王小鴿

中共興安盟委黨校 137400

完善制度體系 提高制度執(zhí)行力

王小鴿

中共興安盟委黨校 137400

2014年12月總書(shū)記在江蘇調(diào)研時(shí)提出了“全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨”的“四個(gè)全面”。要想實(shí)現(xiàn)“全面建成小康社會(huì)”的總目標(biāo)，無(wú)論是作為領(lǐng)導(dǎo)核心的“全面從嚴(yán)治黨”，還是作為車(chē)之兩翼的“全面深化改革”、“全面推進(jìn)依法治國(guó)”，都離不開(kāi)制度的支撐和保障，更離不開(kāi)制度的落實(shí)和不折不扣的執(zhí)行。

制度體系；制度執(zhí)行力

黨的十八屆三中全會(huì)提出了“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革總目標(biāo)。并同時(shí)提出：要“為黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會(huì)和諧穩(wěn)定、為國(guó)家長(zhǎng)治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系?！边@一任務(wù)完成的如何，在一定程度上決定了全面深化改革和國(guó)家治理的成效如何。所以，這既是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的工作又是一個(gè)關(guān)鍵性的環(huán)節(jié)。那么如何完成這一任務(wù)呢？這就需要在制度設(shè)計(jì)和完善上做到：

科學(xué)性?？茖W(xué)性是制度管用和成熟的關(guān)鍵因素。只有科學(xué)的制度才能更好的適應(yīng)改革需要，推動(dòng)改革不斷深化。相反，一項(xiàng)制度的執(zhí)行一旦有了回旋的余地，有了投機(jī)取巧的機(jī)會(huì)，這個(gè)制度也就談不上是科學(xué)的，更不用期待能管用了。中央八項(xiàng)規(guī)定以來(lái)，從吃住用行每個(gè)環(huán)節(jié)、端午中秋每個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)抓起，不放過(guò)任何可能損害到黨和政府形象的細(xì)節(jié)，可謂“穩(wěn)準(zhǔn)狠”，使得作風(fēng)建設(shè)有了明顯的好轉(zhuǎn)；相反，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度由申報(bào)向核查以及即將探索實(shí)現(xiàn)的公示的轉(zhuǎn)變，恰恰說(shuō)明了原有的“申報(bào)”不盡科學(xué)，材料申報(bào)完就被“保管”起來(lái)，是否真實(shí)、是否完整無(wú)人問(wèn)津，基本沒(méi)有發(fā)揮“預(yù)防腐敗、發(fā)現(xiàn)腐敗”的功能。而核查比例的不斷提高、核查級(jí)別的向下延伸（北京等地已將科級(jí)干部納入到核查范圍），都是在盡可能的使得這項(xiàng)制度更加科學(xué)、更加嚴(yán)謹(jǐn)。

整體性。推動(dòng)社會(huì)主義制度更加成熟更加定型“這項(xiàng)工程極為宏大，零敲碎打調(diào)整不行，碎片化修補(bǔ)也不行，必須是全面的系統(tǒng)的改革和改進(jìn)，是各領(lǐng)域改革和改進(jìn)的聯(lián)動(dòng)和集成，在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上形成總體效應(yīng)、取得總體效果。”在打地鼠的游戲中，有很多個(gè)老鼠洞，可能幾個(gè)老鼠洞會(huì)同時(shí)冒出老鼠，打這個(gè)，那個(gè)可能又冒出來(lái)，而改革就是要避免這樣的現(xiàn)象發(fā)生。打地鼠考驗(yàn)的是人的手眼并用，改革是要做到總攬全局，統(tǒng)籌兼顧。這就需要在每一個(gè)洞口都放一把制度的錘子，隨時(shí)發(fā)新問(wèn)題，及時(shí)解決問(wèn)題，甚至可以在一定程度上預(yù)防出現(xiàn)問(wèn)題。

協(xié)調(diào)性。“改革開(kāi)放是一個(gè)系統(tǒng)工程，必須堅(jiān)持全面改革，在各項(xiàng)改革協(xié)同配合中推進(jìn)。改革開(kāi)放是一場(chǎng)深刻而全面的社會(huì)變革，每一項(xiàng)改革都會(huì)對(duì)其他改革產(chǎn)生重要影響，每一項(xiàng)改革又都需要其他改革協(xié)同配合。要更加注重各項(xiàng)改革的相互促進(jìn)、良性互動(dòng)，整體推進(jìn)、重點(diǎn)突破，形成推進(jìn)改革開(kāi)放的強(qiáng)大合力?！?/p>

一方面，針對(duì)單一制度而言，一個(gè)制度在發(fā)揮作用的時(shí)候，既能解決一方面的問(wèn)題，又不能引發(fā)其它領(lǐng)域出現(xiàn)問(wèn)題，或者說(shuō)制約其它領(lǐng)域的發(fā)展。

另一方面，針對(duì)于一個(gè)問(wèn)題而言，要從多方面來(lái)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，盡可能的完成制度的配套。要調(diào)整收入分配，必須要相應(yīng)的對(duì)稅收財(cái)政和社會(huì)保障制度進(jìn)行改革。要防治大氣污染，加大環(huán)境保護(hù)力度，就要改變以往的唯GDP論英雄，改變政績(jī)考核機(jī)制，同時(shí)還要實(shí)行自然資源資產(chǎn)的離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。要想辦法割斷利益鏈條、用制度倒逼責(zé)任意識(shí)的強(qiáng)化。同時(shí)在立法上加以完善，提高違法成本。只有這些環(huán)環(huán)相扣緊緊相連的制度協(xié)同作用，才能更好的解決問(wèn)題。如果只是偏廢其一，很難實(shí)現(xiàn)預(yù)期的效果。

公正性。全面改革“要以促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”?，F(xiàn)在老百姓的需求是越來(lái)越多了，層次也在不斷提升。以前是想著吃飽穿暖，現(xiàn)在更多的是“不患寡而患不公”。而恰恰在關(guān)系老百姓福祉的民生領(lǐng)域，比如說(shuō)教育、醫(yī)療、就業(yè)等等，存在者嚴(yán)重的不公正現(xiàn)象，這直接影響到了一部分群眾需求的滿(mǎn)足和需求層次的提升，甚至一些社會(huì)成員已經(jīng)因此種種不公正的待遇產(chǎn)生心理焦慮，社會(huì)認(rèn)同感正在面臨著嚴(yán)重的考驗(yàn)。所以，無(wú)論是制度的設(shè)計(jì)，還是改革的推進(jìn)，都要最大限度的促進(jìn)社會(huì)的公正，這也是改革舉措得以落實(shí)的必然要求。

關(guān)于改革的一系列決策和措施，不僅要考慮到資金、技術(shù)、人力上的可行性。更重要的是，我們的決策部署是要執(zhí)行下去，落實(shí)到每個(gè)人身上。所以，這種社會(huì)可行性不可忽視，公平公正則決定了社會(huì)可行性的程度。只有規(guī)則的公平才能更好地維護(hù)權(quán)利的公平、機(jī)會(huì)的公平，規(guī)則公平了，無(wú)論哪個(gè)群體都沒(méi)有理由不支持改革、不配合改革，也只要這樣的制度措施才能贏(yíng)得社會(huì)的認(rèn)可，才能推動(dòng)改革。

“要把促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉作為一面鏡子，審視我們各方面體制機(jī)制和政策規(guī)定，哪里有不符合促進(jìn)社會(huì)公平正義的問(wèn)題，哪里就需要改革；哪個(gè)領(lǐng)域哪個(gè)環(huán)節(jié)問(wèn)題突出，哪個(gè)領(lǐng)域哪個(gè)環(huán)節(jié)就是改革的重點(diǎn)?！彼?，公正性既是我們解決問(wèn)題的方式，也是我們制定決策、完善制度、推進(jìn)改革的最終價(jià)值追求。

借鑒性?！暗?020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，完成本決定提出的改革任務(wù)，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型?！边@是改革任務(wù)最基本的目標(biāo)要求------時(shí)限。在這么短的時(shí)間內(nèi)，要完成這個(gè)任務(wù)，顯然是不容易的。因?yàn)?，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，社會(huì)問(wèn)題會(huì)越來(lái)越多，越來(lái)越新，制度設(shè)計(jì)和調(diào)試的過(guò)程就會(huì)很長(zhǎng)。而如果能有效地借鑒一些成功的治理經(jīng)驗(yàn)，必然也就減少了工作量，就能大大縮短制度的成熟期。

制度的生命力在于執(zhí)行?？茖W(xué)的制度為執(zhí)行提供了必要前提，但是制度要真正能夠解決問(wèn)題，成為改革的最可靠的保障，還需要“增強(qiáng)按制度辦事、依法辦事意識(shí)”，提高制度的執(zhí)行力。

一、具備使用制度的主動(dòng)性。執(zhí)行力現(xiàn)在面臨的是各式各樣的執(zhí)行不到位，不管是法律法規(guī)還是規(guī)章制度，都存在著執(zhí)行上的一個(gè)共性問(wèn)題------主動(dòng)性差、自主性強(qiáng)。其中一個(gè)最主要的原因就是利益的驅(qū)使，對(duì)自己有利的就執(zhí)行，不利的就推三阻四，在制度執(zhí)行上搞實(shí)用主義。

另一個(gè)原因就在于“潛規(guī)則”的大行其道。辦事找關(guān)系、說(shuō)人情，誰(shuí)有關(guān)系誰(shuí)的事就好辦。長(zhǎng)期以來(lái)，在個(gè)別地方存在著這樣一種現(xiàn)象：按制度辦事的人往往很難辦成事，甚至可能辦不成事，而所謂的“按套路出牌”的人卻能輕輕松松、順順利利的辦成事。這直接導(dǎo)致了人們對(duì)制度的信任危機(jī)。所以提高制度的執(zhí)行力，最直接的任務(wù)就是要提高制度的使用率。做到這一點(diǎn)，首先要做的就是對(duì)制度有全面的了解。要畫(huà)一個(gè)圓，圓規(guī)是非常精確的儀器?？墒侨绻麑?duì)圓規(guī)不了解，不知道怎么使用，可能就會(huì)選擇用量角器或是別的什么工具。

同樣的，只有了解了制度，才能更好地使用制度，才能進(jìn)一步發(fā)揮制度的優(yōu)越性。而這個(gè)優(yōu)越性就體現(xiàn)在它的全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、根本性上。如果用量角器來(lái)畫(huà)圓，很可能要修改很多次，而一旦用圓規(guī)畫(huà)了圓，這個(gè)圓必定是無(wú)可挑剔的。同樣的道理，如果不用制度來(lái)解決問(wèn)題，而選用其它的途徑，很可能成本會(huì)很高，這個(gè)成本可能是時(shí)間上的、也可能是金錢(qián)上的、還有可能是心理上的。事實(shí)證明，利用制度解決問(wèn)題是既是一條捷徑，也是最可靠的方式。

二、提高對(duì)制度的敬畏意識(shí)。了解制度優(yōu)勢(shì)提高制度使用率，這是一個(gè)正面的措施。相應(yīng)的，提高制度的執(zhí)行力，避免使用其它方式解決問(wèn)題，還需要負(fù)面措施予以配合。當(dāng)下，與制度和法規(guī)對(duì)立的眾多因素中，一定程度上，利益和潛規(guī)則占據(jù)了主要位置。所以，從另一個(gè)角度看，要讓人們更多的使用制度來(lái)解決問(wèn)題，提高主動(dòng)性，還需要做的工作就是堵住其它方式發(fā)揮作用的渠道。

規(guī)則以外的方式不外乎權(quán)力、金錢(qián)、關(guān)系，怎么才能管住這些因素發(fā)揮作用？實(shí)現(xiàn)“一旦在制度和法律之上、之外發(fā)生作用，就要承擔(dān)責(zé)任，付出代價(jià)。”最關(guān)鍵的是要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，給權(quán)力套上緊箍咒。管住了權(quán)力，自然也就管住了關(guān)系、人情、金錢(qián)在不恰當(dāng)?shù)牡胤健⒁圆缓线m的方式發(fā)揮作用。通過(guò)“加大制度執(zhí)行不力的成本”，增強(qiáng)執(zhí)行者對(duì)制度的敬畏意識(shí)，倒逼執(zhí)行者選用制度和法律解決問(wèn)題成為一種常態(tài)。

三、增強(qiáng)對(duì)制度的修正意識(shí)。從制度制定者的角度和執(zhí)行者的角度，一個(gè)制度到底是不是科學(xué)，必然會(huì)存在一定的差異。制定者可能更傾向于制度的應(yīng)然狀態(tài)，盡管制度的制定是在充分的調(diào)查論證基礎(chǔ)上。但實(shí)踐是檢驗(yàn)一切的最好工具。一旦制度被運(yùn)行，很可能出現(xiàn)意料之外的一些問(wèn)題?？赡苡捎谥贫缺旧?，也可能由于制度的執(zhí)行環(huán)境。所以，執(zhí)行者又必須具有修正意識(shí)，把實(shí)然的情況反饋給制定者，共同的調(diào)試和完善制度，以使得制度更好地被執(zhí)行。

此外，對(duì)制度的的敬畏和不折不扣的執(zhí)行不是單純依靠執(zhí)行者自身就能做到的。違法成本再高，如果沒(méi)有人發(fā)現(xiàn)，也難以起到威懾作用，這就需要監(jiān)督者站好崗。但實(shí)際上執(zhí)行過(guò)程中的監(jiān)督恰恰就處于監(jiān)督意識(shí)薄弱，問(wèn)責(zé)不力的惡性循環(huán)中。

監(jiān)督是問(wèn)責(zé)的重要前提。有些監(jiān)督主體不愿行使自己的監(jiān)督權(quán)利，覺(jué)得反映情況會(huì)給自己帶來(lái)不便甚至是麻煩；有些監(jiān)督主體不履行自己的監(jiān)督職責(zé)，工作態(tài)度仍然停留在“民不舉、官不究”的層面上。所以，面對(duì)著監(jiān)督權(quán)利行使不積極，監(jiān)督職責(zé)履行不到位，問(wèn)責(zé)也就處于被動(dòng)的地位。

反過(guò)來(lái)，如果問(wèn)責(zé)到位，監(jiān)督意識(shí)也會(huì)有所提高。自從中央八項(xiàng)規(guī)定出臺(tái)以來(lái)，最專(zhuān)業(yè)的職能部門(mén)-------紀(jì)檢委，下了很大的功夫來(lái)強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)的工作，也為群眾監(jiān)督開(kāi)辟了更多的渠道，提供了更多的便利，這些都在很大程度上為群眾的舉報(bào)監(jiān)督增強(qiáng)了信心?，F(xiàn)在的執(zhí)行力狀況正在向好發(fā)展，這與監(jiān)督問(wèn)責(zé)的不斷強(qiáng)化是密不可分的。

沒(méi)有了執(zhí)行，看起來(lái)很好的制度也可能并不實(shí)用，因?yàn)閳?zhí)行是檢驗(yàn)制度的必經(jīng)途徑；沒(méi)有了執(zhí)行，再完美的制度也都只是文字而已；沒(méi)有了執(zhí)行，壞人就可能任意橫行，好人就有可能無(wú)法充分做好事，因?yàn)橹贫鹊臋?quán)威性和公信力在慢慢流失。相反，只有科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫日嬲龍?zhí)行下去，才能讓制度不斷成熟、真正管用，為全面深化改革提供可靠的依據(jù)，為國(guó)家治理提供強(qiáng)大的支撐。