歐盟職業(yè)足球俱樂部政府補(bǔ)助的法律規(guī)制及其借鑒

任超

●專題研究 Special Lecture

歐盟職業(yè)足球俱樂部政府補(bǔ)助的法律規(guī)制及其借鑒

任超

歐盟委員會對荷蘭和西班牙職業(yè)足球俱樂部的政府補(bǔ)助調(diào)查，將政府補(bǔ)助職業(yè)體育的問題擺在我們的面前。作為歐洲體育的一部分，歐洲職業(yè)足球俱樂部應(yīng)當(dāng)受到歐盟法律的規(guī)制。對歐洲職業(yè)足球俱樂部展開的非法政府補(bǔ)助的調(diào)查，以及將來可能出臺的處罰決定，其所依據(jù)和適用的法律也應(yīng)當(dāng)是歐盟現(xiàn)有有關(guān)政府補(bǔ)助的法律規(guī)則。歐洲政府補(bǔ)助的界定、政府補(bǔ)助的必要性及其法律規(guī)制，以及其與職業(yè)體育之間的關(guān)系等問題，亟需得到解決。我國職業(yè)體育目前正處在改革發(fā)展時期，需要得到一定的政府補(bǔ)助。目前，我國政府財政資金直接扶持職業(yè)足球俱樂部的做法爭議較大，我國迫切需要將政府對職業(yè)足球俱樂部的扶持和補(bǔ)助納入到法治的軌道中來。我國職業(yè)體育的政府補(bǔ)助應(yīng)當(dāng)以職業(yè)體育市場的公平競爭為基本原則，不斷體現(xiàn)政府補(bǔ)助的“公共利益”取向。應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變自身觀念，不能再將職業(yè)體育俱樂部僅視為提供競技體育賽事的商業(yè)實體，而應(yīng)當(dāng)將其視為能夠為所在地經(jīng)濟(jì)、社會、文化等各方面均帶來收益的準(zhǔn)公共組織。我國應(yīng)當(dāng)借鑒歐盟法律的經(jīng)驗，構(gòu)建職業(yè)體育政府補(bǔ)助法律規(guī)則。

歐盟法；職業(yè)俱樂部；政府補(bǔ)助；法律規(guī)制

2013年12月，歐盟委員會正式宣布，對包括皇家馬德里和巴塞羅那在內(nèi)的7家西班牙足球俱樂部展開調(diào)查，該調(diào)查的內(nèi)容主要針對非法的政府補(bǔ)助，因為該7家俱樂部涉嫌從西班牙中央和地方政府接受非法的政府補(bǔ)助。隨著大眾媒體的廣泛報道，歐洲職業(yè)體育領(lǐng)域的政府補(bǔ)助問題逐漸被人們認(rèn)識，并迅速成為當(dāng)今體育世界的熱點問題。其實，早在2009年，歐洲多家足球俱樂部的投資者就已經(jīng)向歐盟委員會投訴，稱西班牙政府動用國際社會救助金融危機(jī)項目中的費(fèi)用，給予西班牙足球俱樂部數(shù)10億歐元的稅收優(yōu)惠和貸款。但是，由于歐盟委員會內(nèi)部西班牙人眾多，其中甚至包括副主席穆尼亞本人，就是一個公開的畢爾巴鄂競技的球迷，因此導(dǎo)致上述針對非法政府補(bǔ)助的投訴一直未得到有效調(diào)查。直至歐盟獨立的監(jiān)察專員公開批評歐盟委員會后，相關(guān)調(diào)查才得以啟動。在針對西班牙足球俱樂部的非法政府補(bǔ)助調(diào)查開始之前，2013年3月，歐盟委員會已經(jīng)開始對荷蘭職業(yè)足球俱樂部非法政府補(bǔ)助的調(diào)查[1]。上述2國的調(diào)查迄今尚未有最終的定論，但圍繞著歐盟委員會非法政府補(bǔ)助調(diào)查所產(chǎn)生的一系列問題，如政府補(bǔ)助的界定、政府向職業(yè)足球俱樂部進(jìn)行補(bǔ)助的必要性、政府補(bǔ)助與公平競爭的沖突等問題，都擺到面前，亟需厘清和闡釋。更為重要的是，我國目前正處在體育產(chǎn)業(yè)和職業(yè)體育大發(fā)展的時期，各級政府都或多或少的對職業(yè)體育進(jìn)行著政府扶持和補(bǔ)助。我國應(yīng)當(dāng)如何在保證政府扶持以促進(jìn)職業(yè)體育更快發(fā)展的同時，在秉持競爭中立的立場下，維護(hù)公平競爭的秩序，以及保證政府補(bǔ)助的“公共利益”取向，值得思考。本文的目的也在于此，即通過對歐洲職業(yè)足球俱樂部政府補(bǔ)助法律規(guī)則的考察，借鑒其經(jīng)驗，以便在競爭中立的基礎(chǔ)上，為我國相關(guān)制度的構(gòu)建提供有助益的參考。

1 歐盟職業(yè)足球俱樂部政府補(bǔ)助概況

1.1 歐盟政府補(bǔ)助的含義

歐盟的政府補(bǔ)助，從字面上來理解是指，歐盟成員國政府為本國企業(yè)提供的經(jīng)濟(jì)援助。歐盟最早在官方文件中提到政府補(bǔ)助的定義，是在1961年的Bergmannspraemien案件的判決中，歐洲法院將政府補(bǔ)助定義為，國家用以減少一個企業(yè)在正常情況下承受的各種負(fù)擔(dān)的各種措施[2]。

而有關(guān)歐盟政府補(bǔ)助的最基本的規(guī)定，體現(xiàn)在《歐盟運(yùn)行條約》第107條第1款，該款詳細(xì)解釋了一個廣泛且兼顧各方的禁止性規(guī)定:任何成員國政府授予的或者通過政府資源授予的任何形式的補(bǔ)助，只要扭曲或者威脅扭曲競爭，通過照顧某些企業(yè)或者某些商品的生產(chǎn)，并由此影響到成員國之間的貿(mào)易，將會與內(nèi)部市場相抵觸[3]。上述定義雖并未從正面界定何為政府補(bǔ)助，但卻從反面界定了法律所禁止的非法政府補(bǔ)助。從這一定義中也可以看出，在歐盟，并不是所有的政府補(bǔ)助都是非法的，只有可能扭曲或者威脅扭曲公平競爭的政府補(bǔ)助才是非法的。

1.2 荷蘭與西班牙職業(yè)足球俱樂部被指控為非法政府補(bǔ)助的調(diào)查

2013年，荷蘭和西班牙足球俱樂部被指控為非法政府補(bǔ)助的調(diào)查，涉及到現(xiàn)有多種類型的協(xié)議安排，主要是針對職業(yè)足球俱樂部來源于政府資金的資助，并且上述政府資金的資助并沒有正常的政府補(bǔ)助程序中規(guī)定的預(yù)先通知和批準(zhǔn)程序。上述協(xié)議安排已經(jīng)通過了初步的非法政府補(bǔ)助審查，而全面的調(diào)查正在繼續(xù)進(jìn)行中。

1.2.1 荷蘭的調(diào)查情況 歐盟委員會對荷蘭的調(diào)查涉及到相互獨立的數(shù)個指控，主要涉及到5家職業(yè)足球俱樂部:荷甲奈梅亨俱樂部（NEC）、荷甲威廉二世俱樂部、荷乙馬斯特里赫特俱樂部、荷甲埃因霍溫俱樂部和荷乙鄧伯什俱樂部[4]。同時，為上述5家俱樂部提供政府財政資金支持的所在地的地方政府，也在本次調(diào)查范圍之內(nèi)。因為，歐盟委員會懷疑上述地方政府所做出的資助足球俱樂部的決定，并不是基于商業(yè)性的考慮和評估，而主要是因為上述俱樂部存在財政漏洞。

荷甲奈梅亨俱樂部涉嫌的非法政府補(bǔ)助發(fā)生在2010年，奈梅亨市地方政府出資220萬歐元，用以收購奈梅亨俱樂部所享有的名為“De Endracht”市政運(yùn)動區(qū)域的購買權(quán)。荷甲威廉二世俱樂部涉嫌的非法政府補(bǔ)助也發(fā)生在2010年，該俱樂部所在的蒂爾堡市政府，在威廉二世俱樂部處于破產(chǎn)邊緣的情況下，減少威廉二世體育場的使用租金，此舉為威廉二世俱樂部節(jié)省了大約240萬歐元。荷乙馬斯特里赫特俱樂部涉嫌的非法政府補(bǔ)助，是因為該俱樂部所在地馬斯特里赫特市政府在沒有履行正常的終止支付程序的情況下，擅自取消了該俱樂部所負(fù)的應(yīng)當(dāng)歸還給市政府的170萬歐元的債務(wù)。同時，馬斯特里赫特市政府還出資180萬歐元，購買了該俱樂部使用的體育場。荷甲埃因霍溫俱樂部涉嫌的非法政府補(bǔ)助，也是因為埃因霍溫市政府以4 838.5萬歐元購買該俱樂部所擁有的體育場和訓(xùn)練設(shè)施，并且立即將其低價回租給俱樂部。此外，荷乙鄧伯什俱樂部涉嫌的非法政府補(bǔ)助，也是因為鄧伯什市政府取消該俱樂部165萬歐元的債務(wù)，且花費(fèi)140萬歐元購買該俱樂部的青訓(xùn)球員和訓(xùn)練設(shè)施。

1.2.2 西班牙的調(diào)查情況 西班牙足球俱樂部所涉及的被指控為非法政府補(bǔ)助的調(diào)查分為3個獨立的案件。（1）西甲聯(lián)賽4家足球俱樂部的法人所得稅稅收優(yōu)惠，這其中包括皇馬馬德里俱樂部、巴塞羅那俱樂部、畢爾巴鄂競技俱樂部和奧薩蘇納俱樂部[5]。根據(jù)西班牙法律，職業(yè)足球俱樂部本應(yīng)該是公共股份有限公司，并且是法人所得稅的納稅主體。但上述4家俱樂部卻因為其會員制、“非盈利”的身份，獲得了職業(yè)足球俱樂部一般法律條款的豁免資格，反映在法人所得稅上，就是按照25%稅率來征收，而不是其他足球俱樂部30%的稅率。（2）巴倫西亞地區(qū)的3家俱樂部——巴倫西亞、赫庫斯和埃爾切俱樂部，在巴倫西亞地方政府擔(dān)保下獲得貸款。為幫助巴倫西亞地區(qū)的足球俱樂部獲得貸款支持，巴倫西亞地方政府通過公共資金的支持，對銀行提供給3家俱樂部的貸款進(jìn)行百分百的擔(dān)保。歐盟委員會認(rèn)為，由于被擔(dān)保的俱樂部已經(jīng)陷人財政困境，地方政府對這些銀行貸款的擔(dān)保，不存在任何的商業(yè)合理性[4]。（3）皇家馬德里俱樂部和馬德里市政府間的一宗復(fù)雜而可疑的不動產(chǎn)交易。1996年，馬德里市政府征用皇家馬德里俱樂部位于市中心的訓(xùn)練場，雙方約定該筆交易的收購費(fèi)用一半用土地置換的方式進(jìn)行。但是到了2011年，馬德里市政府又以當(dāng)年置換給皇家馬德里俱樂部的土地?zé)o法完成轉(zhuǎn)讓和移交為由，要求將其回購，但回購的價格卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出早前收購協(xié)議中的價格。

2 歐洲職業(yè)足球俱樂部政府補(bǔ)助的法律規(guī)制

2.1 體育與歐盟法律的關(guān)系——職業(yè)足球俱樂部受歐盟法規(guī)制

體育運(yùn)動一直是歐洲傳統(tǒng)文化的重要組成部分，也是受到歐洲人廣泛歡迎的社會活動形式。歐盟國家除了在許多體育項目上具有較高的競技水準(zhǔn)外，其很多項目的職業(yè)化程度，也是全世界最高的。但是，在歐共體成立之初，體育運(yùn)動并沒有被視為一項經(jīng)濟(jì)活動而成為歐共體相關(guān)法律規(guī)制的對象。不過，隨著歐洲經(jīng)濟(jì)共同體的不斷發(fā)展，20世紀(jì)70年代，歐洲法院在一系列案件判決中認(rèn)定，歐共體法原則上能夠適用于體育。在維爾雷夫與科赫訴國際自行車聯(lián)盟與多納訴曼特羅2案中，法院解釋道，由于體育構(gòu)成了一項經(jīng)濟(jì)活動，因此在歐共體法的調(diào)整范圍之內(nèi)[6]。當(dāng)時，雖然歐共體的條約中并沒有具體的條款來明確規(guī)定和調(diào)整有關(guān)體育的事項，但是，既然體育被看作是一項經(jīng)濟(jì)活動，根據(jù)歐共體羅馬條約第2條的精神，作為具有經(jīng)濟(jì)活動性質(zhì)的體育活動必須尊重聯(lián)盟法律，包括涉及運(yùn)動員的自由流動和競爭的條款。因此可以說，自歐共體發(fā)展之初始，歐洲的體育活動一直受到歐共體法律的約束和調(diào)整。

進(jìn)人20世紀(jì)90年代后，隨著歐洲加速朝經(jīng)濟(jì)一體化的方向發(fā)展，以及歐盟開始優(yōu)先考慮從經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟向社會和政治聯(lián)盟的過渡，歐盟與體育的關(guān)系變得成熟與穩(wěn)定，歐盟法律中有關(guān)體育的政策也日益明確。此時，歐盟先后出臺了有關(guān)體育的3個里程碑式的文件:《阿姆斯特丹條約》（1997年）、《尼斯宣言》（2000年）和《歐盟體育白皮書》（2007年）。在這其中，《阿姆斯特丹條約》重申了體育在塑造人格和團(tuán)結(jié)人民方面的重要性；《尼斯宣言》則明確了體育的特殊屬性，以及它在執(zhí)行社會政策時應(yīng)當(dāng)考慮的社會功能；而《歐盟體育白皮書》，則在強(qiáng)調(diào)體育促進(jìn)公眾健康、社會融合等社會價值的同時，還明確了體育對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、增加就業(yè)，以及推動基礎(chǔ)設(shè)施升級等方面的經(jīng)濟(jì)價值。此外，歐盟法律在體育領(lǐng)域的適用問題也得到了歐盟委員會的詳盡闡釋[7]。尤其是該白皮書第37條指出，歐盟委員會將執(zhí)行一項獨立的研究計劃，主要研究各成員國的大眾體育得到公共和私人資助的情況，以及該領(lǐng)域正在發(fā)生變化的影響[8-11]。由此，具有經(jīng)濟(jì)價值的體育行業(yè)，應(yīng)當(dāng)被納人歐盟法律規(guī)制的范圍之內(nèi)，已經(jīng)在歐洲得到廣泛認(rèn)同和普遍認(rèn)可。

2007年10月，在原《歐盟憲法條約》基礎(chǔ)上修改通過《里斯本條約》，該條約由《歐盟條約》（TEU）和《歐盟運(yùn)行條約》（TFEU）2部分組成，成為推動歐洲一體化進(jìn)程的新里程碑。在該條約第2E條和第124a條中規(guī)定了有關(guān)體育運(yùn)動的內(nèi)容，并且強(qiáng)調(diào)歐盟內(nèi)部體育部分的一體化。這為歐盟法律在體育領(lǐng)域的適用，提供了強(qiáng)力的法律支撐。在體育領(lǐng)域適用歐盟相關(guān)法律，終于從歐洲法院的判例、歐盟的官方宣言和政策層面，上升至法律規(guī)定的層次。

由此，作為歐洲體育的一部分，歐洲職業(yè)足球俱樂部應(yīng)當(dāng)受到歐盟法律的規(guī)制。對歐洲職業(yè)足球俱樂部展開的非法政府補(bǔ)助的調(diào)查，以及將來可能出臺的處罰決定，其所依據(jù)和適用的法律也應(yīng)當(dāng)是歐盟現(xiàn)有的有關(guān)政府補(bǔ)助的法律規(guī)則。

2.2 職業(yè)足球俱樂部政府補(bǔ)助規(guī)則的適用

如上所述，歐盟的體育運(yùn)動應(yīng)當(dāng)受到歐盟法律的調(diào)整和規(guī)制，已經(jīng)毋庸置疑。而具體到本文所討論的政府補(bǔ)助問題，歐盟相關(guān)法律規(guī)則是規(guī)定在上述《歐盟運(yùn)行條約》有關(guān)競爭規(guī)則的內(nèi)容中的。該條約在“競爭規(guī)則”的章節(jié)下單獨設(shè)置“政府補(bǔ)助”一節(jié)，為歐盟所有領(lǐng)域的政府補(bǔ)助行為提供了法律適用的依據(jù)。但是，歐盟委員會對于職業(yè)體育俱樂部是否應(yīng)當(dāng)適用《歐盟運(yùn)行條約》有關(guān)的法律規(guī)定，卻一直舉棋不定。因為，在歐洲，職業(yè)體育，尤其是職業(yè)足球已經(jīng)成為歐洲文化的重要組成部分。最典型的例證是，西班牙政府在涉及該國職業(yè)足球俱樂部的非法政府補(bǔ)助調(diào)查開始之初就反映強(qiáng)烈，并宣稱政府將會為西班牙俱樂部辯護(hù)，因為它們已經(jīng)成為西班牙品牌的一部分。由于職業(yè)足球長久以來被視為具有準(zhǔn)公共物品的性質(zhì)，因此職業(yè)足球俱樂部也被定性為具有公共性質(zhì)的組織，而非盈利性的組織。這也正是早在2009年就出現(xiàn)的非法政府補(bǔ)助投訴，遲至2013年才開始調(diào)查的原因。

但實際上，歐洲的職業(yè)足球俱樂部早已擺脫其早期業(yè)余性和娛樂性的性質(zhì)，成為具有盈利能力的“企業(yè)”。由于泛歐洲市場的多樣性，職業(yè)足球俱樂部在球員轉(zhuǎn)會交易、廣播電視轉(zhuǎn)播權(quán)貿(mào)易，以及球衣、球場等廣告業(yè)務(wù)經(jīng)營中，大量從事盈利性的活動?；始荫R德里和巴塞羅那2家足球俱樂部，除了在歐冠賽場上與歐洲其他俱樂部進(jìn)行競技較量外，還同時在球員轉(zhuǎn)會交易、電視轉(zhuǎn)播權(quán)貿(mào)易和廣告業(yè)務(wù)上與其他歐洲俱樂部進(jìn)行相互競爭。如果歐盟成員國政府對上述從事商業(yè)經(jīng)營和競技競爭的職業(yè)足球俱樂部進(jìn)行政府補(bǔ)助，勢必使其獲得非市場性的優(yōu)勢，從而扭曲市場競爭關(guān)系，破壞歐盟內(nèi)部市場的公平競爭。歐盟委員會于2013年發(fā)起的對荷蘭和西班牙足球俱樂部非法政府補(bǔ)助的調(diào)查，很明顯反映出目前整個歐洲反對職業(yè)足球受到非法政府補(bǔ)助的公眾立場。這些非法政府補(bǔ)助如果得不到關(guān)注和規(guī)制，就會威脅職業(yè)足球領(lǐng)域的公平市場競爭，將無可避免地造成歐洲內(nèi)部市場競爭秩序的扭曲。

因此，筆者認(rèn)為，為保證歐盟內(nèi)部市場的自由公平競爭，尤其是作為商業(yè)競爭主體的職業(yè)足球俱樂部之間在球員轉(zhuǎn)會交易、電視轉(zhuǎn)播權(quán)交易等一系列市場中的公平競爭，《歐盟運(yùn)行條約》中有關(guān)政府補(bǔ)助的規(guī)則，應(yīng)當(dāng)適用于所有的歐盟職業(yè)足球俱樂部。

2.3 職業(yè)足球俱樂部非法政府補(bǔ)助的構(gòu)成要件

根據(jù)《歐盟運(yùn)行條約》第107條（1）的規(guī)定，一項補(bǔ)助如若要構(gòu)成非法的政府補(bǔ)助，必須具備4個方面的構(gòu)成要件:（1）補(bǔ)助必須是通過政府資源而給予的；（2）補(bǔ)助必須是賦予經(jīng)濟(jì)主體或經(jīng)濟(jì)活動以一定的優(yōu)勢；（3）該優(yōu)勢必須是沒有普遍性的，且必須扭曲或者威脅扭曲市場競爭；（4）補(bǔ)助必須影響到歐洲共同體內(nèi)部的貿(mào)易。筆者以為，就荷蘭和西班牙目前正在接受調(diào)查的職業(yè)足球俱樂部而言，雖然政府補(bǔ)助對它們產(chǎn)生影響的方式和結(jié)果均不相同，但基本都符合上述構(gòu)成要件。

首先，涉案的荷蘭和西班牙足球俱樂部所獲得的補(bǔ)助，均屬于損耗公共資源的財政行為，都是通過政府的資源而給予俱樂部的補(bǔ)助。這些政府補(bǔ)助的主體，除西甲聯(lián)賽4家俱樂部法人所得稅優(yōu)惠是中央政府給予外，其余均來源于足球俱樂部所在地的地方政府當(dāng)局。雖然，被調(diào)查的損耗政府資源而給予補(bǔ)助的行為在形式上有很大的差異，從直接的稅收優(yōu)惠，到政府擔(dān)保、抵消債務(wù)、減免租金，再到赤裸裸的土地交易中的利益輸送，不一而足。但上述補(bǔ)助行為都是可歸因于政府的行為，都是政府損耗公共資源的財政行為。

其次，荷蘭和西班牙的政府給予相關(guān)足球俱樂部的政府補(bǔ)助，都使得受補(bǔ)助俱樂部獲得了一定的競爭優(yōu)勢。這種競爭優(yōu)勢不僅反映在競技成績方面，更重要的是在足球俱樂部的商業(yè)經(jīng)營活動中取得的優(yōu)勢。所有被調(diào)查的荷蘭俱樂部都遭遇到財政危機(jī)，在得到俱樂部所在地方政府當(dāng)局的政府補(bǔ)助后，它們得以繼續(xù)留在職業(yè)聯(lián)賽之中，有足夠的資金去維持俱樂部運(yùn)轉(zhuǎn)并繼續(xù)參與市場競爭，以獲得經(jīng)濟(jì)利益，這對其他荷蘭足球俱樂部來說是不公平的。而在西班牙，尤其是皇家馬德里和巴塞羅那2家俱樂部，在獲得政府補(bǔ)助的優(yōu)勢后，有了更多的資金去購買世界頂級球員，這不僅可以提升自己的實力以爭取更好的競技成績，更為重要的是，它們可以由此獲得比其他俱樂部更多的電視轉(zhuǎn)播權(quán)收益分成、球衣銷售等經(jīng)濟(jì)利益，它們由此獲得的競爭優(yōu)勢更為明顯。

再次，被調(diào)查的政府補(bǔ)助都是政府給予少數(shù)俱樂部的特別措施，而非普遍的政府經(jīng)濟(jì)政策，并且嚴(yán)重扭曲了職業(yè)足球領(lǐng)域的市場競爭。從荷蘭和西班牙的情況來看，雖然受補(bǔ)助的俱樂部都不同程度地遭遇到財政困難，但自從2008年國際金融危機(jī)以來，荷蘭的所有足球俱樂部基本都遭遇經(jīng)濟(jì)困境。而惟有上述被調(diào)查的五家俱樂部獲得了地方政府的補(bǔ)助，這對與它們有競爭關(guān)系的其他歐洲足球俱樂部來說，競技和商業(yè)活動兩個層面的公平競爭均受到人為的限制和扭曲。

最后，歐盟委員會目前正在調(diào)查的非法政府補(bǔ)助，有可能對歐盟范圍內(nèi)的職業(yè)足球競爭秩序帶來危害，威脅歐洲共同市場的內(nèi)在一致性。所有的被調(diào)查俱樂部，都是潛在的歐洲足球聯(lián)賽的參賽者，對他們的補(bǔ)助不僅扭曲了各自國內(nèi)職業(yè)足球的競爭，還將這一競爭扭曲狀態(tài)延伸到整個歐洲足球。尤其是皇家馬德里、巴塞羅那、巴倫西亞俱樂部和埃因霍溫等俱樂部，在整個歐洲足球領(lǐng)域內(nèi)都是具有較大競爭力的俱樂部，對它們的非法補(bǔ)助措施所帶來的對職業(yè)足球領(lǐng)域競爭的扭曲，危害更大。

2.4 職業(yè)足球俱樂部非法政府補(bǔ)助的豁免規(guī)則

符合《歐盟運(yùn)行條約》第107條第（1）款的規(guī)定而構(gòu)成非法政府補(bǔ)助的行為，并不意味著必然會受到歐盟委員會的懲罰和制裁，這是因為該條約還規(guī)定了非法政府補(bǔ)助行為的豁免規(guī)則。《歐盟運(yùn)行條約》第（2）款規(guī)定了“不與共同市場相抵觸”的補(bǔ)助，即政府補(bǔ)助行為的“綠燈區(qū)”；第（3）款規(guī)定了可視為“不與共同市場相抵觸”的補(bǔ)助，即政府補(bǔ)助行為的“黃燈區(qū)”。這2類非法政府補(bǔ)助的豁免規(guī)則，同樣適用于職業(yè)足球領(lǐng)域。

2.4.1 被允許的政府補(bǔ)助規(guī)則 《歐盟運(yùn)行條約》第107條第（2）款明確規(guī)定了被允許的政府補(bǔ)助的類型，它們不與共同市場相抵觸。（1）政府補(bǔ)助是直接給予單個消費(fèi)者的，具有社會性質(zhì)，但此等補(bǔ)助的給予不得存在與有關(guān)產(chǎn)品的原產(chǎn)地相關(guān)的任何歧視；（2）政府補(bǔ)助是用于彌補(bǔ)自然災(zāi)害或特殊事件所造成的損失的；（3）政府補(bǔ)助是給予受德國分離的影響而造成經(jīng)濟(jì)貧困的德國地區(qū)的，且此等補(bǔ)助對于補(bǔ)償由分裂造成的經(jīng)濟(jì)損失來說是必要的。上述“綠燈區(qū)”的政府補(bǔ)助，第1種類型的補(bǔ)助由于是建立在無原產(chǎn)地歧視基礎(chǔ)上的終端消費(fèi)者補(bǔ)助，因此不會為任何企業(yè)帶來非市場性的優(yōu)勢或利益，也就不會帶來共同市場競爭的扭曲，因而它就不屬于被禁止的政府補(bǔ)助范疇，應(yīng)當(dāng)被允許；第2種類型的政府補(bǔ)助，是針對自然災(zāi)害或者意外事件的損害補(bǔ)償，目的是幫助這些地方災(zāi)后重建，因此也不會帶來共同市場競爭的扭曲，也不應(yīng)當(dāng)被禁止；第3種類型的政府補(bǔ)助，是針對兩德曾經(jīng)分裂的歷史事實的特殊臨時安排，不構(gòu)成被禁止的政府補(bǔ)助。正如該條最后部分所宣稱的，在《里斯本條約》生效5年后，經(jīng)委員會提議，理事會可通過一項決定廢除該規(guī)定。

但是，通覽荷蘭和西班牙被調(diào)查的職業(yè)足球俱樂部的非法政府補(bǔ)助行為，沒有一項是屬于上述“綠燈區(qū)”的政府補(bǔ)助。有關(guān)職業(yè)足球俱樂部的政府補(bǔ)助，既沒有直接給予職業(yè)足球消費(fèi)者——足球觀眾的補(bǔ)助，也沒有屬于自然災(zāi)害或意外事件損失的補(bǔ)助，更沒有彌補(bǔ)兩德分裂所帶來的損失的政府補(bǔ)助。因此，歐盟有關(guān)被允許的政府補(bǔ)助的豁免制度，完全不適用于職業(yè)足球俱樂部領(lǐng)域。2.4.2 可能被允許的政府補(bǔ)助規(guī)則 《歐盟運(yùn)行條約》第107條第（3）款明確規(guī)定了可能被允許的政府補(bǔ)助的類型，它們可視為不與共同市場相抵觸。這一類別的政府補(bǔ)助主要包括以下幾種情況:（1）用于促進(jìn)生活水平異常低下的地區(qū)、就業(yè)不足情況嚴(yán)重的地區(qū)，以及由于社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)和社會狀況的原因而在第349條中提及的地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的補(bǔ)助；（2）用于促進(jìn)一項在歐洲范圍內(nèi)具有普遍利益的重要項目的執(zhí)行或?qū)σ粋€成員國嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)動蕩進(jìn)行補(bǔ)救的補(bǔ)助；（3）旨在促進(jìn)某些經(jīng)濟(jì)區(qū)域或某些經(jīng)濟(jì)活動的發(fā)展的補(bǔ)助，但該等補(bǔ)助不得影響貿(mào)易條件，以致違背共同利益；（4）促進(jìn)文化和遺產(chǎn)保護(hù)的補(bǔ)助，但該等補(bǔ)助不得影響歐盟的貿(mào)易條件和競爭，以致違背共同利益；（5）根據(jù)委員會的提案，理事會通過決定可能確定的其他種類的補(bǔ)助。上述類型的政府補(bǔ)助，并不必然被認(rèn)定為禁止類型，但也并不必然會被認(rèn)定為允許的補(bǔ)助類型，而是需要根據(jù)它們對歐盟共同市場競爭可能產(chǎn)生的影響，考慮其內(nèi)在因素，由歐盟委員會在分析后決定是否對其進(jìn)行禁止。

對照上述非法政府補(bǔ)助豁免的類型，最有可能跟歐洲職業(yè)足球俱樂部的政府補(bǔ)助豁免相聯(lián)系，并能有可能被適用的條款應(yīng)當(dāng)是上述第3種類型的豁免，即旨在促進(jìn)某些經(jīng)濟(jì)活動或某些經(jīng)濟(jì)區(qū)域的發(fā)展的政府補(bǔ)助。在條約所有的豁免規(guī)定中，這條規(guī)定是覆蓋面最廣的，可以引申到職業(yè)足球領(lǐng)域而適用。該條規(guī)定授權(quán)歐盟委員會去評估職業(yè)足球行業(yè)領(lǐng)域為追求“公共利益的政策目標(biāo)”的補(bǔ)助，并且因此為歐盟體育政策提供了呈現(xiàn)自己的空間，以及為歐盟的體育法律提供了迎合足球的社會角色的空間。根據(jù)這一條款，歐盟委員會考慮職業(yè)足球領(lǐng)域的非法政府補(bǔ)助的積極正面影響，如對公共利益目標(biāo)的追求等，但也會權(quán)衡其反面的副作用，如扭曲競爭和貿(mào)易秩序，并最終在權(quán)衡利弊之后，做出是否允許該政府補(bǔ)助的存在。

本文所涉及的荷蘭和西班牙的足球俱樂部，都是它們各自城鎮(zhèn)、城市和成員國的內(nèi)在文化，就像遍布整個歐洲的俱樂部的情形一樣。這里有很多“公共利益”的理由去促使政府與俱樂部合作并支持它們[12]。如哺育一家當(dāng)?shù)鼐銟凡堪l(fā)展和成功，可能不僅取悅于當(dāng)?shù)剡x民，而且還能吸引投資、就業(yè)和貿(mào)易，提高城鎮(zhèn)或城市的國內(nèi)或國際知名度，以及吸引旅游。同樣，由于足球的大量娛樂性的訴求，職業(yè)俱樂部可以被利用去追求更具體的社會目標(biāo)，諸如公共健康或者區(qū)域再生。其實，歐盟基于“公共利益”的考量，而豁免成員國政府在體育領(lǐng)域的政府補(bǔ)助，是經(jīng)常發(fā)生的。如歐盟委員會同意比利時政府給法蘭德斯足球場的補(bǔ)助，以及法國為保證2016年歐洲足球錦標(biāo)賽的順利舉行而補(bǔ)助的體育場館建設(shè)和改造。

3 歐洲職業(yè)足球俱樂部政府補(bǔ)助法律對我國的啟示

3.1 我國職業(yè)足球俱樂部政府補(bǔ)助的現(xiàn)狀

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，人們的物質(zhì)文化生活水平也在不斷提高，人們的價值觀念和行為模式也發(fā)生了深刻的轉(zhuǎn)變。就體育來說，它已經(jīng)不再僅被看作是強(qiáng)身健體、為國爭光的手段，它還被視為是一種全新的生活方式及重要的經(jīng)濟(jì)增長點，具有重大的產(chǎn)業(yè)價值。而在這全新的體育產(chǎn)業(yè)中，職業(yè)體育的發(fā)展是最重要的組織形式。實際上，自1993年以足球為突破口的職業(yè)體育改革以來，經(jīng)過20余年的發(fā)展，以職業(yè)足球聯(lián)賽和職業(yè)籃球聯(lián)賽為主體的職業(yè)體育在我國已經(jīng)初具規(guī)模。但仍不能忽視的是，目前我國的職業(yè)體育和職業(yè)體育俱樂部在市場開發(fā)、財務(wù)收支平衡等自身建設(shè)領(lǐng)域，依然與西方發(fā)達(dá)國家之間存在較大的差距。為此，以職業(yè)俱樂部所在地的地方政府為主體，開始使用公共資金以補(bǔ)助和支持職業(yè)體育俱樂部的發(fā)展。如2009年，北京市政府從5億元體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金中撥出2 000萬元支持北京國安足球俱樂部；2010年，大連市政府決定贊助大連實德足球俱樂部3 000萬元，用于俱樂部引援、工資和獎金的支付；2011年，廣州市政府給予奪得2011年度中超聯(lián)賽冠軍的廣州恒大足球俱樂部300萬元的獎金[13]。2014年12月，大連市政府再次決定，向陷人經(jīng)濟(jì)危機(jī)的大連阿爾濱足球俱樂部提供2 000萬元的沖超獎金，同時免去阿爾濱俱樂部過去2個賽季拖欠的總計達(dá)1 000萬元的主場場租費(fèi)及安保費(fèi)[14]。此外，為鼓勵對職業(yè)俱樂部的投資，各級地方政府還往往在暗地里給予俱樂部投資者以資助或補(bǔ)償，主要體現(xiàn)在土地批租、貸款審批和稅收優(yōu)惠等。

我國目前這種政府財政資金直接扶持職業(yè)足球俱樂部的做法爭議較大。一方面，政府運(yùn)用公共財政資金直接資助已經(jīng)成為商業(yè)實體的職業(yè)足球俱樂部，其行為方式本身就面臨合法性質(zhì)疑；另一方面，地方政府對本地職業(yè)足球俱樂部的扶持和補(bǔ)助，在維系俱樂部運(yùn)轉(zhuǎn)和提升本地俱樂部市場競爭力的同時，也會對其他競爭對手造成不公平競爭。此外，大量游離在法律和公眾視野外的地方政府，暗地對職業(yè)足球俱樂部投資人的政府扶持和補(bǔ)助，在損害財政公平的同時，更大的危害著職業(yè)足球行業(yè)的市場競爭秩序。因此，我國迫切需要將政府對職業(yè)足球俱樂部的扶持和補(bǔ)助納人到法治的軌道中來。尤其是2010年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》，在政府支持職業(yè)體育方面提出，要拓寬體育產(chǎn)業(yè)資金來源渠道，政府可以通過安排補(bǔ)助資金等方式促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展；職業(yè)體育是體育發(fā)展的重要組織形式之一，要完善職業(yè)體育的政策、制度和管理體系，扶持職業(yè)體育俱樂部建設(shè)，不斷提高職業(yè)體育水平。這一政策文件為我國職業(yè)體育和職業(yè)體育俱樂部的法律制度建設(shè)提供了政策依據(jù)。而具體到職業(yè)體育俱樂部的政府扶持和補(bǔ)助問題，應(yīng)當(dāng)借鑒歐盟的相關(guān)制度規(guī)則，在明確政府可以補(bǔ)助職業(yè)體育俱樂部基礎(chǔ)上，構(gòu)建我國的職業(yè)體育政府補(bǔ)助規(guī)則。

3.2 我國職業(yè)體育政府補(bǔ)助規(guī)制的建議：以歐盟經(jīng)驗為借鑒

3.2.1 職業(yè)體育俱樂部的正外部性是政府補(bǔ)助的基礎(chǔ) 職業(yè)體育作為體育運(yùn)動發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，具有深遠(yuǎn)的社會影響和較高的商業(yè)價值。而作為職業(yè)體育載體的職業(yè)體育俱樂部，雖然作為純商業(yè)性的組織而存在，但其對于所在的地區(qū)也具有較強(qiáng)的正外部性:（1）職業(yè)體育俱樂部可以豐富民眾文化娛樂生活；（2）可以增強(qiáng)社區(qū)共同體和社會的凝聚力；（3）可以直接拉動所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，帶動諸如旅游業(yè)在內(nèi)的其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)的進(jìn)步；（4）還可以提升所在地的城市品牌形象和文化軟實力。上述歐洲職業(yè)足球俱樂部在荷蘭和西班牙政府眼中的角色，就是上述正外部性的最好體現(xiàn)，中國的情況也與此相似。如大連市政府和大連市民一直都認(rèn)為，足球是大連的城市名片，而北京市政府也一直致力于打造“體育之都”，并認(rèn)為北京國安足球俱樂部“永遠(yuǎn)爭第一”的口號是北京市民積極向上的精神象征。

筆者認(rèn)為，正確認(rèn)識到職業(yè)體育俱樂部的正外部性后，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變自身觀念，不能再將職業(yè)體育俱樂部僅視為提供競技體育賽事的商業(yè)實體，而應(yīng)當(dāng)將其視為能夠為所在地經(jīng)濟(jì)、社會、文化等各方面均帶來收益的準(zhǔn)公共組織。也正是基于此，職業(yè)俱樂部所在地的地方政府，作為整個社會公共服務(wù)的提供者以及公共利益的維護(hù)者，有義務(wù)通過各種方式和手段，以扶持本地職業(yè)俱樂部的建設(shè)和發(fā)展，其中就包括政府補(bǔ)助的方式和手段。

3.2.2 完善相關(guān)法律規(guī)則，規(guī)范政府補(bǔ)助職業(yè)體育俱樂部的行為 如上文所述，我國政府補(bǔ)助職業(yè)體育俱樂部的事例早已屢見不鮮。但是，目前我國針對政府補(bǔ)助職業(yè)體育俱樂部的政策法規(guī)卻依然缺失。因此筆者建議，我國應(yīng)當(dāng)借鑒歐盟規(guī)制政府補(bǔ)助職業(yè)體育的法律規(guī)則，構(gòu)建我國的職業(yè)體育俱樂部政府補(bǔ)助規(guī)范。

首先，政府對職業(yè)體育俱樂部的補(bǔ)助必須建立在相關(guān)職業(yè)體育市場公平競爭的基礎(chǔ)上，不得限制或者扭曲職業(yè)體育的競爭機(jī)制。以職業(yè)足球俱樂部為例，地方政府對本地足球俱樂部單獨的資金資助，就違背了職業(yè)足球領(lǐng)域公平競爭的宗旨，對其他職業(yè)足球俱樂部來說是不公平的。借鑒歐盟的法律經(jīng)驗，以下職業(yè)體育的政府補(bǔ)助，是不違反公平競爭原則的，也是我國應(yīng)當(dāng)允許和鼓勵的。（1）政府對職業(yè)體育消費(fèi)者以補(bǔ)助，從而促進(jìn)職業(yè)體育消費(fèi)，增強(qiáng)體育俱樂部門票銷售收人和衍生、紀(jì)念品零售收人。因為根據(jù)歐盟的法律，政府補(bǔ)助消費(fèi)者以促進(jìn)相關(guān)行業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展是被允許的。（2）政府對職業(yè)體育俱樂部的補(bǔ)助，應(yīng)當(dāng)針對某類體育行業(yè)和領(lǐng)域的所有俱樂部，而不是針對單個的職業(yè)體育俱樂部。因為根據(jù)歐盟的相關(guān)法律，可以被視為允許的政府補(bǔ)助應(yīng)當(dāng)是行業(yè)豁免，如若支持和鼓勵政府補(bǔ)助職業(yè)足球俱樂部，應(yīng)當(dāng)通過法律規(guī)定政府對所有俱樂部的補(bǔ)助范圍和金額，而不是任由各地方政府對各自所在地的俱樂部進(jìn)行單獨補(bǔ)助。（3）政府對職業(yè)俱樂部的補(bǔ)助項目必須體現(xiàn)“公共利益”，因為歐洲的政府補(bǔ)助，只有當(dāng)符合“公共利益”標(biāo)準(zhǔn)時，才能獲得豁免。對于經(jīng)營困難而人不敷出的俱樂部的直接資助，或者是對奪得冠軍和成功保級俱樂部的獎勵，都不屬于“公共利益”的范疇。而政府對職業(yè)俱樂部投身青訓(xùn)事業(yè)的補(bǔ)助，對職業(yè)俱樂部為加強(qiáng)校園體育教育而進(jìn)行的補(bǔ)助，則可以被視為體現(xiàn)了“公共利益”的需要。

其次，構(gòu)建科學(xué)的職業(yè)體育俱樂部政府補(bǔ)助決策和監(jiān)督機(jī)制。我國地方政府對職業(yè)體育俱樂部的補(bǔ)助，一般都是因時因事而定，具有臨時性、隨意性等特征。政府補(bǔ)助決策時，事前評估流于形式，事后則缺乏政府補(bǔ)助績效的考核和監(jiān)督。因此，筆者建議，我國各地方政府應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)高效的政府補(bǔ)助職業(yè)俱樂部的決策和監(jiān)督機(jī)制。（1）制定支持職業(yè)體育俱樂部發(fā)展的地方法規(guī)或政府規(guī)章，以取代臨時性的政府紅頭文件，明確政府補(bǔ)助職業(yè)體育俱樂部的范圍、方式和條件等內(nèi)容，避免因地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的偏好和更迭而導(dǎo)致的不穩(wěn)定。（2）制定公開和透明的政府補(bǔ)助決策機(jī)制，將政府補(bǔ)助職業(yè)俱樂部的資金支持納人到政府全口徑預(yù)算的范圍之內(nèi)，由各級人民代表大會予以審核通過，以保證政府補(bǔ)助決策的科學(xué)性和民主性。（3）我國各地方政府還應(yīng)當(dāng)建立公開合理的監(jiān)督機(jī)制和科學(xué)的評價指標(biāo)體系，在每個政府補(bǔ)助項目完成后，應(yīng)當(dāng)撰寫監(jiān)督報告和績效評估報告，并提交當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸罱K審核，以保證上述政府補(bǔ)助行為能夠真正符合“公共利益”的特征，并使得政府能夠得到應(yīng)有的績效回報。

最后，完善多元化的職業(yè)體育俱樂部政府補(bǔ)助手段，以提高職業(yè)俱樂部自身造血功能為前提和基礎(chǔ)。目前，我國的職業(yè)體育俱樂部普遍存在的問題是自身造血能力較低，市場融資能力較差。職業(yè)俱樂部正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需資金基本上只能靠投資者母體的資金投人，而當(dāng)職業(yè)俱樂部投資者母體的盈利能力出現(xiàn)下降，資金供給難以為續(xù)之時，職業(yè)俱樂部的財政困難也就隨之出現(xiàn)，需要當(dāng)?shù)卣馁Y金補(bǔ)助。2014年12月，大連市政府補(bǔ)助大連阿爾濱足球俱樂部就是這種情況的典型。大連阿爾濱俱樂部的投資者母體是大連當(dāng)?shù)匾患医ㄖ髽I(yè)，因受國內(nèi)房地產(chǎn)市場低迷的影響，其盈利能力持續(xù)惡化，難以維持阿爾濱俱樂部的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，不得以只能求助大連市政府的政府補(bǔ)助。而對地方政府來說，通過直接的資金支持也是最省事和省心的做法。但是，這種以輸血代替造血的資金直接支持，只能解一時之困，而無法從根本上解決問題。因此筆者建議，我國的政府補(bǔ)助職業(yè)俱樂部，應(yīng)當(dāng)著眼于俱樂部自身造血功能的建立，除資金直接支持這類短期補(bǔ)助外，更應(yīng)該通過稅收優(yōu)惠、青訓(xùn)和青少年培養(yǎng)的資金支持，賽事轉(zhuǎn)播和門票收人支持，衍生品銷售支持等多元化的政府補(bǔ)助形式。只有這樣，才能通過政府補(bǔ)助使得職業(yè)體育俱樂部正常運(yùn)轉(zhuǎn)起來，以便更好地去實現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)、社會、文化等多重功能。

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LegalRegulationoftheStateAidonProfessionalFootballClubinEUandItsReference

REN Chao
（School of Economic Law，East China University of Political Science and Law，Shanghai 200042，China）

The European Commissionˊs state aid investigations into Dutch and Spanish football clubs will be in front of us.As part of the European sports，European football club should be subject to regulation of EU law.The definition of state aid，the necessity of state aid and its legal regulation，and the relationship between them，and so on，need to be resolved.At present the government funds to support the direct football club practice is controversial.China is in urgent need of the support and government subsidies on football club into the orbit of the rule of law.Chinaˊs professional sports are in the period of reform and development，they need to get a certain state aid.But the state aids of the professional sports in China should be based on the fair competition in the professional sports market，and constantly reflect the public interest orientation of the state aid.We should change the idea itself can no longer be professional sports club merely to provide sports events of the business entity，and shall be regarded as to all aspects of the local economy，society and culture are benefits of quasi public organizations.China should draw lessons from the experience of the EU law，and establish the legal rules on state aids in professional sports.

EU law；professional club；state aid；legal regulation

G 80-05

：A

：1005-0000（2015）06-487-06

10.13297/j.cnki.issn1005-0000.2015.06.005

2015-07-14；

2015-10-30；錄用日期：2015-10-30

任 超（1977-），男，江蘇張家港人，博士，副教授，研究方向為經(jīng)濟(jì)法、財稅法。

華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海200042。