大邑林權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀調(diào)查及改革建議

張維祥，余 偉，鄒 波，陳 芳，羅秀芬姜福和，吳學(xué)康，王 麗，莫開林＊＊

(1.大邑縣林業(yè)和園林管理局，四川大邑 611330;2.四川省林業(yè)科學(xué)研究院，四川成都 610081)

集體林權(quán)制度改革作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的又一壯舉，旨在通過“明晰所有權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、保障收益權(quán)”，建立起適應(yīng)和促進(jìn)現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新機(jī)制新舉措，最終實(shí)現(xiàn)興林富民的目的。而“放活經(jīng)營權(quán)、落實(shí)處置權(quán)”離不開一項林權(quán)重要的經(jīng)營活動——林權(quán)流轉(zhuǎn)。在我國有多部法律明確界定了物權(quán)流轉(zhuǎn)內(nèi)容和形式，形成了林權(quán)流轉(zhuǎn)的法理基礎(chǔ)，構(gòu)建了支撐林權(quán)流轉(zhuǎn)的法律體系，為林權(quán)流轉(zhuǎn)提供法律和政策保障［1～4］.林權(quán)包含四權(quán):林地所有權(quán)、林地使用權(quán)、林木所有權(quán)、林木使用權(quán)。所謂的林權(quán)流轉(zhuǎn)，就是指權(quán)利人將除林地所有權(quán)以外的“三權(quán)”或“三權(quán)”中的部分進(jìn)行流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的表現(xiàn)形式主要有:轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、抵押等。許多林區(qū)省份在規(guī)范推動林權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，依據(jù)相關(guān)規(guī)定出臺了適應(yīng)本地區(qū)實(shí)際的林權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法［5～7］。大邑縣是四川省集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)縣，在全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革過程中，作為深化改革主要內(nèi)容之一的林權(quán)流轉(zhuǎn)，從體制機(jī)制的完善到軟硬件設(shè)施的配套建設(shè)，先試先改均取得了一定成效。然而，林權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)際效果是否達(dá)到改革時的預(yù)期，在實(shí)施過程中是否還有流轉(zhuǎn)程序需要優(yōu)化，帶著這些問題，對大邑縣林權(quán)流轉(zhuǎn)領(lǐng)域作了一次專題研討，為深入推進(jìn)全縣集體林權(quán)制度配套改革提供理論和技術(shù)保障。

1 大邑縣林權(quán)流轉(zhuǎn)基本概況

1.1 大邑縣林權(quán)流轉(zhuǎn)報表統(tǒng)計分析

大邑縣是四川省林業(yè)大縣，林業(yè)用地面積79 300 hm2，其中集體林地44 300 hm2。據(jù)最新林改報表及林權(quán)登記統(tǒng)計表，到目前，主體確權(quán)累計42 700 hm2，換發(fā)證5.0728萬本，涉及2.3萬戶;處于流轉(zhuǎn)狀態(tài)的林地有14 700 hm2。

通過對大邑縣林權(quán)管理服務(wù)中心林權(quán)登記數(shù)據(jù)進(jìn)行分析:2007年前流轉(zhuǎn)林地5300hm2，平均流轉(zhuǎn)單價30元·hm-2·a-1，平均流轉(zhuǎn)期限50年，流轉(zhuǎn)金額800萬元。2007年后，林權(quán)流轉(zhuǎn)呈井噴狀態(tài)，到2010年后才有所下降。2007年至2009年集體林權(quán)制度主體改革結(jié)束，共發(fā)生林權(quán)流轉(zhuǎn)6 700 hm2，平均流轉(zhuǎn)單價150元·hm-2·a-1，平均流轉(zhuǎn)期限50年，流轉(zhuǎn)金額5 000萬元。2009年至今，累計流轉(zhuǎn)2 700 hm2，平均流轉(zhuǎn)單價600 元·hm-2·a-1，平均流轉(zhuǎn)期限50年，流轉(zhuǎn)金額8 000萬元。在林權(quán)流轉(zhuǎn)剩余期限內(nèi)，實(shí)現(xiàn)二次或二次以上流轉(zhuǎn)的林地2 200 hm2，占總流轉(zhuǎn)面積的15%左右，詳見表1。

表1 大邑縣林權(quán)流轉(zhuǎn)基本情況統(tǒng)計表

1.2 優(yōu)化林權(quán)流轉(zhuǎn)環(huán)境的配套政策措施

首先全縣集體林地按經(jīng)營類型分為公益林和商品林，公益林享受市縣專項生態(tài)補(bǔ)償資金，但流轉(zhuǎn)有嚴(yán)格的限制條件，即不改變公益性質(zhì)，流轉(zhuǎn)后可作為森林景觀，也可將林下空間流轉(zhuǎn)，用于林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展;商品林可自由流轉(zhuǎn)。全縣共區(qū)劃有集體公益林0.32萬hm2，按450元·hm-2·a-1發(fā)放公益林生態(tài)補(bǔ)償金。

其次是實(shí)施政策性森林保險。林業(yè)具有經(jīng)濟(jì)價值回報周期長，且易受火災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、雪災(zāi)、泥石流和蟲災(zāi)等自然災(zāi)害的毀壞而失去利用價值的特性，使林權(quán)投資者顧慮重重，進(jìn)而影響林權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。政策性森林保險是由中央財政劃拔專項資金為林木資產(chǎn)進(jìn)行投保，受益人是林權(quán)所有者。通過政策性森林保險，林權(quán)權(quán)利人的林木資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價值得到充分有效保障，使林權(quán)流轉(zhuǎn)市場相對過去較為活躍。自2012年開始推進(jìn)政策性森林保險以來，全縣累計對4.8余萬hm2林地進(jìn)行投保，投保費(fèi)79.6萬元，投保金額43 959萬元。

第三是組建大邑縣現(xiàn)代林業(yè)投資發(fā)展公司。大邑縣林業(yè)投資公司于2009年由縣政府組建，注冊資本1 000萬元。林業(yè)投資公司通過收貯分散林地，重組包裝后對外招商引資，著實(shí)承擔(dān)了主體確權(quán)后分散林地同市場連接的橋梁。林業(yè)投資公司的另一職能是為農(nóng)民以林權(quán)抵押融資提供擔(dān)保。

第四是搭建林權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺。2008年，我縣在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心增設(shè)林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)職能。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心實(shí)時更新提供林權(quán)流轉(zhuǎn)價格、擬流轉(zhuǎn)地塊、市場需求情況等信息，提供林權(quán)拍賣場所，是政府搭建的合法交易平臺。2008年8月1日上午，來自攀枝花的業(yè)主張水軍通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，以23.5萬元的價格成功拍下位于大邑縣西嶺鎮(zhèn)飛水村一塊林地40年的使用權(quán)，開了成都市通過拍賣交易林權(quán)的先河(2008年8月3日《四川日報》A3版)。為進(jìn)一步落實(shí)林權(quán)管理責(zé)任，提高林權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理水平，在省林改辦的指導(dǎo)下，我縣于2013年成立了林權(quán)管理服務(wù)中心。林權(quán)管理服務(wù)中心歸縣政務(wù)中心統(tǒng)一管理，采用縣鄉(xiāng)村林權(quán)信息管理運(yùn)行機(jī)制，將林權(quán)服務(wù)職能前移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村建立林權(quán)服務(wù)信息站，通過統(tǒng)一的QQ群進(jìn)行信息交換。

2 大邑縣林權(quán)流轉(zhuǎn)效果調(diào)查

為深層次的了解林權(quán)流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營效果，對全縣林區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)林權(quán)經(jīng)營業(yè)主進(jìn)行走訪調(diào)查，又隨機(jī)選擇了8家規(guī)模較大的林權(quán)經(jīng)營業(yè)主進(jìn)行調(diào)研。本次調(diào)研內(nèi)容詳見表2。

通過對調(diào)查的統(tǒng)計分析，50%左右的林權(quán)流轉(zhuǎn)項目發(fā)生在集體林權(quán)制度改革過程中，30%左右發(fā)生在改革之前，20%左右發(fā)生在主體改革后，這同分析林改數(shù)據(jù)獲得的結(jié)論基本一致。2007年前所流轉(zhuǎn)的林地，90%屬社集體統(tǒng)一經(jīng)營，尚未確權(quán)到農(nóng)戶，集體林權(quán)制度改革時，這類就以直發(fā)證的形式認(rèn)定確權(quán)，然后補(bǔ)辦村社確權(quán)手續(xù)，林地所在的村社當(dāng)時均無異議。目前的林地糾紛主要發(fā)生在這類林權(quán)上。尤其在再流轉(zhuǎn)林地時，林地所在的村社群眾以當(dāng)時流轉(zhuǎn)時操作不透明、流轉(zhuǎn)價格低、流轉(zhuǎn)款項去向不明等理由阻撓再流轉(zhuǎn)，目的是想再獲得部分流轉(zhuǎn)費(fèi)。通過正常渠道獲得的林權(quán)再流轉(zhuǎn)時，也會發(fā)生這種情況，只是群眾訴求理由不很充分。林權(quán)再流轉(zhuǎn)須征得林地所有者的同意。如果林權(quán)是從家庭承包經(jīng)營者手中流轉(zhuǎn)的，除征得林地所有者的同意外，還得征求原家庭承包經(jīng)營者的同意。還有部分經(jīng)營業(yè)主通過林權(quán)流轉(zhuǎn)獲得林地后，沒有進(jìn)行開發(fā)利用，坐等林地增值，群眾意見很大。調(diào)研過程中還發(fā)現(xiàn)，在群眾看來，林權(quán)證的法律效力好象不如房產(chǎn)證、國土證，除了過去發(fā)放林權(quán)證不夠嚴(yán)謹(jǐn)外，司法重視度不夠也是重要原因。出現(xiàn)林權(quán)糾紛，并不是以林權(quán)證為依據(jù)，而主要靠雙方協(xié)商解決。然而，在解決糾紛過程中，又經(jīng)常采取簡單粗暴的方式處理，使矛盾進(jìn)一步加深擴(kuò)大，增加了社會不穩(wěn)定因素。

3 完善林權(quán)流轉(zhuǎn)管理的建議

集體林權(quán)制度改革是一項不斷完善的工作。對林權(quán)流轉(zhuǎn)過程表現(xiàn)出的不合理的規(guī)定、不規(guī)范的程序進(jìn)行修正完善，對已經(jīng)流轉(zhuǎn)的林權(quán)，采取查漏補(bǔ)缺，完善相關(guān)手續(xù)，應(yīng)是當(dāng)前及今后一段時期內(nèi)的集體林權(quán)制度深化改革的主要工作。

3.1 加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)宣傳力度，完善和規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)管理機(jī)制

森林資源的雙重功能和雙重價值決定了林業(yè)法規(guī)具有特殊性。通過加強(qiáng)對《土地管理法》、《森林法》及原林業(yè)部、國家國有資產(chǎn)管理局制定的《關(guān)于森林資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變動有關(guān)問題的規(guī)范意見(試行)》等法律、法規(guī)、制度的貫徹實(shí)施和宣傳，不僅使我們林業(yè)行政部門的工作人員理解和掌握有關(guān)林地流轉(zhuǎn)的法規(guī)制度，更要使山區(qū)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))有關(guān)工作人員直至林農(nóng)了解和掌握［8，9］。

建立和完善一整套適應(yīng)四川省和大邑縣森林資源資產(chǎn)管理現(xiàn)狀、層次分明、相互銜接、操作性強(qiáng)的森林資源資產(chǎn)流轉(zhuǎn)法規(guī)體系。健全山林權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理規(guī)章制度.并具體落實(shí)到位。設(shè)立山林權(quán)流轉(zhuǎn)日常監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，依法賦予該機(jī)構(gòu)審批山林權(quán)流轉(zhuǎn)、檢查與督促山林權(quán)流轉(zhuǎn)合同履行、林權(quán)流轉(zhuǎn)統(tǒng)計監(jiān)督等職權(quán)。形成山林權(quán)流轉(zhuǎn)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制［10］。

3.2 實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)市場化

林權(quán)交易所進(jìn)入市場化運(yùn)作后，能夠擴(kuò)大林權(quán)交易規(guī)模，也就能夠更好地發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，更好地保護(hù)林權(quán)流轉(zhuǎn)參與主體的合法權(quán)益，更好地發(fā)展林業(yè)。建立一個適應(yīng)并能有效促進(jìn)林權(quán)流轉(zhuǎn)的林業(yè)要素市場，也將是實(shí)現(xiàn)林權(quán)流轉(zhuǎn)的必需。在有明確法律依據(jù)的情況下，林權(quán)流轉(zhuǎn)仍然需要政府的適度引導(dǎo)，例如發(fā)布指南，發(fā)布交易信息。此外，還應(yīng)該提供林權(quán)流轉(zhuǎn)中所必需的林權(quán)評估服務(wù)，以促進(jìn)林權(quán)在轉(zhuǎn)讓或者抵押等過程的有效展開。活躍林業(yè)要素市場的同時，還可以運(yùn)用信息技術(shù)，來實(shí)現(xiàn)有關(guān)林權(quán)的信息資源的一個共享［11，12］。

3.3 完善林權(quán)流轉(zhuǎn)的評估制度

加快林權(quán)評估機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高林權(quán)評估成果的含金量。在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，突破現(xiàn)有的資源資產(chǎn)評估制度，編制科學(xué)合理的評估細(xì)則，規(guī)范和完善評估技術(shù)和評估方法。按照《行政許可法》等法律法規(guī)的要求，制定科學(xué)可行的森林資源資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)和人員資質(zhì)認(rèn)證辦法，降低咨詢師的“門檻”標(biāo)準(zhǔn)，解決目前資質(zhì)規(guī)定與實(shí)際工作要求脫節(jié)的問題，最大程度地滿足林權(quán)流轉(zhuǎn)的需要［13，14］。

林權(quán)評估是基礎(chǔ)，包括銀行抵押貸款在內(nèi)的林權(quán)流轉(zhuǎn)，都以林權(quán)評估結(jié)論為對照進(jìn)行的，如此重要的一環(huán)，目前恰恰被弱化了。在縣級層面，由林調(diào)隊代行此類職責(zé)，無法準(zhǔn)確估價，至使許多成果同現(xiàn)狀不符，使林權(quán)投資者蒙受很大損失，從而打擊了林權(quán)投資者的信心。如要請省級評估機(jī)構(gòu)評估，費(fèi)用太高，許多業(yè)主無法承擔(dān)。為了確保森林、林木和林地流轉(zhuǎn)的公正、合法、合理，防止國家、集體資產(chǎn)流失，應(yīng)出臺政策。一、要求國有的森林、林木和林地在流轉(zhuǎn)前，必須進(jìn)行森林資源資產(chǎn)評估。通過森林資源資產(chǎn)評估，森林的價值得到了充分的體現(xiàn)，一些集體的、個人的森林、林木和林地的流轉(zhuǎn)也會紛紛效仿。二、各省(區(qū))林勘院要組建專業(yè)性的森林資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)，林業(yè)部門會同資產(chǎn)管理部門共同舉辦森林資產(chǎn)評估培訓(xùn)班，培訓(xùn)森林資產(chǎn)評估專業(yè)人才。為林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)，為集體林權(quán)制度改革保駕護(hù)航。

3.4 建議將“林權(quán)再流轉(zhuǎn)須征得發(fā)包方同意”這一程序修正為“林權(quán)再流轉(zhuǎn)須告知發(fā)包方”

林權(quán)再流轉(zhuǎn)須征得發(fā)包方同意，則林權(quán)持有人擁有的處置權(quán)是不完整，也就是說，發(fā)包方不同意，林權(quán)持有人就不得流轉(zhuǎn)。因此為了符合放活經(jīng)營權(quán)的改革方針，保證林權(quán)持有人的處置權(quán)的完整性，建議變更成“林權(quán)再流轉(zhuǎn)須告知發(fā)包方”。在告知書上，明確流出方的基本情況、流入方的基本情況及流入方繼續(xù)執(zhí)行原流轉(zhuǎn)協(xié)議的承諾等。

3.5 建立發(fā)包人有權(quán)參與對林權(quán)再流轉(zhuǎn)發(fā)生的林地溢價進(jìn)行分配的機(jī)制

鑒于林地相對于民生的重要性，基于科學(xué)準(zhǔn)確的評估報告，準(zhǔn)確界定出林木價值和林地價值，建立機(jī)制讓林權(quán)發(fā)包人在林權(quán)流轉(zhuǎn)這一市場活動中分享部分流通溢價效益。在目前的林權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制前提下，林權(quán)持有人在辦理村社流轉(zhuǎn)手續(xù)時，也要支付一定的費(fèi)用。如果將林地剩余期限的溢價部分，按一定比例分配給發(fā)包人，將操作成本轉(zhuǎn)化為合法支出，使林權(quán)發(fā)包人同持有人建立起長效利益連接機(jī)制，雙方都可從林權(quán)再流轉(zhuǎn)中獲得收益，解決林權(quán)流轉(zhuǎn)困難的有效辦法。

3.6 加強(qiáng)流轉(zhuǎn)的動態(tài)監(jiān)督管理。

一是加強(qiáng)流轉(zhuǎn)過程監(jiān)督管理。對流轉(zhuǎn)的主體資格、范圍、程序以及流轉(zhuǎn)收益的支配等，要依法依規(guī)進(jìn)行監(jiān)管。對評估機(jī)構(gòu)、評估人員、評估結(jié)果等要加強(qiáng)審查監(jiān)督，確保評估真實(shí)和公正。協(xié)調(diào)林地流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的矛盾，對雙方發(fā)生的糾紛及時調(diào)解，保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。二是加強(qiáng)流轉(zhuǎn)后的監(jiān)督管理。對流轉(zhuǎn)后的林地，要按照規(guī)定辦理林權(quán)登記手續(xù)，及時頒發(fā)林權(quán)證書，使其經(jīng)營管理的森林資源資產(chǎn)及增值受到法律保護(hù)。對流轉(zhuǎn)雙方合同或契約是否遵守，雙方權(quán)利義務(wù)是否履行，林地是否改變用途和生態(tài)保護(hù)情況，要加強(qiáng)跟蹤監(jiān)督。運(yùn)用法律手段，嚴(yán)厲打擊各種破壞森林資源的行為，切實(shí)維護(hù)經(jīng)營者合法權(quán)益，保障林權(quán)流轉(zhuǎn)健康發(fā)展。

［1］《憲法修正案》［Z］.1988.

［2］《物權(quán)法》［Z］.2007.

［3］《森林法》［Z］.1985.

［4］《農(nóng)村土地承包法》［Z］.2002.

［5］四川省林業(yè)廳，《四川省林權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(試行)》［Z］.(川林發(fā)〔2009〕155號)，2009.

［6］四川省林業(yè)廳，《關(guān)于進(jìn)一步做好集體林權(quán)管理工作的通知》［Z］.川林發(fā)〔2013〕3號)，2013.

［7］李裕，周寶中，余蜀峰等.林權(quán)流轉(zhuǎn)制度建設(shè)對策分析-國家林業(yè)局集體林權(quán)制度改革課題研究項目［J］.四川林業(yè)科技，2008，29(4):71～75.

［8］成都市林業(yè)和園林管理局，《成都市集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(試行)》［Z］.2011.

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