呂靈華

摘要：目前，湖南社會(huì)保障體系已建立起來(lái)，并已實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保障制度的全覆蓋，保障作用日益加強(qiáng)。但從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求看，湖南現(xiàn)行社會(huì)保障體系還存在諸多問(wèn)題，必須從增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性三方面入手，統(tǒng)籌推進(jìn)湖南城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)。

關(guān)鍵詞：湖南 城鄉(xiāng)居民 社會(huì)保障體系

社會(huì)保障是現(xiàn)代工業(yè)文明的產(chǎn)物?，F(xiàn)代社會(huì)，社會(huì)保障體系以社會(huì)安全網(wǎng)絡(luò)的形式出現(xiàn)，起到安定社會(huì)生活的作用。我國(guó)的社會(huì)保障體系是新中國(guó)成立后根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家及國(guó)際勞工組織關(guān)于社會(huì)保障體系框架的設(shè)計(jì)，并結(jié)合我國(guó)社會(huì)保障的實(shí)踐，逐步建立起具有中國(guó)特色的社會(huì)保障體系。目前無(wú)論是社會(huì)公眾，還是國(guó)家高層，對(duì)社會(huì)保障都非常地關(guān)注和重視。在黨十七大報(bào)告當(dāng)中，把社會(huì)保障和改善民生作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)和社會(huì)建設(shè)的重點(diǎn)。黨的十八大明確指出：社會(huì)保障是保障人民生活，調(diào)節(jié)社會(huì)分配的項(xiàng)基本制度。目前，我國(guó)進(jìn)八經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”，但仍然要始終堅(jiān)持“民生優(yōu)先”的原則。在湖南，近年來(lái)加大社會(huì)保障事業(yè)的推進(jìn)力度，現(xiàn)已逐漸形成了以社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、公共福利、社會(huì)優(yōu)撫為主體、以慈善事業(yè)和商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充的社會(huì)保障體系，并已基本實(shí)現(xiàn)了制度的全覆蓋，保障作用日益加強(qiáng)。但從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求來(lái)看，湖南現(xiàn)行社會(huì)保障體系還存在諸多問(wèn)題，需進(jìn)步加大改革力度，統(tǒng)籌推進(jìn)湖南城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)。

一、湖南社會(huì)保障體系建設(shè)的現(xiàn)狀分析

近五年來(lái)，湖南的社會(huì)保障體系取得了明顯的成效。2014年，全省城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到1118.3萬(wàn)人，較2009年增加239.1萬(wàn)人，增長(zhǎng)了27.20%；城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到2298.4萬(wàn)人，較2009年增加469.6萬(wàn)人，增長(zhǎng)了25.68%。新型農(nóng)村合作醫(yī)療人數(shù)達(dá)到4796.5萬(wàn)人，較2009年增加了178.3萬(wàn)人，增長(zhǎng)了3.86%。同時(shí)，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)登記參保人數(shù)達(dá)3284萬(wàn)人，城鄉(xiāng)居民醫(yī)保覆蓋率達(dá)到96%以上。另外，城鎮(zhèn)職工的失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)參保人數(shù)分別達(dá)到了509.5萬(wàn)人、748萬(wàn)人和537.6萬(wàn)人，較2009年分別增加了117.5萬(wàn)人、275.9萬(wàn)人和35.6萬(wàn)人，分別增長(zhǎng)了29.97%、58.45%和7.08%。其成效主要表現(xiàn)在以下幾方面：

是城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)全覆蓋。到2012年8月底，湖南順利完成了最后批26個(gè)試點(diǎn)縣市區(qū)新農(nóng)保和城居保試點(diǎn)工作，較全國(guó)提前4個(gè)月實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋。二是醫(yī)療、工傷、生育保險(xiǎn)全面推進(jìn)。基本醫(yī)療保險(xiǎn)全面實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)全覆蓋，大大降低了民眾的疾病風(fēng)險(xiǎn)；工傷保險(xiǎn)初步建立了補(bǔ)償、預(yù)防和康復(fù)相結(jié)合的體系；生育保險(xiǎn)協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了政策項(xiàng)目?jī)?nèi)分娩醫(yī)療費(fèi)和計(jì)劃生育手術(shù)費(fèi)的全額支付，個(gè)人零負(fù)擔(dān)。三是失業(yè)保險(xiǎn)快速發(fā)展。湖南失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍已由原來(lái)的國(guó)有企業(yè)及其職工逐步拓展到城鎮(zhèn)集體企業(yè)、事業(yè)單位以及非公有制經(jīng)濟(jì)組織及其職工。

二、湖南社會(huì)保障體系建設(shè)存在的問(wèn)題與挑戰(zhàn)

（一）待遇差距過(guò)大，社會(huì)保障公平性功能缺失

由于我國(guó)社會(huì)保障是種漸進(jìn)式的改革，社會(huì)保障制度碎片化問(wèn)題突出，使我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障體系中的部分項(xiàng)目對(duì)不同社會(huì)群體在制度安排上存在較大差別。湖南也是如此，如2014年，湖南省城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老金月人均水平超過(guò)1800元，城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為360元/月，而農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)204元/月，遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)企業(yè)職工，甚至遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)低保金；2014年，湖南省城鎮(zhèn)職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保住院報(bào)銷比例可分別達(dá)到78%、52%以上，而參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的農(nóng)民全省平均住院費(fèi)用補(bǔ)償率僅50%。在國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)和其他勞動(dòng)者之間，社會(huì)保障待遇差別也較大。在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，雖然養(yǎng)老金“雙軌制”待遇即將“并軌”，但“并軌”后他們的待遇仍將存在定的差別。醫(yī)療保障的待遇差距也較明顯：機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工，除了有基本醫(yī)療保險(xiǎn)外，還有公務(wù)員醫(yī)療補(bǔ)助，而企業(yè)職工往往只有基本醫(yī)療保險(xiǎn)，很少有補(bǔ)充性醫(yī)療保險(xiǎn)。所以，由于同一項(xiàng)社會(huì)保障制度針對(duì)不同群體設(shè)置不同的繳費(fèi)基數(shù)和保險(xiǎn)金給付水平，使社會(huì)保障的再分配、再保障的公平性功能不能發(fā)揮，嚴(yán)重影響社會(huì)的和諧與穩(wěn)足。

（二）城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度不銜接，造成流動(dòng)人口參保率低

在湖南，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系在2010年就可以辦理跨省轉(zhuǎn)移手續(xù)，但農(nóng)民工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)以及失業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系不能跨省轉(zhuǎn)移。城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新型農(nóng)村合作醫(yī)療參保也沒(méi)有相互銜接，已經(jīng)參加新農(nóng)合的農(nóng)民只能在期滿后才能選擇參加其他種類的醫(yī)保。隨著湖南經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，進(jìn)城務(wù)工人員和失地農(nóng)民的規(guī)模在不斷擴(kuò)大，然而他們參保率低，社會(huì)保障普遍缺失，這對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的有效銜接提出了重大挑戰(zhàn)。

（三）制度執(zhí)行不力，造成制度資源的浪費(fèi)

（1）社會(huì)保險(xiǎn)制度政策落實(shí)尚有差距。在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施中，由于部分低收入群體繳費(fèi)能力有限，沒(méi)有納入養(yǎng)老體系，養(yǎng)老無(wú)保障；在醫(yī)保制度的落實(shí)中，非公有制、個(gè)體經(jīng)濟(jì)和流動(dòng)人口參保率不高，使湖南社會(huì)保障安全網(wǎng)還沒(méi)有做到人群的全覆蓋。（2）社會(huì)救助水平總體偏低。如2013年，湖南城市最低生活保障支出水平在全國(guó)排第21位，在中部六省中，僅高于河南和安徽；城市最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)在全國(guó)排第22位，在中部六省中，僅高于河南。同時(shí)，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)低，沒(méi)有做到應(yīng)保盡保；（3）促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的相關(guān)法律、法規(guī)相對(duì)滯后，慈善捐贈(zèng)水平較低。（4）社會(huì)保障實(shí)旋缺乏科學(xué)嚴(yán)格的監(jiān)管。在社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利等方面均存在不規(guī)范的發(fā)放、領(lǐng)取甚至貪污挪用社會(huì)保障金問(wèn)題。

（四）社保事業(yè)面臨人口老齡化長(zhǎng)期重大挑戰(zhàn)

湖南1996年就進(jìn)入老齡化社會(huì)，比全國(guó)提前了3年，人口老齡化程度直處于全國(guó)前十位。與全國(guó)比較湖南的老年人口呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是老年人口基數(shù)大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2014年底，湖南60歲及以上人口為1126.5萬(wàn)人，占常住人口的比重為16.72%，比全國(guó)平均水平高1.22個(gè)百分點(diǎn)。二是老年化進(jìn)程明顯加速。據(jù)第四次和第五次的人口普查數(shù)據(jù)，2010年湖南低齡老人（60-69歲）、中齡老人（70-79歲）、高齡老人（80歲及以上）占老年人口比重分別為54.85%、33.34%、11.81%，和2000年比較，低齡老人下降了5.14個(gè)百分點(diǎn)，中年老人和高齡老人分別上升了1.92個(gè)和3.22個(gè)百分點(diǎn)，這說(shuō)明高齡老人增速明顯加快。三是年齡人口呈現(xiàn)未富先老、高齡化、空巢化的趨勢(shì)，需要照料的失能、半失能老人數(shù)量劇增，老年人養(yǎng)老、醫(yī)療、康復(fù)、照料、精神慰藉等服務(wù)需求問(wèn)題越來(lái)越突出，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生的深層次影響越來(lái)越明顯。

三、統(tǒng)籌推進(jìn)湖南城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)的對(duì)策

十八大報(bào)告指出：“要堅(jiān)持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針”，“以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系?！笔舜髨?bào)告為湖南統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)指明了方向，具體應(yīng)從以下幾方面著手。

（一）做好頂層設(shè)計(jì)，增強(qiáng)社保制度的公平性

社會(huì)保障制度既是民生，更是政治和發(fā)展戰(zhàn)略問(wèn)題，所以，社保制度的頂層設(shè)計(jì)首先必須堅(jiān)持“起點(diǎn)公平”。第一，中央政府需出臺(tái)指導(dǎo)意見(jiàn)，在社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目實(shí)施條件不成熟的地區(qū)，特別是貧困地區(qū)，強(qiáng)化養(yǎng)老補(bǔ)貼和養(yǎng)老救助制度。通過(guò)擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面、強(qiáng)化社會(huì)救助和社會(huì)增益產(chǎn)品的供給，穩(wěn)步縮小城鄉(xiāng)之間的社保差別。第二，在新制度的設(shè)計(jì)中，切不可制造新的不公平。因?yàn)橹贫群驼叩墓叫?、科學(xué)性是社會(huì)保障制度持續(xù)健康運(yùn)行的保證，所以，每項(xiàng)新政策出臺(tái)的考量標(biāo)準(zhǔn)都必須是有利于縮小收入差距。第三，在進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)多征求民眾的意見(jiàn)。由于社會(huì)保障制度是涉及公共利益和公民權(quán)利的制度，所以國(guó)家管理機(jī)構(gòu)在進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)的時(shí)候，應(yīng)多征求民眾的意見(jiàn)，要多考慮不同群體的訴求。

（二）做好制度間的銜接與整合，適應(yīng)人員的流動(dòng)性

在當(dāng)前城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的背景下，解決城鄉(xiāng)社會(huì)保障關(guān)系的跨區(qū)域轉(zhuǎn)續(xù)顯得尤為重要。十八屆三中全會(huì)明確提出要實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，而且我國(guó)已于2014年2月把新農(nóng)保和城居保進(jìn)行了合并，建立全國(guó)統(tǒng)的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這為提高社會(huì)保障的統(tǒng)籌層次提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)；同時(shí)，我國(guó)已經(jīng)頒發(fā)了中華人民共和國(guó)社會(huì)保障卡，這為提高統(tǒng)籌層次提供了技術(shù)支撐。湖南統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)的重點(diǎn)就是要提高統(tǒng)籌層次，做好城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度之間的銜接與整合，使社會(huì)保障促進(jìn)互助共濟(jì)和社會(huì)公平的功能實(shí)現(xiàn)得更為充分。鑒于當(dāng)前制度分割、分立和分離具有很深的背景特征和階段合理性，綜合考慮財(cái)政承受能力和社會(huì)穩(wěn)定要求，制度銜接與整合必須分步實(shí)施、漸次推進(jìn)，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)是當(dāng)前社會(huì)保障制度銜接與整合的重點(diǎn)領(lǐng)域，我們首先要分別對(duì)流動(dòng)人口的社會(huì)養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)制度下相互分割的板塊加以銜接、組合或連通，以便增加養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的便攜性和醫(yī)療保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分散規(guī)模，最終實(shí)現(xiàn)制度整體致。

（三）強(qiáng)化執(zhí)行力，確保社保制度的可持續(xù)性

1.完善社會(huì)保障制度的籌資機(jī)制

首先，要合理界定各級(jí)財(cái)政在社會(huì)保障方面的事權(quán)和財(cái)權(quán)，明確各級(jí)政府的社會(huì)保障責(zé)任。湖南要加大對(duì)48個(gè)貧困縣的社保投入，提高對(duì)縣（區(qū)）建設(shè)社會(huì)保障的財(cái)政保障水平。其次，要按照公共財(cái)政的理念，調(diào)整財(cái)政資金支出結(jié)構(gòu)，降低生產(chǎn)性支出比重，進(jìn)步加大社會(huì)保障財(cái)政資金投入力度。第三，改進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)基金投資管理。社會(huì)保險(xiǎn)基金面臨的首要問(wèn)題就是保值增值，而市場(chǎng)投資是其保值增值的主要途徑。是社會(huì)保險(xiǎn)基金投資要實(shí)行競(jìng)標(biāo)管理，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以作為招標(biāo)人的身份與其開(kāi)展合作。二是社會(huì)保險(xiǎn)基金要拓寬投資領(lǐng)域，近期政府可以探索社會(huì)保險(xiǎn)基金如何介入交通、電力、石油等高利潤(rùn)行業(yè)，或

些大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目等領(lǐng)域。

2.加大政策執(zhí)行力，實(shí)現(xiàn)人群全覆蓋

目前湖南社會(huì)保障制度已經(jīng)做到了全覆蓋，但是從‘制度全覆蓋”到“人群全覆蓋”還差強(qiáng)人意。為此，首先，要建立健全社會(huì)保障的法律法規(guī)體系。湖南應(yīng)在《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》的基礎(chǔ)上，通過(guò)完善地方性法規(guī)來(lái)規(guī)范建設(shè)社保體系進(jìn)程中的各種關(guān)系和行為。其次，要建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障管理體制。在各級(jí)政府內(nèi)部建立起部門之間分工協(xié)作的行政管理體系，真正做到社會(huì)保障主管部門制定政策和標(biāo)準(zhǔn)，保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收保障基金，財(cái)政對(duì)納入財(cái)政專戶的保障基金實(shí)行監(jiān)管，銀行負(fù)責(zé)保障金的發(fā)放。同時(shí)，建立健全社會(huì)保障基金的內(nèi)部監(jiān)管、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合的嚴(yán)格的監(jiān)督體系，依法對(duì)社會(huì)保障執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。第三，降低社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率，以便吸納低收入群體參保。第四，要建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障信息化體系。通過(guò)社會(huì)保障預(yù)算信息系統(tǒng)將分散在各部門的社會(huì)保障相關(guān)信息數(shù)據(jù)進(jìn)行有效整合，實(shí)現(xiàn)“縱向到底、橫向到邊、信息共享”的信息系統(tǒng)管理模式。

3.加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)

社區(qū)社會(huì)保障直接映射社會(huì)保障體系，而且是社會(huì)保障的落實(shí)點(diǎn)和基礎(chǔ)部分。政府要借助社區(qū)平臺(tái)，建立具權(quán)威性的社會(huì)保障委員會(huì)，統(tǒng)一規(guī)劃和安排社區(qū)社會(huì)保障工作；要投資興建社區(qū)活動(dòng)場(chǎng)所和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)社區(qū)服務(wù)中心、服務(wù)站等機(jī)構(gòu)和組織，建立個(gè)集職業(yè)介紹、就業(yè)指導(dǎo)、崗位開(kāi)發(fā)、保障托底、社會(huì)救助、中介服務(wù)、信訪接待等為體，將再就業(yè)工程、社會(huì)保障、社區(qū)服務(wù)有機(jī)結(jié)合，為社區(qū)成員提供站式服務(wù)。同時(shí)建立社區(qū)服務(wù)志愿隊(duì)伍或互助組織，開(kāi)展社區(qū)咨詢、義診和義務(wù)維修、家庭照顧等無(wú)償互助活動(dòng)，逐步形成社區(qū)照顧機(jī)制，造福社區(qū)成員。

習(xí)總書記在十二屆全國(guó)人大次會(huì)議閉幕式上講“中國(guó)夢(mèng)”時(shí)指出：“中國(guó)夢(mèng)歸根到底是人民的夢(mèng)，必須緊緊依靠人民來(lái)實(shí)現(xiàn)，必須不斷為人民造福。”這既是我國(guó)全面建成小康社會(huì)的行動(dòng)指南，也是新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)的具體要求。我們湖南在省領(lǐng)導(dǎo)的民本理念指引下，統(tǒng)籌推進(jìn)湖南城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)，不斷完善和健全社會(huì)保障制度，使人民的生活更加美好和幸福，湖南的小康夢(mèng)、兩型夢(mèng)和崛起夢(mèng)定能早日實(shí)現(xiàn)。