以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的路徑選擇與分析

劉杰

摘 要：本文針對當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中存在的問題進行分析，提出建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的路徑主要有賦予農(nóng)村土地物權(quán)、保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益；加快推進社會公共服務(wù)均等化；大力發(fā)展鎮(zhèn)域經(jīng)濟，為新型城鎮(zhèn)化夯實基礎(chǔ)等。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；以人為核心；城鎮(zhèn)化建設(shè)

基金項目：該文章為2014年度濰坊市社會科學(xué)規(guī)劃重點研究課題前期研究成果，批準文號：濰社科學(xué)術(shù)委發(fā)〔2014〕4號。

改革開放以來，城鎮(zhèn)化在拉動經(jīng)濟快速增長中扮演了重要角色。以往的城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展方式直接相關(guān)，以土地擴張為主的規(guī)模城鎮(zhèn)化的特點比較突出。進入發(fā)展型新階段，這種規(guī)模城鎮(zhèn)化的矛盾問題日益凸顯，難以為繼。實施“以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，促進城鄉(xiāng)共同發(fā)展”已成為當(dāng)前和今后一段時期的政策選擇。

一、當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在問題分析

在城鎮(zhèn)化進程中全國當(dāng)前普遍存在的問題有以下方面：

（一）人口城鎮(zhèn)化速度明顯滯后于土地城鎮(zhèn)化速度。從全國來看，目前我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展狀況，土地的城鎮(zhèn)化也快于人口城鎮(zhèn)化。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2012年我國城鎮(zhèn)人口71182萬人，城鎮(zhèn)化率達到52.57%，2013年城鎮(zhèn)人口73111萬人，城鎮(zhèn)化率達到53. 73%，這里的城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計口徑為常住人口，其中包含了2.34億在城鎮(zhèn)居住半年以上的農(nóng)民工及其隨遷家屬，如果去掉城鎮(zhèn)化率中的“虛高”部分，2013年的戶籍城鎮(zhèn)化率只有36%左右。遠低于世界銀行統(tǒng)計的中等收入國家平均48.5%的水平。這一問題已經(jīng)引起了國土資源部的重視。

（二）人口城鎮(zhèn)化速度明顯滯后于工業(yè)化速度。當(dāng)前我國人口城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，“半城鎮(zhèn)化”問題突出。國際經(jīng)驗表明，城鎮(zhèn)化率與工業(yè)化率合理比值為1.4 ～2.5 ，2010 年我國為1.06，即使這三年來有所增長，但仍尚未進入合理區(qū)間。2012年城鎮(zhèn)化率為52.57%，工業(yè)化率為45.3%，兩者比率為1.16。根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)，2012年世界平均城鎮(zhèn)化率是53%，我國城鎮(zhèn)化水平與之基本持平，但我國城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計口徑是包括2億多農(nóng)民工的常住人口，而且，與世界其他國家發(fā)展相比，我國城鎮(zhèn)化明顯滯后于工業(yè)化和經(jīng)濟發(fā)展水平。如果以城鎮(zhèn)化率與非農(nóng)就業(yè)人口比重比較，2012年農(nóng)業(yè)與非農(nóng)就業(yè)比重分別占33.%和66.4，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP比重分別為10.1和89.9城鎮(zhèn)化率遠低于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)水平，也滯后于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換和經(jīng)濟社會發(fā)展水平在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)用土地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地、鄉(xiāng)村地域轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)地域，大量失地農(nóng)民卻無法完成真正的身份轉(zhuǎn)變，無法享受城鎮(zhèn)化帶來的對應(yīng)福利待遇。

（三）“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)容易引發(fā)諸多社會矛盾。城鎮(zhèn)建設(shè)征用集體農(nóng)用地，造成了大量失地農(nóng)民。雖然在一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，一些失地農(nóng)民能夠獲得高額的征地補償，但這并不是普遍現(xiàn)象。近幾年，我國每年征地面積在500萬畝左右，其中耕地在300萬畝左右。由于征地補償標準較低，征地補償安置費用在一些地方難以達到“確保被征地農(nóng)民生活水平不降低、長遠生計有保障”的要求；加之其他外部因素的影響，失地農(nóng)民普遍面臨就業(yè)難題。大量失地農(nóng)民形成一個既不同于農(nóng)民，也不同于市民的過渡性群體，徘徊在城市邊緣。這個群體中的很多人，由于文化程度、勞動技能等方面的限制，在城市就業(yè)困難，收入不穩(wěn)定，享受不到和城鎮(zhèn)居民同等的社會保障，也無法再回到農(nóng)村，容易陷入貧困的境地，成為事實上的弱勢群體。

（四）農(nóng)民工“市民化”進程艱辛，享受的公共服務(wù)水平相對較低。這些被城鎮(zhèn)化的農(nóng)民工享受的公共服務(wù)水平相對較低，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是教育服務(wù)不足；二是醫(yī)療服務(wù)不足；三是參加城鎮(zhèn)職工社會保險的比例低；四是公共文化服務(wù)不足，多數(shù)農(nóng)民工文化生活貧乏。五是住房保障程度低；六是在城鎮(zhèn)落戶難。；在城鄉(xiāng)收入差距居高不下，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)還沒有消除的情況下，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民工基于收入、待遇差異等因素，形成了城鎮(zhèn)中新的二元結(jié)構(gòu)。

二、推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的路徑選擇與分析

（一）賦予農(nóng)村土地物權(quán)，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益。合理的土地制度，則能夠在城鎮(zhèn)化過程中提高土地利用率，降低城鎮(zhèn)化的成本，加快新型城鎮(zhèn)化進程。明確土地產(chǎn)權(quán)是保證農(nóng)民合法土地權(quán)益的一個重要措施。當(dāng)前中國新型城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的許多農(nóng)民土地權(quán)益問題是由于土地產(chǎn)權(quán)不明晰所造成的，因此，當(dāng)前我們必須加快土地確權(quán)工作，通過征地制度改革，切實保障農(nóng)民在土地上的各項權(quán)益，讓農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化的成果，這是當(dāng)前中國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的一個重大問題。

（二）加快推進社會公共服務(wù)均等化。要體現(xiàn)城鎮(zhèn)化過程中“人”的核心地位，還要推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。

進一步完善農(nóng)民工基本公共服務(wù)供給機制。擴大農(nóng)民工社保覆蓋率。消除靈活就業(yè)農(nóng)民工在流入地參與城鎮(zhèn)社會保險的障礙。允許農(nóng)民工在流入地參加城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)社會醫(yī)療保險，政府應(yīng)盡快對各項保障制度的銜接和轉(zhuǎn)換運行統(tǒng)籌規(guī)劃；努力解決農(nóng)民工子女就學(xué)問題。完善覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)體系加強統(tǒng)籌規(guī)劃，盡快整合現(xiàn)有培訓(xùn)資源和公共就業(yè)服務(wù)體系，形成覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。針對農(nóng)民工的實際需求， 展免費就業(yè)前培訓(xùn)和再就業(yè)培訓(xùn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的職業(yè)培訓(xùn)資源，提高培訓(xùn)質(zhì)量和效率，提高農(nóng)民工的就業(yè)競爭力。

（三）大力發(fā)展鎮(zhèn)域經(jīng)濟，為新型城鎮(zhèn)化夯實基礎(chǔ)。提供足夠的就業(yè)機會和崗位以及良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境是以人為核心城鎮(zhèn)化的重要保證。要進一步搞好鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，突出抓好服務(wù)業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)發(fā)展。不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)要立足自己的區(qū)位優(yōu)勢、資源條件和發(fā)展?jié)摿?，合理確定主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)。憑借歷史傳統(tǒng)和本地資源，走“一鎮(zhèn)一品”的發(fā)展道路。特別是大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、資源開發(fā)、傳統(tǒng)手工藝等鎮(zhèn)域工業(yè)，加快商業(yè)、飲食、服務(wù)和旅游等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不斷增強小城鎮(zhèn)經(jīng)濟實力。

（四）加快戶籍制度改革，推進農(nóng)民市民化。加快戶籍制度改革步伐，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋常住人口。具體而言，特大城市、大城市應(yīng)從實際出發(fā)，創(chuàng)新方法，鼓勵具有穩(wěn)定收入并在城市居住一定年限的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口優(yōu)先落戶，合理控制規(guī)模；中小城市和小城鎮(zhèn)則要積極發(fā)展經(jīng)濟，擴大就業(yè)，增強吸納能力，放寬戶籍限制，降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城就業(yè)和定居的門檻。逐步實施居住證制度。進行與戶籍制度相配套的制度改革，弱化直至消解城市戶口的附加利益，正是戶籍制度改革的難點所在。

（五）加快推進社會保障城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。積極研究制定基本醫(yī)療保險轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，力促城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療逐步并軌，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民基本醫(yī)療保險制度。這將是深化社保領(lǐng)域改革，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社保體系建設(shè)，解決社保體系建設(shè)制度碎片化、群體化分割的又一有力舉措。實施城鄉(xiāng)居民大病保險制度。逐步降低大病醫(yī)保參保人員繳費水平，提高其報銷比例。大病醫(yī)保與基本醫(yī)療保障、醫(yī)療救助、健康商業(yè)保險以及社會慈善捐助一起，共同構(gòu)建起保障人民群眾健康的多層次醫(yī)療保障體系。在基本養(yǎng)老保險方面，建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度；建立了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險雙向轉(zhuǎn)移制度。大力破除碎片化，逐步實現(xiàn)社保體系城鄉(xiāng)二元制到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的根本轉(zhuǎn)變。在城鄉(xiāng)社會救助一體化方面，隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展差距的逐步縮小，應(yīng)當(dāng)消除社會救助制度的戶籍差異。城市居民最低生活保障制度與農(nóng)村居民最低生活保障制度實現(xiàn)并軌，形成城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，擇機逐步擴展到城鄉(xiāng)社會救助項目的醫(yī)療救助、教育救助、災(zāi)害救助、住房救助和司法援助等項目，最終形成城鄉(xiāng)社會救助的一體化。