專職標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是保證安全標(biāo)準(zhǔn)的制定及實(shí)施，規(guī)范專業(yè)技術(shù)人員的操作標(biāo)準(zhǔn)。積極培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)人員迫在眉睫。

另一方面技術(shù)、管理手段不足。我國(guó)在食品安全構(gòu)建的檢測(cè)體系還不完善，監(jiān)管過程既存在權(quán)力交叉又存在監(jiān)管真空狀態(tài)，檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)中尚未建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。食品安全監(jiān)管體系很大程度上依靠監(jiān)管技術(shù)，食品的安全性問題是個(gè)專業(yè)性極強(qiáng)的領(lǐng)域，這是由食品的自然屬性所決定的。因此，缺少了技術(shù)手段和管理手段的支撐難以完成食品安全的監(jiān)管任務(wù)。

目前，由于我國(guó)的在食品的檢驗(yàn)檢測(cè)方面的專業(yè)技術(shù)水平有限，導(dǎo)致了我國(guó)在這方面與發(fā)達(dá)國(guó)家相差甚遠(yuǎn)，這也制約了我國(guó)監(jiān)管食品安全性的有效性。

三、誠(chéng)信體系缺失

據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計(jì)，每年我國(guó)企業(yè)因?yàn)檎\(chéng)信缺失，造成的經(jīng)濟(jì)損失超過了6000億，應(yīng)該說對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響是非常大的。食品安全是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的大問題，是關(guān)乎每個(gè)家庭的大問題。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者為追求利益最大化的市場(chǎng)行為和動(dòng)機(jī)可以理解，但不能罔顧食品安全問題，更不能以犧牲大眾的健康來(lái)?yè)Q取自己的利益。近年來(lái)頻發(fā)的各種安全事故，讓民眾對(duì)食品安全喪失信息，究其原因，誠(chéng)信缺失是個(gè)很重要的原因。

我國(guó)食品安全法實(shí)施細(xì)則第47條中強(qiáng)調(diào)了監(jiān)管部門的食品信息統(tǒng)公布的權(quán)利，并對(duì)可能存在的危害進(jìn)行解釋、說明。但在監(jiān)管主體的道德水平還未達(dá)到一定高度之前，對(duì)各監(jiān)管主體還需要制度對(duì)其約束，對(duì)此，我國(guó)可以借鑒美國(guó)《吹哨法案》的相關(guān)規(guī)定，該法案主要保護(hù)的是各告密者的權(quán)利，是對(duì)社會(huì)公正的種內(nèi)部約束機(jī)制，它放權(quán)于民，對(duì)于危害社會(huì)公共利益的不公行為，每個(gè)政府工作人員都有權(quán)利指正，且告密者的該種權(quán)利受法律的保護(hù)。在我國(guó)若知曉內(nèi)幕的人能夠站出來(lái)檢舉、揭發(fā)不法生產(chǎn)行為，那么，所謂的“三鹿奶粉”“瘦肉精”“速生雞”等問題早就水落石出了。此外，建立食品安全的信用檔案也是行之有效的手段。對(duì)各監(jiān)管主體建立誠(chéng)信檔案，一旦失信行為被記錄誠(chéng)信檔案，則會(huì)使相關(guān)部門舉步維艱。在利益至上的背景下，要建立一套針對(duì)經(jīng)營(yíng)者及監(jiān)管主體起到立竿見影效果的制度是很不現(xiàn)實(shí)的，但是，通過建立誠(chéng)信檔案來(lái)約束、規(guī)范其行為，形成長(zhǎng)效機(jī)制，還是行得通的。如果僅僅想通過說教方式來(lái)樹立經(jīng)營(yíng)者及監(jiān)管者的誠(chéng)信意識(shí)，無(wú)異于異想天開，因此，建立一套誠(chéng)信機(jī)制的方式及路徑還有待突破。