卓 越，于 湃

一、問題的提出

(一)可執(zhí)行性在政府創(chuàng)新體系中的作用

政府創(chuàng)新是一個完整的過程，一般而言，包括可生成性、可執(zhí)行性、可持續(xù)性和可擴散性等環(huán)節(jié)。國外學者坎特 (R．M．Kanter)把創(chuàng)新過程分解為四項主要工作:“第一，創(chuàng)新驅(qū)動者的創(chuàng)意產(chǎn)生和激化活動;第二，創(chuàng)造聯(lián)盟和獲取必要權(quán)利使得創(chuàng)意轉(zhuǎn)變成為現(xiàn)實;第三，將創(chuàng)意轉(zhuǎn)變成為一個模型;第四，模型的傳播，及擴散。”①金吾倫:《創(chuàng)新的哲學探索》，上海:東方出版中心，2010年，第55頁。大致同理。政府創(chuàng)新的可執(zhí)行性是指在現(xiàn)有資源和環(huán)境下將創(chuàng)新思維或創(chuàng)新方案轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的可能性，在政府創(chuàng)新體系中具有重要作用。

政府創(chuàng)新是以問題為導(dǎo)向的活動，不僅生成機制如此，問題的解決離不開實踐過程，離不開解決方案的執(zhí)行，創(chuàng)新活動必須能夠?qū)?chuàng)意轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實。發(fā)現(xiàn)問題的創(chuàng)新方案要通過執(zhí)行來影響客觀世界，真正解決問題?！鞍l(fā)明與發(fā)現(xiàn)只是創(chuàng)新鏈中不同的組成環(huán)節(jié)，創(chuàng)新鏈還包括發(fā)現(xiàn)、發(fā)明的成果轉(zhuǎn)化為應(yīng)用，沒有成果的轉(zhuǎn)化和應(yīng)用，產(chǎn)生不了價值，就不能稱之為創(chuàng)新”。②金吾倫:《創(chuàng)新的哲學探索》，“前言”，第12頁。創(chuàng)新思維和創(chuàng)新方案要符合客觀事物的發(fā)展規(guī)律，獲得實現(xiàn)創(chuàng)意的各種資源，轉(zhuǎn)化為實踐活動，在解決問題中創(chuàng)造實際價值。創(chuàng)新活動并不是一蹴而就的，其中充滿了風險和不確定性。一般而言，創(chuàng)新方案與實際的客觀環(huán)境會有偏差，由于我們無法事先對創(chuàng)新執(zhí)行的一切風險進行評估，而創(chuàng)新的執(zhí)行又通常沒有直接的經(jīng)驗可利用，因此，這種偏差不可能完全通過有限理性加以修正。只有通過創(chuàng)新的執(zhí)行活動，才能不斷發(fā)現(xiàn)問題和不足，提出具有針對性的措施，改進創(chuàng)新方案，修正創(chuàng)新過程，完善創(chuàng)新活動。與一般的創(chuàng)新活動相比，政府創(chuàng)新需求可能來自自身的發(fā)展，更可能來自公眾的期盼，也就是說，政府的創(chuàng)新活動處于更為復(fù)雜廣闊的政治、經(jīng)濟和社會環(huán)境中，具有更大的不確定性。這就要求政府創(chuàng)新活動必須在執(zhí)行中不斷改進和完善，以適應(yīng)不斷增長的公眾需求和瞬息萬變的客觀環(huán)境。

政府創(chuàng)新可執(zhí)行性是在可生成性之后的一個環(huán)節(jié)，也是衡量創(chuàng)新思維、創(chuàng)新方案是否真正是創(chuàng)新的評價機制。衡量創(chuàng)新一般可以通過新穎和價值兩個維度。新穎是形式上的認定，強調(diào)前瞻性、唯一性。對于政府創(chuàng)新來說，價值不僅要有經(jīng)濟效益，更注重社會效益。通過創(chuàng)新執(zhí)行的接受認可和支持，可以對創(chuàng)新方案是否正確做出判斷;通過創(chuàng)新的執(zhí)行活動，方能評價該創(chuàng)新是否對經(jīng)濟和社會發(fā)展產(chǎn)生了積極的效益，檢驗其是否滿足政府管理和公眾的需求。

可執(zhí)行性是政府創(chuàng)新可持續(xù)性和可擴散性的基礎(chǔ)。創(chuàng)新的可持續(xù)性和可擴散性說明創(chuàng)新活動在多大程度上創(chuàng)造了價值，創(chuàng)造了多少價值;而創(chuàng)新的可執(zhí)行性則直接說明創(chuàng)意能否轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實，即能否創(chuàng)造價值，沒有可執(zhí)行性的創(chuàng)意就不可能創(chuàng)造價值。在政府創(chuàng)新的整體活動中，可執(zhí)行性是政府持續(xù)創(chuàng)新的內(nèi)在動力。政府創(chuàng)新是為了解決問題而產(chǎn)生的實踐活動，實踐拓展了人們認識客觀事物的深度和廣度，并發(fā)展出新的需求。通過政府創(chuàng)新的執(zhí)行過程，我們不僅解決已有的問題，又不斷拓展對已有問題的認識，發(fā)現(xiàn)新的問題，提出新的需求，從而進一步促進創(chuàng)新活動，解決新問題、滿足新需求。正是在這種執(zhí)行與需求的不斷作用下，政府創(chuàng)新活動才具有“永動”的特點，成為持久的“執(zhí)行”活動，成為政府提升管理能力和水平的核心競爭力。

(二)公共服務(wù)標準化:政府管理創(chuàng)新的積極實踐

公共服務(wù)標準化是標準化、服務(wù)標準化在政府提供公共服務(wù)中的具體運用，通常指政府在為公眾提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的實踐中，對于重復(fù)性的行為、技術(shù)和產(chǎn)品制訂具有統(tǒng)一性、程序性特征的操作和管理標準，通過共同使用、重復(fù)使用的執(zhí)行推廣，取得最佳公共效益的活動過程。公共服務(wù)標準化內(nèi)容豐富，按照實現(xiàn)過程可以分為公共服務(wù)職責規(guī)定標準化、公共服務(wù)流程標準化、公共服務(wù)結(jié)果標準化三個方面;根據(jù)實現(xiàn)的范圍可以分為某一節(jié)點公共服務(wù)標準化與某一領(lǐng)域公共服務(wù)標準化。

公共服務(wù)標準化被普遍認為是一種政府創(chuàng)新實踐。從時段上看，國外公共服務(wù)標準化的實踐始于上世紀80年代，這一時期，新公共管理運動強調(diào)將企業(yè)管理技術(shù)應(yīng)用于政府管理。1993—2000年，克林頓政府推出“國家績效評估”，要求構(gòu)成政府主體的32個“高影響機構(gòu)”參考福特汽車公司等大企業(yè)的做法，在公共服務(wù)中使用“清晰語言”，制訂出4000多項顧客服務(wù)標準。我國的公共服務(wù)標準化實踐在時間上更晚，以政府質(zhì)量管理領(lǐng)域的標準化建設(shè)和行政服務(wù)標準化建設(shè)為例，從2001年起廣州、紹興、江門、杭州、聊城、新泰、南京、北京等地區(qū)都先后進行了嘗試。2012年8月，《政府部門建立和執(zhí)行質(zhì)量管理體系指南》征求意見稿完成，2012年11月，《質(zhì)量管理體系地方政府應(yīng)用GB/T 19001—2008指南》國家標準征求意見稿的起草工作完成;2012年10月，由全國服務(wù)標準化技術(shù)委員會歸口、新泰市公共行政服務(wù)中心等單位起草的《行政服務(wù)標準化工作指南》和《行政服務(wù)中心運行規(guī)范》兩大系列、六項國家標準形成征求意見稿。2013年4月，六項標準順利通過國家標準化管理委員會專家組審定，并在我國所有行政服務(wù)中心執(zhí)行。

(三)分析工具與分析對象選擇

公共服務(wù)標準化的創(chuàng)新實踐對于推進服務(wù)型政府建設(shè)有重要意義，可以規(guī)范政府管理行為、幫助解決公共服務(wù)的供需矛盾。同時，公共服務(wù)標準化需要獲得理論上的支撐，尋求與創(chuàng)新理論、公共部門戰(zhàn)略管理理論和政府治理工具理論等的邏輯聯(lián)系，認真分析政府部門導(dǎo)入ISO9000質(zhì)量管理體系的發(fā)展瓶頸，說明公共服務(wù)標準化對于ISO9000政府質(zhì)量管理的比較優(yōu)勢。作為一種創(chuàng)新實踐，公共服務(wù)標準化還必須接受完整和嚴格的理論驗證，其中，可執(zhí)行性就是一個非常重要的環(huán)節(jié)。公共服務(wù)標準化與一般意義上的標準化、服務(wù)標準化有聯(lián)系又有區(qū)別，在運用過程中，必須結(jié)合政府自身特點，詳細論證標準化在公共服務(wù)領(lǐng)域的可執(zhí)行性。標準化建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，需要投入大量的資源，必須充分考慮可執(zhí)行性，切實體現(xiàn)標準化的意義價值，以實現(xiàn)標準化建設(shè)目標，避免盲目建設(shè)而造成資源浪費。

因此，本文選擇構(gòu)建評估體系作為檢驗政府創(chuàng)新可執(zhí)行性的分析工具，選擇公共服務(wù)標準化作為政府創(chuàng)新實踐的分析對象。政府創(chuàng)新可執(zhí)行性評估從通用框架設(shè)計開始，將評估理念逐級表象化。政府創(chuàng)新的可執(zhí)行性突出表現(xiàn)為實踐過程，實踐的主觀能動性包含了認識世界和改造世界兩項基本活動。分析創(chuàng)新的執(zhí)行活動也可以依此分為兩個階段，認識階段表現(xiàn)為對創(chuàng)新的接受，改造階段表現(xiàn)為對創(chuàng)新的實施。通過對這兩個階段影響因素的解析，形成政府創(chuàng)新可執(zhí)行性的評估模型。

二、政府創(chuàng)新可執(zhí)行性接受階段的影響因素

(一)創(chuàng)新接受的價值與挑戰(zhàn)

在整個政府創(chuàng)新執(zhí)行過程中，接受屬于啟動性機制?！皬膭?chuàng)意到執(zhí)行并不是一個連續(xù)的過程，其間有一關(guān)鍵環(huán)節(jié)為接受階段，通常情況下，組織接受創(chuàng)新想法前會經(jīng)過一個相對獨立的過程，包括了選擇、說服、證明和同意等環(huán)節(jié)。”①Herbert A．Shepard，“Innovation-Resisting and Innovation-Producing Organizations，”The Journal of Business，Vol．40，No．4，(Oct．，1967)，pp．470-477．啟動性的接受階段非常重要，“在這一階段創(chuàng)新主體會對創(chuàng)新形成贊成或不贊成的態(tài)度，在這之后才會決定是否嘗試這項創(chuàng)新，介于態(tài)度與行為是趨向一致的，只有對創(chuàng)新想法產(chǎn)生肯定性的評價，創(chuàng)新主體才會積極地采納它?！雹诎８ダ滋亍ち_杰斯:《創(chuàng)新的擴散》，辛欣譯，北京:中央編譯出版社，2002年，第151-152頁。但是，要做好啟動性的接受也相當困難，開拓性的創(chuàng)新工作具有較大的不確定性和風險，而人們的行為總是傾向于規(guī)避風險，原有行為方式和思維方式的慣性使然，創(chuàng)新方案常常會遇到“創(chuàng)新恐懼癥”，受到各方面的排斥、壓力和抵制?！皠?chuàng)新”在一定程度上是對現(xiàn)有行為方式的突破甚至“破壞”，這使得政府部門對創(chuàng)新方案的接受更加謹慎。創(chuàng)新執(zhí)行需要人力、物力和財力投入，勢必會打破現(xiàn)有的資源分配格局，需要協(xié)調(diào)和處理多部門的關(guān)系，甚至需要在各部門進行權(quán)力的重新分配。

(二)創(chuàng)新接受階段的評估指標思路

創(chuàng)新具有新穎性的特征，是一項推陳出新的活動，但是，創(chuàng)新也需要“路徑依賴”，離不開知識積累，任何創(chuàng)新活動都必然建立在現(xiàn)有的知識和實踐基礎(chǔ)上，理論探索和相似的實踐結(jié)果是創(chuàng)新思想能否被接受的影響因素?！靶录夹g(shù)的產(chǎn)生依賴于更早期技術(shù)的狀況”，一個重大的技術(shù)創(chuàng)新可以為后續(xù)的一大批創(chuàng)新提供一個框架。③金吾倫:《創(chuàng)新的哲學探索》，第47-48頁。

要做好創(chuàng)新的說服和證明工作，離不開宣傳手段。如前所述，政府創(chuàng)新執(zhí)行會遇到各種各樣的阻力，有效的宣傳能夠化解阻力，幫助創(chuàng)新執(zhí)行主體理解創(chuàng)新活動的突破性行為;統(tǒng)一思想，促使執(zhí)行主體對創(chuàng)新產(chǎn)生贊成的態(tài)度，進而主動、積極、充分地參與執(zhí)行創(chuàng)新方案。有效的宣傳還需要積極尋求聯(lián)系，在新舊之間找到連接點，善于發(fā)揮骨干的作用，利用榜樣的力量增強宣傳效果。

在創(chuàng)新的接受階段，創(chuàng)新實施主體會對創(chuàng)新方案進行評估，搜集各類信息來衡量創(chuàng)新的成本和收益，而許多人都是從“他們親近的同伴處”得到對創(chuàng)新的看法。如果與自身相近的組織與人員認可某種創(chuàng)新想法，那么創(chuàng)新實施主體就更有可能獲得對創(chuàng)新的肯定性評價。

在公共服務(wù)標準化這個具體的案例中，必須針對系統(tǒng)性、持續(xù)性、專業(yè)化程度高和程序嚴格等特點，有足夠的思想和心理準備。導(dǎo)入過程將是一個在公共服務(wù)的方方面面產(chǎn)生影響，獲得認同與接受的難度巨大的過程。公共服務(wù)標準化創(chuàng)新執(zhí)行要有充分的理論準備，全面展示公共服務(wù)標準化的價值和執(zhí)行意義，積極開展各種形式標準化宣傳工作，形成標準化建設(shè)的積極氛圍，打消顧慮，幫助形成肯定積極的評價，形成接受標準化的理念。

三、政府創(chuàng)新可執(zhí)行性實施階段的影響因素

創(chuàng)新的實施是創(chuàng)新主體將創(chuàng)新客體轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實的過程，按照這種思路，可執(zhí)行性可分解為創(chuàng)新的實施客體和實施主體兩個主要影響因素。

(一)實施客體的指標設(shè)計思路

創(chuàng)新的實施客體是指創(chuàng)新活動的實施對象，即創(chuàng)新方案。在整個政府創(chuàng)新過程中，創(chuàng)新方案的產(chǎn)生是創(chuàng)新的第一步，我們講的創(chuàng)新可生成性環(huán)節(jié)就是這個內(nèi)容。但是，這個環(huán)節(jié)對創(chuàng)新方案的關(guān)注主要在于能否推陳出新，是否具有新穎價值。在可執(zhí)行環(huán)節(jié)，對創(chuàng)新方案的二度要求是能夠?qū)嵤?。可實施性包含三個要素:

1．目標要素。創(chuàng)新方案必須有一個明確的目標，以保證實施主體采取統(tǒng)一行動。美國學者普雷斯曼和韋達夫斯基認為，政策執(zhí)行是“在目標的確立與適應(yīng)于取得這些目標的行動之間的一種相互作用過程”。①樸貞子、金炯烈、李洪霞:《政策執(zhí)行論》，北京:社會科學出版社，2010年，第2頁。實施是將目標轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的過程，是針對目標的一系列行動。樹立正確的目標能夠形成凝聚力和向心力，為統(tǒng)一、一致的行動指明方向。同時，該目標也是衡量實施活動的根本標準，保證在行動出現(xiàn)偏差的時候能夠及時發(fā)現(xiàn)并得到糾正。公共服務(wù)標準化建設(shè)首先必須確立一個清晰、明確和合理的戰(zhàn)略性目標，將戰(zhàn)略性目標分解到具體執(zhí)行過程，體現(xiàn)在具體標準文件文本內(nèi)容中，形成相互協(xié)調(diào)、相互聯(lián)系的目標體系。

2．操作要素。創(chuàng)新方案的內(nèi)容應(yīng)該符合客觀事物的發(fā)展規(guī)律，具有科學的理論基礎(chǔ)、易于操作、成本較低等特點，具有轉(zhuǎn)化為實際行動的可能性。標準化文件應(yīng)該滿足科學性、明確性、協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性、反饋性和節(jié)約性的要求。

3．價值要素。政府創(chuàng)新活動源于需求、回應(yīng)需求。創(chuàng)新方案的內(nèi)在價值應(yīng)該符合創(chuàng)新活動利益相關(guān)者的需求。公共服務(wù)標準化創(chuàng)新實踐要回應(yīng)政府發(fā)展需求、執(zhí)行者需求和公眾需求。政府發(fā)展需求為公共服務(wù)標準化創(chuàng)新實踐提供了發(fā)展空間，GB/Z19034-2008《質(zhì)量管理體系地方政府應(yīng)用GB/T19001-2000指南》的引言中明確指出，該指南的目的是為了實現(xiàn)建設(shè)一個值得信任、負責和透明的地方政府的目標，著眼點除了業(yè)績合格之外，更重要的是提高其整體效率;執(zhí)行者需求為公共服務(wù)標準化創(chuàng)新實踐提供執(zhí)行動力。一項政策得以貫徹到什么程度，取決于執(zhí)行者對執(zhí)行各項政策的“興趣”，一方面執(zhí)行主體對自身利益的追求可能使政策偏離目標，另一方面若執(zhí)行者無利可圖則可能導(dǎo)致政策執(zhí)行中斷或失敗。②樸貞子、金炯烈、李洪霞:《政策執(zhí)行論》，第323-324頁。同理，執(zhí)行者對公共服務(wù)標準化執(zhí)行的“興趣”取決于需求同標準化的價值追求的一致程度。公共服務(wù)標準化能夠回應(yīng)公眾需求，便會在社會上產(chǎn)生認同感和正面的輿論氛圍，形成推進公共服務(wù)標準化創(chuàng)新實踐的長效機制。

(二)實施主體的指標設(shè)計思路

創(chuàng)新的實施主體是指參與創(chuàng)新實施的組織及其工作人員，內(nèi)容包括組織設(shè)置、組織資源和組織文化三個方面。

1．組織設(shè)置。政府的創(chuàng)新活動需要不同個人按照一定結(jié)構(gòu)形成“創(chuàng)新組織”，按照組織結(jié)構(gòu)和組織章程有序地實施。“設(shè)立相應(yīng)的標準化機構(gòu)并提供必要的工作條件是組織有效地開展標準化工作的物質(zhì)保障”。組織執(zhí)行標準體系時，“應(yīng)建立最高領(lǐng)導(dǎo)者為首的組織機構(gòu)，各部門負責人均應(yīng)作為成員，共同組織和領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行工作”。③全國服務(wù)標準化技術(shù)委員會:《服務(wù)業(yè)組織標準化工作指南》，北京:中國標準出版社，2010年，第31、112頁。根據(jù)政府工作的實際需求和現(xiàn)實情況，標準化執(zhí)行組織可以“領(lǐng)導(dǎo)小組”等形式存在。同時，該組織還可吸收質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局或標準化研究機構(gòu)的力量作為其組成部分，以提高標準化研制和貫徹的專業(yè)性。

2．組織資源。創(chuàng)新實施主體所擁有的可以控制、分配并運用于創(chuàng)新實施中的各種要素總稱，具體內(nèi)容包括人力資源、財力資源、信息資源、制度資源和權(quán)威資源等幾個方面。

3．組織文化。政府創(chuàng)新總是在一定的文化氛圍中進行的，組織文化會對創(chuàng)新實施產(chǎn)生無形和長遠的影響。組織文化通過對成員價值觀、信念、行為準則和心理動機的塑造，形成一種內(nèi)在的凝聚、導(dǎo)向和激勵作用，促使個人和組織行為同組織目標一致。具有創(chuàng)新和學習文化的組織，能夠勇于接受新事物、學習新事物、實踐新事物、創(chuàng)造新事物，從而促進創(chuàng)新的實施。政府創(chuàng)新是一種變革，組織文化能夠幫助組織和成員盡快適應(yīng)變革局面，減少變革帶來的沖擊力。作為一種變革手段，組織文化可以推動創(chuàng)新方案的實施。在組織內(nèi)部形成創(chuàng)新文化、學習文化、服務(wù)文化和標準化文化，可以減少標準化推行的心理阻力。

四、公共服務(wù)標準化創(chuàng)新可執(zhí)行性評估指標體系

通用框架和具體指標共同構(gòu)成評估指標體系。通用框架在整個評估指標體系中起戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，通過評估維度也就是一級指標作為具體表現(xiàn)形式。評估維度通常數(shù)量不多，但是位置非常重要。一般情況下，通用框架要運用模型的構(gòu)建方法，不僅要闡述評估維度的內(nèi)容，更重要的是要能夠描述各個評估維度之間邏輯關(guān)系。本文以實踐過程的接受階段和實施階段為分析路徑，經(jīng)過優(yōu)化整合，將公共服務(wù)標準化創(chuàng)新可執(zhí)行性評估的評估維度確定為創(chuàng)新接受、實施客體和實施主體三個一級指標。

具體指標通常包括評估指標體系的二級指標、三級指標以及相關(guān)的技術(shù)指標。本文通過對公共服務(wù)標準化進行具體分析，將創(chuàng)新接受評估維度的二級指標確定為知識累積和宣傳活動;實施客體評估維度的二級指標確定為目標要素、操作要素和價值要素;實施主體評估維度的二級指標確定為組織設(shè)置、組織資源和組織文化。依次進一步分析各個二級指標中的基本要素 (三級指標)，基本形成公共服務(wù)標準化創(chuàng)新可執(zhí)行性三級評估體系。

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五、公共服務(wù)標準化創(chuàng)新可執(zhí)行性評估驗證

本文選擇L市J區(qū)C局 (以下簡稱C局)作為典型案例，對已構(gòu)建的公共服務(wù)標準化創(chuàng)新執(zhí)行性評估指標體系進行驗證。C局自2003年成功貫徹了ISO9001質(zhì)量管理體系標準以來，長期堅持開展標準化建設(shè)，編制了《財政管理和公共服務(wù)標準》，先后成功貫徹了ISO14001環(huán)境管理體系和GB/T28001職業(yè)健康安全管理體系標準，2007年被國家標準化管理委員會認定為4A級標準化良好行為單位。C局的公共服務(wù)標準化執(zhí)行過程全面、具體和深入，自身的標準化建設(shè)具有廣度和深度，獲得外界普遍認可，具有典型性和示范性。C局的標準化實踐經(jīng)過專家學者的總結(jié)梳理，形成了學術(shù)成果，文獻和資料較其他案例更為豐富。①案例資料詳見王登華、卓越:《公共服務(wù)標準化導(dǎo)論——以南京市江城區(qū)財政局實踐探索為個案》，北京:中國財政經(jīng)濟出版社，2011年;徐國沖:《基于績效導(dǎo)向的政府標準化管理——以南京市江寧區(qū)財政局的實踐為例》，博士學位論文，廈門大學，2010年;南京市行政學院課題組、戴維新、張美琴、郝繼明、梁霖:《標準化管理與和諧機關(guān)建設(shè)——南京市江寧區(qū)財政局標準化管理調(diào)研報告》，《中共南京市委黨校南京市行政學院學報》2007年第6期。當然，限于外部評估者的局限，文獻和資料搜索過程中依然存在一定的缺失，標準文件方面尤為突出，這對可執(zhí)行性評估的客觀性和全面性會有不利影響。

(一)可執(zhí)行性接受階段的評估驗證

1．知識積累。從20世紀下半葉開始，公共服務(wù)標準化思想就已經(jīng)在西方各國醞釀和實踐，九十年代西方各國的公共部門開始嘗試引入ISO質(zhì)量管理模式，并積累了豐富的理論成果和實踐經(jīng)驗。近些年，盡管公共服務(wù)標準化理論研究和實踐逐步進入我國學者的視野，公共服務(wù)標準化建設(shè)的本土經(jīng)驗和理論研討得到了初步發(fā)展，但仍處于“剛剛起步，對其概念、范圍、內(nèi)容和基本思想的界定都很模糊”的狀態(tài)，①胡稅根、徐元帥:《我國政府公共服務(wù)標準化建設(shè)研究》，《天津行政學院學報》2009年第6期。公共服務(wù)標準化領(lǐng)域的研究專著僅有2本，②目前筆者能夠查閱到的公共服務(wù)標準化建設(shè)專著僅有:王登華、卓越:《公共服務(wù)標準化導(dǎo)論——以南京市江城區(qū)財政局實踐探索為個案》;黃恒學、張勇:《政府基本公共服務(wù)標準化研究》，北京:人民出版社，2011年。研究論文數(shù)量也較少。③在CNKI以政府、公共、服務(wù)標準化為主題詞，以核心期刊、CSSCI為搜索范圍，搜索到相關(guān)文獻僅24篇。就C局的標準化建設(shè)實踐來看，公共服務(wù)標準化的經(jīng)驗積累較理論發(fā)展起到了更加重要的作用，為有效推進標準化創(chuàng)建工作，該局貫標辦專程到北京、浙江學習了創(chuàng)建經(jīng)驗，正是這些成功經(jīng)驗成為C局接受標準化建設(shè)理念、實踐標準化創(chuàng)建的基礎(chǔ)。

2．理念宣傳。C局在公共服務(wù)標準化執(zhí)行過程中特別重視理念宣傳，將創(chuàng)建的有鮮明特色的符號識別系統(tǒng)廣泛應(yīng)用于局內(nèi)部及周邊，使工作人員充分認識到了公共服務(wù)標準化建設(shè)的意義和作用，營造了良好的標準化文化氛圍，保障了標準化工作的順利進行。

(二)可執(zhí)行性實施階段的評估驗證

1．實施客體

(1)目標要素。在實施標準化管理過程中，圍繞“以人為本、環(huán)境優(yōu)化、管理規(guī)范、服務(wù)高效”的目標開展標準化建設(shè)工作。在標準文本中，將總體目標具體成可量化的管理目標，包括質(zhì)量目標、環(huán)境目標、職業(yè)健康安全目標等內(nèi)容，形成了戰(zhàn)略性目標和具體目標相協(xié)調(diào)的目標體系。

(2)可操作要素。標準制定依據(jù)國家標準GB/T15496-2003《企業(yè)標準體系要求》、GB/T15497-2003《企業(yè)標準體系技術(shù)標準體系》、GB/T15498-2003《企業(yè)標準體系管理標準和工作標準體系》、GB/T19273-2003《企業(yè)標準體系評價與改進》《全國通用綜合性基礎(chǔ)標準體系表》，保證了標準的科學化水平，而成功貫徹實施ISO9001質(zhì)量管理體系標準、ISO14001環(huán)境管理體系標準、ISO18001職業(yè)健康安全管理體系標準也從側(cè)面說明了標準的科學化水平很高。

為了使標準化建設(shè)貼近C局財政工作實際和便于操作，在管理體系編制中著力“與財政機關(guān)的業(yè)務(wù)特性相結(jié)合，根據(jù)財政業(yè)務(wù)現(xiàn)狀找準定位，制定崗位工作過程控制要求，力求簡明易懂，更具操作性”。這說明標準制定過程關(guān)注了明確性，以確保標準切實指導(dǎo)實踐。

C局根據(jù)《企業(yè)標準體系》，參考《全國通用綜合性基礎(chǔ)標準體系表》，按照業(yè)務(wù)、管理、工作三個子體系對現(xiàn)行標準進行分類和編排，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了標準化體系框架。標準體系的層次、結(jié)構(gòu)清晰，符合協(xié)調(diào)性要求。

C局的標準化建設(shè)始于2003年，經(jīng)過了10年發(fā)展，貫標范圍不斷擴大，標準體系持續(xù)改進，并通過開展內(nèi)部審核、督辦機制和嚴格的績效考評促進標準實施落實，體現(xiàn)了標準化建設(shè)的穩(wěn)定性和反饋性特點。

目前，C局標準體系有業(yè)務(wù)標準55個、工作標準82個、管理標準69個、有效法律法規(guī)及規(guī)范性文件693個，合計899個標準文件構(gòu)成。從數(shù)量上看，標準文件的規(guī)模略顯龐大，對實施效果可能產(chǎn)生一定的負面影響。

(3)價值要素。C局將以人為本、人與社會和諧發(fā)展的理念融入標準化建設(shè)中，以服務(wù)對象為關(guān)注焦點，通過全過程的控制和管理，最終使服務(wù)對象滿意，并提出了服務(wù)對象滿意度大于95%的質(zhì)量目標。引入環(huán)境和職業(yè)健康安全標準，通過識別環(huán)境因素，增強環(huán)保意識，節(jié)約資源和能源，營造出良好的工作環(huán)境、服務(wù)環(huán)境、生態(tài)環(huán)境;通過改善職工健康安全條件，增強職工的凝聚力，為機關(guān)規(guī)范、高效運轉(zhuǎn)提供保證。這些理念和價值追求，滿足了顧客導(dǎo)向，協(xié)調(diào)了組織發(fā)展、職工發(fā)展的需求。

2．實施主體

(1)組織設(shè)置。C局成立了“標準化良好行為單位”創(chuàng)建驗收確認領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，局長親自擔任組長，為標準化建設(shè)提供了良好的組織平臺。

(2)組織資源。在人力資源上，C局將辦公室作為局標準化工作主管部門，任命一名辦公室副主任為標準化專職人員，各科室負責人、內(nèi)審員為標準化兼職人員。同時，在“江財”模式構(gòu)建和標準化建設(shè)中，同高校積極合作，吸收并利用了專家力量;積極開展有關(guān)知識的培訓(xùn)，把培訓(xùn)工作列入員工教育培訓(xùn)計劃，采取聘請專家授課、內(nèi)部培訓(xùn)等方式，為標準化實施進行了充分的人力資源準備。在信息資源上，將貫標全面落實到財政部門信息化建設(shè)當中，通過加大硬件投入、實行政務(wù)處理內(nèi)部控制，建立了以0A辦公系統(tǒng)為核心，包括門戶網(wǎng)站和采購網(wǎng)站的政務(wù)處理平臺，實行業(yè)務(wù)處理內(nèi)部控制，建立以財政基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、項目庫為起點，滿足全面財政業(yè)務(wù)需求的一體化業(yè)務(wù)系統(tǒng)，同時開發(fā)員工績效考核系統(tǒng)，為標準化建設(shè)提供了全面的信息化保障。在權(quán)威資源上，局長親自擔任標準化創(chuàng)建組長，切實履行職責，帶頭貫徹國家標準化工作的方針政策、法律法規(guī)和有關(guān)標準，參與制定工作規(guī)劃，推動標準化的實施。通過標準化建設(shè)工作，C局不僅順利通過國家標準化管理委員會指派的專家現(xiàn)場審核驗收，成為國家4A級標準化良好行為單位，并先后獲得國家級榮譽7項，省、市級榮譽78項。從2008年起區(qū)委、區(qū)政府高度重視運用標準化手段加強機關(guān)效能建設(shè)，將C局模式積極引入全區(qū)69部門?？梢哉f，C局的標準化建設(shè)得到了從國家到區(qū)級的一致肯定。

(3)組織文化。在標準化建設(shè)中構(gòu)建以人為本、充滿活力的財政文化體系。以建設(shè)學習型、服務(wù)型、創(chuàng)新型機關(guān)為目標，提出了文化管理理念，形成了獨具特色的財政文化體系，2009被中國文化管理學會授予全國第一個組織文化建設(shè)示范基地。創(chuàng)新文化、學習文化和服務(wù)文化的培育，為公共服務(wù)標準化的實施工作提供了強大的支撐。

(三)不足與建議

公共服務(wù)標準化作為一種政府創(chuàng)新總體上具有較強的可執(zhí)行性，但依然有待改進。

1．公共服務(wù)標準化的理論準備不足，可能成為公共服務(wù)標準化理念引入政府實踐的一個障礙。目前，各地政府部門已積累了一定的標準化實踐經(jīng)驗，這些實踐經(jīng)驗亟待總結(jié)升華為理論知識，以提高政府部門對標準化建設(shè)必要性、可行性和收益性的認知和理解，更加主動、積極地接受標準化理念，推進標準化建設(shè)實踐。

2．公共服務(wù)標準化建設(shè)應(yīng)該更具成本觀。公共服務(wù)標準化建設(shè)需要投入大量的資源，這要求對標準化建設(shè)的規(guī)模和范圍進行合理的劃定，要綜合考慮工作內(nèi)容與標準文件規(guī)模、標準制定的成本的關(guān)系，綜合考慮標準化建設(shè)與執(zhí)行、監(jiān)控評價、改進工作的關(guān)系，保證標準化建設(shè)更好指導(dǎo)實際工作。