群眾體育政策涵義與框架分析①

王永妍（天津師范大學(xué)體育科學(xué)學(xué)院　天津　300387）

群眾體育政策涵義與框架分析①

王永妍
（天津師范大學(xué)體育科學(xué)學(xué)院天津300387）

摘 要：群眾體育政策是提供、保障群眾體育公共服務(wù)的行動(dòng)框架和準(zhǔn)則，是全民健身服務(wù)體系的必要組成部分。文章通過(guò)對(duì)公共政策與群眾體育政策的分析，對(duì)群眾體育政策的涵義進(jìn)行了梳理和界定，并在此基礎(chǔ)上分析了理解群眾體育公共政策涉及的群眾體育公共問(wèn)題、體育政策的主體以及群眾體育政策的表現(xiàn)形式等基本問(wèn)題，進(jìn)而根據(jù)現(xiàn)行群眾體育的政策文本體系劃分了群眾體育政策框架的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，最后分析了群眾體育政策與公共政策以及體育政策的關(guān)系問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：群眾體育政策涵義框架

群眾體育政策是提供、保障群眾體育公共服務(wù)的行動(dòng)框架和準(zhǔn)則，是全民健身服務(wù)體系的必要組成部分，群眾體育公共政策反映國(guó)家對(duì)群眾體育事業(yè)規(guī)律的認(rèn)識(shí)以及發(fā)展群眾體育的目標(biāo)導(dǎo)向。同時(shí)，群眾體育公共政策是群眾體育發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，屬于調(diào)控和管理社會(huì)的規(guī)范體系的一部分，也是群眾體育管理的重要組成部分。群眾體育公共政策的框架構(gòu)成及其合理程度也是群眾體育發(fā)展?fàn)顩r的重要指標(biāo)。

1　群眾體育政策涵義界定與分析

分析群眾體育政策框架問(wèn)題首先涉及的一個(gè)問(wèn)題就是搞清什么是群眾體育政策，這是我們討論問(wèn)題的基礎(chǔ)和出發(fā)點(diǎn)，因此，有必要對(duì)群眾體育政策和公共政策內(nèi)涵進(jìn)行必要的界定。

1.1公共政策與群眾體育政策的涵義

正如有學(xué)者指出的，公共政策現(xiàn)象的存在雖然有較長(zhǎng)的歷史，但將公共政策作為專(zhuān)門(mén)研究的歷史卻不長(zhǎng)。因此，公共政策研究仍缺乏完善的概念體系和有影響的理論假設(shè)[1]。當(dāng)前，人們對(duì)公共政策的涵義仍存在多種不同的理解，定義公共政策的角度各不相同，例如：從政策主體或政策表現(xiàn)形式的角度來(lái)界定公共政策；從系統(tǒng)論的角度來(lái)界定公共政策；從動(dòng)態(tài)過(guò)程的角度來(lái)界定公共政策；從決策的角度來(lái)界定公共政策；從要素的角度來(lái)界定公共政策；從功能的角度來(lái)界定公共政策；從綜合的角度來(lái)界定政策[2]?？梢哉f(shuō)，形成對(duì)公共政策涵義的理解存在差別的主要原因可能在于各方考察問(wèn)題角度的不同。綜合當(dāng)前對(duì)于公共政策的理解，公共政策實(shí)際上是由特定主體為解決一定時(shí)期社會(huì)公共問(wèn)題而規(guī)定的行動(dòng)準(zhǔn)則或行為方向。

《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定，“國(guó)家發(fā)展體育事業(yè)，開(kāi)展群眾性的體育活動(dòng)，增強(qiáng)人民體質(zhì)”，作為國(guó)家的根本大法，它賦予群眾體育“開(kāi)展群眾性的體育活動(dòng)，增強(qiáng)人民體質(zhì)”責(zé)任。從群眾體育的性質(zhì)看，群眾體育是一項(xiàng)涉及全體國(guó)民的事業(yè)，它向全社會(huì)提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，解決涉及全體國(guó)民的體質(zhì)與健康等體育文化需求方面的問(wèn)題，這種問(wèn)題屬于社會(huì)公共問(wèn)題，因此，群眾體育領(lǐng)域的相關(guān)政策屬于公共政策的范圍，是群眾體育這一特定領(lǐng)域的公共政策。根據(jù)以上理解，群眾體育公共政策可以界定為：國(guó)家為解決群眾體育公共問(wèn)題而制定的行動(dòng)準(zhǔn)則及行為方向。

該文以公共政策為視角，而不是從法律、法規(guī)的角度來(lái)討論，相比較而言，群眾體育政策雖然是在法律的框架下調(diào)整群眾體育資源分配、達(dá)成群眾體育事業(yè)的目標(biāo)，但其文本范圍更廣泛，作用層次更具有直接現(xiàn)實(shí)性，政策實(shí)施的措施、方法與手段更具靈活性。

1.2理解群眾體育政策涉及的基本問(wèn)題

1.2.1群眾體育政策解決群眾體育公共問(wèn)題

公共問(wèn)題是私人難以在自己比較局限的范圍內(nèi)有效解決，不得不由作為公共權(quán)威的政府或其他公共服務(wù)組織解決的問(wèn)題。在這一前提下，作為公共利益的代表者，國(guó)家以公共政策為公共管理的手段，通過(guò)解決公共問(wèn)題以謀取公共利益、實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能。也可以說(shuō)，公共政策的目標(biāo)、出發(fā)點(diǎn)與最終歸宿是公共利益以及為提升這個(gè)利益的公共效率[3-4]。

從國(guó)家根本大法賦予政府的責(zé)任以及群眾體育本身的性質(zhì)看，群眾體育事業(yè)屬于公共問(wèn)題的范圍，國(guó)家應(yīng)該在公共服務(wù)的框架內(nèi)滿(mǎn)足群眾體育的需求。產(chǎn)出公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的過(guò)程是借助于群眾體育公共政策并以其行動(dòng)準(zhǔn)則來(lái)實(shí)現(xiàn)的，因此群眾體育公共政策存在的價(jià)值就體現(xiàn)在解決群眾體育公共問(wèn)題，謀取群眾體育有公共利益方面，促進(jìn)國(guó)民體質(zhì)增強(qiáng)和健康水平的提高。從這個(gè)角度出發(fā)，群眾體育公共政策是解決群眾體育公共問(wèn)題的基本前提，是解決問(wèn)題的行動(dòng)框架和準(zhǔn)則。當(dāng)然，群眾體育公共政策作為解決群眾體育領(lǐng)域公共問(wèn)題的重要手段，并不排斥在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下形成的市場(chǎng)決策。

1.2.2制定群眾體育政策的主體

制定公共政策的主體，即直接或間接參與公共政策制定的個(gè)人、團(tuán)體或組織。公共政策的制定者，這一主體必須具備公共權(quán)威，否則，政策就得不到信服與遵守，也就不能成為公共政策。由于各國(guó)的社會(huì)政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、文化傳統(tǒng)等存在差異，公共政策的主體也各不相同[5]。總體來(lái)說(shuō)制定公共政策的主體包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政黨、利益團(tuán)體、公民、大眾傳播媒介、思想庫(kù)等幾類(lèi)[6]。

制定群眾體育公共政策的主體也必須在群眾體育領(lǐng)域具備公共權(quán)威，根據(jù)我國(guó)的具體情況，這一主體主要包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)及政黨等，群眾體育的利益團(tuán)體和普通公民、大眾傳播媒介、思想庫(kù)雖然在群眾體育公共政策的制定過(guò)程中是重要參與者和影響力量，但一般來(lái)說(shuō)很難作為獨(dú)立的主體制定群眾體育公共政策。有學(xué)者對(duì)政黨作為公共政策制定者的身份有不同看法[7]，但從我國(guó)的實(shí)際看，政黨制定的相關(guān)政策不僅對(duì)政黨內(nèi)具有約束力，而且對(duì)包括國(guó)家機(jī)構(gòu)在內(nèi)的所有組織和社會(huì)成員均具有約束力，因此，執(zhí)政黨也是重要的公共政策包括群眾體育公共政策的制定者或主體。

1.2.3群眾體育政策的表現(xiàn)形式

托馬斯?R.戴伊認(rèn)為公共政策是關(guān)于政府所為和所不為的所有內(nèi)容[8]。這些“內(nèi)容”作為政府行為的行動(dòng)框架、準(zhǔn)則在實(shí)踐中都有相同或不同的表現(xiàn)形式，概括來(lái)說(shuō)，公共政策的表現(xiàn)形式包括法律、規(guī)章、行政命令、政府首腦聲明和指示、行動(dòng)計(jì)劃與策略等等[9]。根據(jù)群眾體育領(lǐng)域的實(shí)際情況，法律、規(guī)章、行政命令、政府首腦聲明和指示、行動(dòng)計(jì)劃與策略等形式都有作為具有一定影響的群眾體育公共政策的。政府首腦聲明和指示也不乏作為群眾體育公共政策的例子，如毛澤東“發(fā)展體育運(yùn)動(dòng)，增強(qiáng)人民體質(zhì)”題詞，一直

是群眾體育發(fā)展的政策依據(jù)。其他幾種政策的表現(xiàn)形式在群眾體育領(lǐng)域均有或多或少的數(shù)量。

2　群眾體育政策框架的內(nèi)部結(jié)構(gòu)

群眾體育公共政策框架是具體的群眾體育公共政策領(lǐng)域之間的內(nèi)在聯(lián)系與邏輯關(guān)系模式，構(gòu)成群眾體育公共政策整體的是一個(gè)系統(tǒng)性的政策文本集合，這一框架系統(tǒng)至少包含了開(kāi)展、促進(jìn)、保障群眾體育發(fā)展的不同層面、各個(gè)層次的政策文本。該文以群眾體育公共政策框架而非政策體系存在理解上的考慮。即，用群眾體育公共政策框架既關(guān)注群眾體育公共政策體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)關(guān)系，同時(shí)也注重了群眾體育公共政策體系與其他領(lǐng)域公共政策之間的關(guān)系。

按照國(guó)家體育總局頒布的分類(lèi)目錄，群眾體育以及主要內(nèi)容涉及群眾體育的公共政策共211項(xiàng)，其中省級(jí)和市級(jí)“地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章及規(guī)范性文件”占了絕大多數(shù)。但從地方頒布的政策類(lèi)型來(lái)看還比較單一，主要集中在“貫徹上級(jí)工作意見(jiàn)、全民健身?xiàng)l例、體育經(jīng)營(yíng)或體育市場(chǎng)”和部分特殊體育場(chǎng)所的管理辦法等方面。

從政策的發(fā)布機(jī)關(guān)類(lèi)型看，主要集中在人大、黨委和政府三種類(lèi)型的機(jī)構(gòu)。從地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章及規(guī)范性文件出臺(tái)的數(shù)量與發(fā)布機(jī)關(guān)的情況看，表明黨委和國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)群眾體育的重視已不再僅停留在口頭，而是以具有一定法律效力的規(guī)范性文本形式出現(xiàn)，這也說(shuō)明群眾體育的公共屬性得到一定認(rèn)可。

從各類(lèi)群眾體育公共政策發(fā)布的時(shí)間看，絕大部分屬于1995年以后頒布的。1995年是《中華人民共和國(guó)體育法》和“全民健身計(jì)劃綱要”頒布實(shí)施的一年，這一情況表明此兩項(xiàng)法律和群眾體育的戰(zhàn)略規(guī)劃對(duì)其他群眾體育政策的促生作用。

因此，可以說(shuō)，群眾體育領(lǐng)域已經(jīng)基本形成了一個(gè)法律效力層次較高的、適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及群眾體育發(fā)展局面與水平的保障與供給群眾體育服務(wù)的公共政策體系。

3　群眾體育政策與其他政策體系的關(guān)系

政策水平成為衡量現(xiàn)代社會(huì)政府治理能力的一個(gè)重要標(biāo)志。國(guó)家或政黨以及其他團(tuán)體與組織在社會(huì)生產(chǎn)與生活的各個(gè)領(lǐng)域通過(guò)制定相關(guān)的政策來(lái)促進(jìn)該領(lǐng)域的健康發(fā)展，因此，一個(gè)國(guó)家的政策是包括經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策等各類(lèi)政策的復(fù)雜系統(tǒng)，群眾體育公共政策是該系統(tǒng)的重要組成部分，它與其他政策之間有著共同或一致的價(jià)值取向。

3.1群眾體育政策是公共政策系統(tǒng)的關(guān)系

公共政策的出發(fā)點(diǎn)與最終歸宿是公共利益，這是不同領(lǐng)域的公共政策的共同點(diǎn)，所不同的是它們代表的利益形式與內(nèi)容不盡相同。群眾體育公共政策作為行動(dòng)準(zhǔn)則及行為方向涉及的領(lǐng)域是在群眾體育范圍內(nèi)。然而，社會(huì)是一個(gè)復(fù)雜的、多要素的系統(tǒng)，這些要素必須以和諧的方式存在才會(huì)有高效的發(fā)展，這種和諧除了人與自然、人與社會(huì)、社會(huì)與自然的和諧外，各種公共政策代表了公共利益，它們的目標(biāo)是一致的，因此也是和諧的，從這個(gè)角度看，群眾體育公共政策與公共政策是部分與整體的關(guān)系。

3.2群眾體育政策與其他體育政策的關(guān)系

群眾體育公共政策與競(jìng)技體育、學(xué)校體育政策的關(guān)系反映了群眾體育與競(jìng)技體育、學(xué)校體育之間的相互關(guān)系。群眾體育、競(jìng)技體育與學(xué)校體育是體育的三個(gè)重要組成部分，它們各自的功能、性質(zhì)既有相同的一面，也有不同的一面。因此群眾體育公共政策與競(jìng)技體育、學(xué)校體育政策在追求與維護(hù)的利益方面具有內(nèi)在的一致性，同時(shí)由于資源稀缺性的緣故因而也具有一定的排斥性，如競(jìng)技體育與群眾體育資源分配的不均衡就是一個(gè)表現(xiàn)。

4　結(jié)語(yǔ)

隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的高度發(fā)展，目前我國(guó)群眾體育領(lǐng)域形成了一個(gè)以滿(mǎn)足群眾體育文化需求（公共利益取向）為核心，與體育、文化、社會(huì)政策目標(biāo)銜接與促進(jìn)的群眾體育公共政策框架體系。這個(gè)框架由于政策與實(shí)踐發(fā)展的不均衡性、非同步性，仍然存在群眾體育公共政策在數(shù)量與種類(lèi)上的不足。群眾體育政策應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境變化而有一個(gè)存在周期，因此應(yīng)適時(shí)出臺(tái)新政策，同時(shí)應(yīng)適時(shí)終止舊政策，不斷完善群眾體育公共政策框架體系。這就需要加強(qiáng)群眾體育公共政策的科學(xué)研究，跟蹤發(fā)達(dá)國(guó)家群眾體育公共政策最新發(fā)展趨勢(shì)，科學(xué)預(yù)測(cè)群體需求，制訂符合社會(huì)發(fā)展程度的群眾體育公共政策。

同時(shí)，我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，一個(gè)好的群眾體育公共政策框架并不能完全代表群眾體育公共服務(wù)的水平，要想完善群眾體育公共服務(wù)體系，提高群眾體育公共服務(wù)能力，除了具備一定的群眾體育資源條件外，還需要在實(shí)踐中通過(guò)相應(yīng)的途徑和手段來(lái)提高政策的權(quán)威性與執(zhí)行力及其效果，當(dāng)然，這是群眾體育政策發(fā)展的另外一個(gè)問(wèn)題。

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作者簡(jiǎn)介：①王永妍（1977—），女，山東萊州人，講師，碩士，研究方向：體育教育與社會(huì)體育。

中圖分類(lèi)號(hào)：G812

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-2813（2015）06（a）-0145-02