張詩雨

國外土地征用補(bǔ)償和科學(xué)的土地管理制度
——國外城市治理經(jīng)驗之七

張詩雨

隨著交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及城市化的快速推進(jìn)，征地已成為新增建設(shè)用地的主要來源。當(dāng)今世界上大多數(shù)國家和地區(qū)都建立了土地征用補(bǔ)償制度，進(jìn)而給原土地權(quán)利人所造成的損失給予相應(yīng)的補(bǔ)償。一般來說，土地權(quán)利人可得到的合理土地征用補(bǔ)償大致包括兩部分：一是土地征用費，相當(dāng)于征用土地的價值，是土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)；二是土地補(bǔ)償額，是對因征地而造成的經(jīng)濟(jì)及其他損失的補(bǔ)償。與此同時，除了征地補(bǔ)償獲取新增建設(shè)用地之外，厘清土地資源，利用好存量，保護(hù)好農(nóng)地，科學(xué)集約利用土地，確保土地資源供給平衡，實現(xiàn)土地資源的科學(xué)管理十分重要。因此，研究世界各國的土地征用補(bǔ)償和國外城市的土地管理制度，對于促進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有現(xiàn)實的指導(dǎo)意義。

張詩雨，中國發(fā)展觀察雜志社副社長，國研文化傳媒股份有限公司董事、總經(jīng)理，管理學(xué)博士、應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后、副編審，香港大學(xué)SPACE學(xué)院訪問學(xué)者，兼任北京交通大學(xué)絲綢之路研究中心常務(wù)副主任。

國外土地征用補(bǔ)償制度

北美：充分保障個人利益

美國。美國在成立初期，征用土地是沒有補(bǔ)償?shù)摹，F(xiàn)在的美國，土地完全商品化，憲法明確規(guī)定，只有限于公共目的，而且需有合理的補(bǔ)償，政府及有關(guān)機(jī)構(gòu)才能行使征用權(quán)。根據(jù)美國財產(chǎn)法，“合理補(bǔ)償”是指賠償所有者財產(chǎn)的公平市場價格，包括財產(chǎn)的現(xiàn)有價值和財產(chǎn)未來贏利的折扣價格。美國土地征用補(bǔ)償根據(jù)征用前的市場價格為計算標(biāo)準(zhǔn)，它充分考慮到土地所有者的利益，不僅補(bǔ)償被征土地現(xiàn)有的價值，而且考慮補(bǔ)償土地可預(yù)期、可預(yù)見的未來價值；同時，還補(bǔ)償因征用而導(dǎo)致相鄰?fù)恋厮姓?、?jīng)營者的損失，充分保障了土地所有者的利益。土地征用在美國被稱為“最高土地權(quán)的行使”。

加拿大。加拿大的土地征用制度沿用的是英聯(lián)邦的體制，在征用土地方面一直進(jìn)展比較順利，較好地解決了國家、征地機(jī)構(gòu)和個人的利益關(guān)系。加拿大對土地征用的補(bǔ)償是建立在被征土地的市場價格基礎(chǔ)上，依據(jù)土地的最高和最佳用途，按當(dāng)時的市場價格補(bǔ)償。具體來看，加拿大的土地征用補(bǔ)償有以下幾個方面：一是被征用部分的補(bǔ)償，必須依據(jù)土地的最高和最佳用途，根據(jù)當(dāng)時的市場價格補(bǔ)償。二是有害或不良影響補(bǔ)償（如嚴(yán)重?fù)p害或滅失價值），主要針對被征用地塊剩余的非征地，因建設(shè)或公共工作對剩余部分造成的損害，還包括對個人或經(jīng)營損失及其他相關(guān)損失的補(bǔ)償。這種補(bǔ)償不僅包括被征地，還包括受征地影響相鄰地區(qū)的非征地。三是干擾損失補(bǔ)償，被征地所有者或承租人因為不動產(chǎn)全部或基本征用，因混亂而造成的成本或開支補(bǔ)償。四是重新安置的困難補(bǔ)償。

歐洲：嚴(yán)格補(bǔ)償范圍標(biāo)準(zhǔn)

英國。英國對土地征用的補(bǔ)償作了較詳盡的規(guī)定，包括土地征用補(bǔ)償原則、補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)、土地征用補(bǔ)償?shù)墓纼r日期、補(bǔ)償爭議的處理等。具體來看，土地征用補(bǔ)償原則是：土地征用補(bǔ)償以愿意買者與愿意賣者之市價為補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)，補(bǔ)償以相等為原則，損害以恢復(fù)原狀為原則。土地征用補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)包括以下幾個方面：一是土地（包括建筑物）的補(bǔ)償，其標(biāo)準(zhǔn)為公開市場土地價格；二是殘余地的分割或損害補(bǔ)償，其標(biāo)準(zhǔn)為市場的貶值價格；三是租賃權(quán)損失補(bǔ)償，其標(biāo)準(zhǔn)為契約未到期的價值及因征用而引起的損害；四是遷移費、經(jīng)營損失等干擾的補(bǔ)償；五是其他必要費用支出的補(bǔ)償（如律師或?qū)＜业拇碣M用、權(quán)利維護(hù)費用等）。補(bǔ)償?shù)墓纼r日期是指土地征用機(jī)關(guān)在行使土地征用權(quán)時，應(yīng)通知被征用土地的所有權(quán)人及其他權(quán)利人，但其取得土地往往會在通知后的幾個月或更長時間，在地價上漲的情況下，土地征用補(bǔ)償?shù)墓纼r日期成為十分關(guān)鍵的議題。英國土地征用評估準(zhǔn)則規(guī)定，假如補(bǔ)償金額為雙方所同意時，則以土地征用通知日期為估價日期。假如因土地征用補(bǔ)償爭議上訴時，則以土地法庭聽證的最后一日為估價日期。

德國。德國的土地征用補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)有以下幾個方面：一是土地或其他標(biāo)的物損失的補(bǔ)償，其標(biāo)準(zhǔn)為以土地或其他標(biāo)的物在征用機(jī)關(guān)裁定征用申請當(dāng)日的轉(zhuǎn)移價值或市場價值；二是營業(yè)損失補(bǔ)償，其標(biāo)準(zhǔn)為在其他土地投資可獲得的同等收益；三是征用標(biāo)的物上的一切附帶損失補(bǔ)償。德國被征用土地的補(bǔ)償價格計算方法與英國一樣，也是以官方公布征用決定時的交易價格為準(zhǔn)。在城市再開發(fā)區(qū)，為了防止利用預(yù)期的公共開發(fā)事業(yè)進(jìn)行投機(jī)活動，政府規(guī)定，凡因預(yù)測土地將變?yōu)楣灿玫囟鸬膬r格上漲，都不能計入補(bǔ)償價格。對補(bǔ)償金額有爭議時，應(yīng)依照法律途徑向轄區(qū)所在的土地法庭提起訴訟，以充分保障被征地所有權(quán)人的合法權(quán)益。同時各類補(bǔ)償費由征收受益人直接付給受補(bǔ)償人，且各類補(bǔ)償應(yīng)在征收決議發(fā)出之日起1個月內(nèi)給付，否則征收決議將被取消。另外，德國的土地征用補(bǔ)償方法，除了現(xiàn)金補(bǔ)償，還有代償?shù)匮a(bǔ)償、代償權(quán)利地補(bǔ)償?shù)取?/p>

法國。法國的土地征用補(bǔ)償價格是以征用裁判所一審判決之日的價格為基準(zhǔn)計算的。同時為了控制補(bǔ)償，被征用不動產(chǎn)的用途以公布征用規(guī)定1年前的實際用途為準(zhǔn)。

瑞典。瑞典有關(guān)法律規(guī)定，土地補(bǔ)償費中不包括預(yù)期土地將變?yōu)楣灿玫囟饍r格上漲的部分，以抑制通過改變土地用途，提高土地補(bǔ)償費的投機(jī)行為。瑞典對土地征用補(bǔ)償價格的計算，以10年前該土地的價格為準(zhǔn)。

亞洲：細(xì)微考慮損失損害

日本。依據(jù)日本《土地征用法》的規(guī)定，重要的公用事業(yè)都可運用土地征用制度，征用損失的補(bǔ)償以個別支付為原則，而支付的財物，原則上以現(xiàn)金為主，補(bǔ)償金額須以被征用的土地或其附近類似性質(zhì)土地的地租或租金為準(zhǔn)。日本的土地征用補(bǔ)償是根據(jù)相當(dāng)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)來定的，在大多數(shù)情況下以完全補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定土地補(bǔ)償費。具體來看，日本征用土地的補(bǔ)償包括五個部分：一是征用損失補(bǔ)償，對征地造成的財產(chǎn)損失進(jìn)行補(bǔ)償，按被征用財產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價值即正常的市場價格補(bǔ)償；二是通損補(bǔ)償，對因征地而可能導(dǎo)致土地被征者的附帶性損失的補(bǔ)償；三是少數(shù)殘存者的補(bǔ)償，對因征地使得人們脫離生活共同體而造成損失的補(bǔ)償；四是離職者的補(bǔ)償，對因土地征用造成業(yè)主失業(yè)損失的補(bǔ)償；五是事業(yè)損失補(bǔ)償，對公共事業(yè)完成后所造成的污染對經(jīng)濟(jì)和生活損失等的補(bǔ)償。另外，日本的土地征用補(bǔ)償方法，除了現(xiàn)金補(bǔ)償，還有替代地補(bǔ)償（包括耕地開發(fā)、宅地開發(fā)、遷移代辦和工程代辦補(bǔ)償?shù)龋?/p>

韓國。 韓國土地征用補(bǔ)償主要包括以下幾個方面：一是地價補(bǔ)償，為土地征收補(bǔ)償?shù)闹饕糠郑?990年韓國統(tǒng)一以公示地價為征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；二是殘余地補(bǔ)償，土地征用可能導(dǎo)致殘余地價值減低或因殘余地須修建道路等設(shè)施和工程應(yīng)予以補(bǔ)償；三是遷移費用補(bǔ)償，對被征地上的定著物，不是進(jìn)行公益事業(yè)所必須的，應(yīng)給予遷移補(bǔ)償費用；四是其他損失補(bǔ)償，對土地征用致使被征者或關(guān)系人蒙受經(jīng)濟(jì)損失時，應(yīng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償。同時，韓國在建設(shè)部設(shè)立了中央土地征用委員會，在首爾特別市、直轄市及道設(shè)立地方土地征用委員會，對土地征用的區(qū)域、補(bǔ)償、時期等進(jìn)行裁決。

新加坡。在新加坡，有關(guān)土地征用補(bǔ)償?shù)臎Q定由土地稅務(wù)兼行政長官決定，但補(bǔ)償金額由專業(yè)土地估價師評估，以公告征用之日的市價為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。土地補(bǔ)償?shù)捻椖堪ㄒ蛲恋卣饔迷斐赏恋胤指畹膿p害、被征用的動產(chǎn)與不動產(chǎn)的損害、被迫遷移住所或營業(yè)所所需的費用、測量土地、印花稅及其他所需要的合理費用等。

由此可以看出，世界上的一些發(fā)達(dá)國家和地區(qū)都非常重視土地征用補(bǔ)償制度，對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償糾紛處理等等都作了較詳細(xì)的規(guī)定，以市場為基礎(chǔ)，盡可能地體現(xiàn)效率、公平的原則。

國外科學(xué)的土地管理制度

土地登記：厘清土地資源的家底

土地登記制度是土地地籍管理的重要內(nèi)容，是厘清城市土地資源家底的基礎(chǔ)性工作。世界各國均有相應(yīng)機(jī)構(gòu)從事此項工作。比如英國，其土地登記制度有著悠久的歷史，并在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中起著重要的作用。其土地登記制度為契約登記，由具有很大權(quán)力的政府土地登記局負(fù)責(zé)。土地登記局與軍用測繪部門配合密切，土地登記所需的圖件，一般由軍用測繪部門負(fù)責(zé)提供，地圖由業(yè)主委托測量師測繪。

在這里，不能不提到英國皇家特許測量師學(xué)會，這是英國影響最大的民間資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)，是由社會俱樂部形式發(fā)展起來的。1868年成立的“測量師學(xué)會”是現(xiàn)在學(xué)會的前身，1881年學(xué)會被準(zhǔn)予皇家注冊，1946年啟用皇家特許測量師學(xué)會的名稱。特許測量師是就有關(guān)土地、物業(yè)、建筑及環(huán)保事務(wù)提供專業(yè)建議的世界性權(quán)威人士。英國皇家特許測量師學(xué)會擁有11萬名會員，遍布全球120個國家和地區(qū)，是從事有關(guān)土地、物業(yè)、建筑及環(huán)保事務(wù)的領(lǐng)先專業(yè)團(tuán)體?；始姨卦S測量師學(xué)會下設(shè)有7個專業(yè)分會，各分會名稱及占會員總數(shù)的比例如下：綜合管理分會，占會員總數(shù)的42%；工程預(yù)算分會，占39%；房屋測量分會，占8%；土地代理及農(nóng)業(yè)分會，占6%；計劃及發(fā)展分會，占2%；土地及水文測量分會，占2%；礦業(yè)測量分會，占1%。英國皇家特許測量師學(xué)會的專業(yè)分類主要有：土地測量、產(chǎn)業(yè)測量（或稱綜合實務(wù)測量）、建筑測量、工料測量、其他專業(yè)（包括礦業(yè)測量、農(nóng)業(yè)測量等）。英國皇家特許測量師學(xué)會是一個獨立、非營利機(jī)構(gòu)，不受任何政府部門約束，以公眾利益為本，針對世界各地影響企業(yè)及社會利益的重大事項，提供不偏不倚和權(quán)威的評估和建議。

土地規(guī)劃：科學(xué)利用開發(fā)的基礎(chǔ)

城市土地的稀缺性使規(guī)劃利用開發(fā)舉重若輕。世界各國普遍重視土地規(guī)劃利用。

英國早在1909年就建立了土地規(guī)劃制度，1947年作了進(jìn)一步修改，形成了完善的土地利用規(guī)劃制度。英國的土地利用規(guī)劃體系由中央規(guī)劃、大區(qū)規(guī)劃、郡規(guī)劃和市規(guī)劃四級構(gòu)成，均具有法律效力。在規(guī)劃制定上，各級政府部門制定本級土地利用規(guī)劃。全國自下而上編制規(guī)劃，上級規(guī)劃控制下級規(guī)劃，下級規(guī)劃與上級規(guī)劃協(xié)調(diào)一致。在規(guī)劃期限上，大區(qū)、郡、市的規(guī)劃期分別為20年、5年和5年，這三級規(guī)劃均每5年修編一次。在四級土地利用規(guī)劃中，市政府對土地利用規(guī)劃有更多更大的權(quán)力，規(guī)劃的作用也更直接。政府土地利用規(guī)劃的重點是土地開發(fā)，對改變土地用途及改變建筑物本身用途和性質(zhì)的項目開發(fā)，必須得到規(guī)劃許可，而對土地轉(zhuǎn)讓、地價、土地使用安全性等，土地利用規(guī)劃沒有作過多的控制和限制。英國土地利用規(guī)劃制度具有三個鮮明的特點：一是規(guī)劃編制時公眾廣泛參與，提高了規(guī)劃的實用性和可操作性；二是規(guī)劃一經(jīng)通過，就具有法律效力，有很大的強(qiáng)制性和權(quán)威性；三是規(guī)劃實施中的上訴制度。英國的土地利用規(guī)劃是政府、公眾和開發(fā)商必須嚴(yán)格遵照執(zhí)行的，一切發(fā)生在土地上的行為，必須首先獲得政府的規(guī)劃許可，當(dāng)確需調(diào)整某個區(qū)域的規(guī)劃時，要經(jīng)過長時間的研究論證，規(guī)劃調(diào)整方案得到公眾認(rèn)可后，政府方能予以調(diào)整。英國土地利用規(guī)劃實施中的上訴制度獨具特色。當(dāng)私人開發(fā)商的開發(fā)項目不被當(dāng)?shù)卣S可時，可直接向中央政府提出上訴，如確有必要，中央政府可以直接否決地方政府的決定，地方政府必須修改規(guī)劃。但一般來講，地方政府是規(guī)劃的最終裁定者，中央政府只從戰(zhàn)略角度參與地方規(guī)劃的制定，間接影響地方政府的規(guī)劃修改。

重視資源和環(huán)境保護(hù)，強(qiáng)調(diào)土地的可持續(xù)利用性也是規(guī)劃的重要理念。戰(zhàn)后的日本在強(qiáng)調(diào)充分開發(fā)國土資源的同時，也注重對資源和環(huán)境的保護(hù)。這種認(rèn)識自1974年制定《國土利用計劃法》開始，得到了進(jìn)一步加強(qiáng)。日本的森林面積占全國總面積的66.7%，成為世界上森林覆蓋率最高的國家之一。韓國第四次《國土綜合開發(fā)規(guī)劃（2000—2020年）》也突出強(qiáng)調(diào)了資源和環(huán)境的保護(hù)問題。該計劃有四個重點，其中第二點是環(huán)境保護(hù)問題，第四點是自然災(zāi)害防護(hù)問題。該規(guī)劃將資源和環(huán)境的保護(hù)放在了至關(guān)重要的位置，以此保證國土資源可持續(xù)利用目標(biāo)的實現(xiàn)。

立法執(zhí)法：嚴(yán)格使用土地的保障

國土管理問題十分復(fù)雜，因此世界各國普遍重視土地立法，這些國家對法制建設(shè)高度重視，根據(jù)不同社會發(fā)展時期對土地資源管理工作的需要，不斷出臺相應(yīng)的法律、法規(guī)，并逐步形成了系列化、完整化的土地管理法律制度。

比如日本、韓國，所有重大國土資源管理工作，都是首先從制定有關(guān)法律開始，以法制來約束和指導(dǎo)管理工作。因此，日本、韓國制定的有關(guān)土地管理的法律法規(guī)很多。尤其是日本，其國土管理法律數(shù)量之多、范圍之廣、要求之明確，為世界各國所公認(rèn)。日本土地立法具有以下幾個基本特征：一是國家基本法規(guī)數(shù)量多、涉及范圍廣。日本由國家頒布的國土管理方面的基本法律達(dá)40多部。國土管理各領(lǐng)域的全國性法律，非常繁多，十分完善，構(gòu)成縱橫交錯、系統(tǒng)完善的土地資源管理法律體系。二是附屬法律、規(guī)定多。日本在制定法律時，為了使法律含義更清楚并便于實施，通常在每項法律之后，都附有施行令、施行規(guī)則以及解釋立法條文的規(guī)定等。三是每項法律法規(guī)條文具體、細(xì)致、目的明確、針對性強(qiáng)，因而可操作性很強(qiáng)，執(zhí)行過程中很少因法律的模棱兩可問題而引起爭議。如日本為限制對土地的破壞，在《城市規(guī)劃法施行令》第二十八條中明文規(guī)定：“挖取土方或堆積土方的深度（高度）超過一米、面積超過一千平方米時，對該挖取或堆積了土方的部分必須采取表土復(fù)原、遷土、土壤改良等措施”。四是對法律不斷進(jìn)行修改和完善。日本法律制定后不是一成不變，而是隨著時間推移和條件變化，經(jīng)常對法律的內(nèi)容進(jìn)行修改，使其適應(yīng)時代發(fā)展的需要。

為了保護(hù)珍貴的國土資源，就必須依法進(jìn)行嚴(yán)格的管理，將所有國土資源的利用活動都置于嚴(yán)格的法律規(guī)定和系統(tǒng)監(jiān)督之下，只有這樣，才能體現(xiàn)強(qiáng)有力的法律制約效果。比如日本、韓國，在其土地執(zhí)法方面就有其突出的特點：一是法律面前人人平等。在日本有關(guān)國土管理法律法規(guī)的制定、頒布和實施都是全國統(tǒng)一的，無論國土管理部門、國土管理相關(guān)部門，還是土地所有者和使用者，都必須遵守。這種公正、獨立的土地執(zhí)法體系成為國土資源管理法律法規(guī)得以貫徹的根本保障。二是制裁嚴(yán)厲。日本、韓國對土地違法行為者，以行政、經(jīng)濟(jì)和刑罰等多種手段相結(jié)合的方式進(jìn)行嚴(yán)厲制裁。如日本制定的《國土調(diào)查法》和《國土利用計劃法》中規(guī)定：未得到許可簽訂土地買賣合同者，判處3年以下徒刑或百萬日元以下的罰款；不提出申請簽訂土地買賣合同者，判處6個月以下徒刑或30萬日元以下的罰款等等。這些嚴(yán)厲的制裁措施，大大減少了國土資源管理中的違法行為，提高了國土資源管理的效力，保證了國土資源的有序開發(fā)和合理利用。

利用存量：實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的法寶

很多國家視城市存量土地為“寶庫”。比如英國，主要利用存量土地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。中央政府明確規(guī)定，為加快廢棄地的改造，方便居民就近上班，減少家用轎車數(shù)量，新增住宅建設(shè)要集中在城區(qū)內(nèi)，60%的新住宅要在已開發(fā)土地（存量土地）上建設(shè)。

存量土地利用方式之一就是利用原有建設(shè)用地進(jìn)行舊城改造。在舊城改造中，各級政府十分注意保護(hù)舊有的城市建筑風(fēng)格，在對內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)行改造的同時仍保留其原有外表風(fēng)貌，既使建筑內(nèi)部空間適應(yīng)了當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，也使舊城中一些有價值的建筑遺產(chǎn)得到妥善保護(hù)。如劍橋、約克、愛丁堡等城市，對舊城的保護(hù)意識極強(qiáng)，保留了幾百年前獨特的建筑風(fēng)格，端莊雅致又不失現(xiàn)代氣息。

存量土地的開發(fā)利用方式之二就是充分利用工礦廢棄地（也稱棕色地帶），中央政府制定了多種政策鼓勵和支持對工礦廢棄地的改造，各級政府比較注意把廢棄地的開發(fā)利用與實現(xiàn)資源的可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展結(jié)合起來，并成立了專門的開發(fā)機(jī)構(gòu)。開發(fā)商根據(jù)政府的規(guī)劃許可，先進(jìn)行治理，改善周邊環(huán)境后再開發(fā)建設(shè)，取得了很好的效果并積累了一套成功的做法。紐卡斯?fàn)柺怯I(yè)革命的早期發(fā)祥地之一，煤礦的開采曾使這個地區(qū)千瘡百孔。正是由于政策的支持，開發(fā)商對這一帶區(qū)域進(jìn)行了徹底的開發(fā)改造，使這個城市變?yōu)槟壳凹呖萍?、商貿(mào)、公共服務(wù)等于一體的發(fā)達(dá)城市。

農(nóng)地保護(hù)：設(shè)置土地開發(fā)的底線

在城市土地開發(fā)中嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)用地也是發(fā)達(dá)國家土地開發(fā)過程中的清醒認(rèn)識和保有底線。比如日本和韓國的可耕地資源都很少，大規(guī)模的城市和工業(yè)建設(shè)必不可少地又要擠占農(nóng)地。因此，兩國政府不斷制定各種法律以保護(hù)農(nóng)地。一是農(nóng)地保護(hù)立法完善。日本除《國土利用計劃法》中明確劃定農(nóng)業(yè)地域并加強(qiáng)農(nóng)地保護(hù)外，其他涉及農(nóng)地保護(hù)的重要法律法規(guī)還有：以實施“農(nóng)地轉(zhuǎn)用許可制”為主的《農(nóng)地法》；具體規(guī)定了農(nóng)地轉(zhuǎn)用許可條件的《農(nóng)地轉(zhuǎn)用許可標(biāo)準(zhǔn)制定辦法》等。韓國農(nóng)地保護(hù)方面的立法也很多，有《農(nóng)地法》《農(nóng)地改革法》等。二是農(nóng)地利用審批嚴(yán)格，違法行為制裁嚴(yán)厲。如日本1952年頒布的《農(nóng)地法》第四條規(guī)定，農(nóng)地所有者將自己的農(nóng)地改變用途或轉(zhuǎn)賣他人，超過2公頃的由國家農(nóng)林水產(chǎn)大臣批準(zhǔn)；2公頃以下的由都道府縣知事批準(zhǔn)?！掇r(nóng)地法》第92條又規(guī)定，不經(jīng)批準(zhǔn)，擅自占用農(nóng)地的，處3年以下有期徒刑和100萬日元以下的罰金。韓國為了有效保護(hù)農(nóng)地，規(guī)定農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地必須先取得中央政府主管部門長官簽發(fā)的農(nóng)地轉(zhuǎn)用許可證后方可轉(zhuǎn)用農(nóng)地，并且規(guī)定了宅基地上限度。同時在《農(nóng)地擴(kuò)大開發(fā)促進(jìn)法》中規(guī)定，未經(jīng)許可轉(zhuǎn)用開發(fā)的農(nóng)地，處5年以下徒刑或處1000萬元以下罰金，或兩者并罰。

綠帶政策：保護(hù)城市生態(tài)的利劍

城市綠化帶是“城市之肺”，日益受到珍視和重視。英國從上世紀(jì)50年代開始建立城市綠帶（GREEN BELT），以控制城市過度外延，減少鄉(xiāng)村土地占用和保護(hù)環(huán)境，并為此編制了綠帶規(guī)劃。幾十年來，綠帶政策對于控制城市的過度擴(kuò)散、保護(hù)城市周邊環(huán)境發(fā)揮了很大的作用。但是，綠帶政策在發(fā)揮其應(yīng)有作用的同時，也產(chǎn)生了一些問題，主要是綠帶剛性成為阻礙城市發(fā)展的主要障礙。在劍橋，由于綠帶過于緊湊，存量土地有限，基本沒有工業(yè)廢棄地，導(dǎo)致地價急劇上升，房地產(chǎn)價格過高，引起了可就業(yè)人口與居住人口的失衡，影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。有觀點也認(rèn)為，政府的綠帶政策已不適合一些城市的發(fā)展，應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

抑制投機(jī)：確保資源供給的平衡

強(qiáng)力抑制土地投機(jī)，也是各國為維護(hù)城市穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而采取的必要舉措。比如日本和韓國面積狹小，土地問題直接影響到政治的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此這兩個國家對土地投機(jī)問題都非常重視，制定了各種法律法規(guī)，并由此形成了地價公示制度、土地交易規(guī)制制度、土地利用計劃制度、土地租稅制度、土地登記制度等各種法律制度，從方方面面想方設(shè)法來阻止土地的投機(jī)行為。如在全國公布法令，凍結(jié)土地市場，停止價格浮動；對房地產(chǎn)市場做出規(guī)定，提出建立標(biāo)準(zhǔn)地價評估體系；實行房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人許可證制度；增加不動產(chǎn)交易所得稅和土地閑置稅；建立國家土地開發(fā)公司，以擴(kuò)展公共事業(yè)用地數(shù)量；建立土地開發(fā)銀行；實施“綜合土地稅”，征收土地增值稅；頒布《宅地所有上限法》；實行土地買賣實名制等。這些措施雖然手段不同，但其根本目的在于防止土地投機(jī)。

在公示地價管理問題上，日本自《土地基本法》頒布后，開始實施公示地價制度。但這一制度的實施，也走過一段彎路。日本開始的公示地價，由建設(shè)省、大藏省稅務(wù)局、國土廳、自治省等四個政府機(jī)關(guān)各自公布其標(biāo)準(zhǔn)地價。由于政出多門，一地四價，不但起不到穩(wěn)定地價的作用，反倒給土地投機(jī)者造成鉆空子的機(jī)會。韓國也同樣，政府開始實行的公示地價由基準(zhǔn)地價（過去的建設(shè)部公布）、課稅標(biāo)準(zhǔn)（過去的內(nèi)務(wù)部公布）、基準(zhǔn)時價（國稅廳公布）、土地時價（過去的財務(wù)部公布）等構(gòu)成，花樣繁多。因其相互之間標(biāo)準(zhǔn)不一，帶來了公示地價的混亂和公眾對其的不信任。后來日本將公示地價統(tǒng)一歸為國土廳管，韓國也規(guī)定統(tǒng)一由建設(shè)部來公布公示地價，由此消除了公示地價中政出多門的現(xiàn)象，實現(xiàn)了地價調(diào)查體系的一元化領(lǐng)導(dǎo)，并由此提高了公示地價其課稅功能的實效性，實現(xiàn)了公示地價制度設(shè)立的初衷。

日本、韓國土地的主要問題是地價的飛漲與隨之而來的投機(jī)問題。為了防止這種問題的出現(xiàn)，兩國皆采用了土地交易規(guī)制制度。但在具體實踐中，兩國政府也充分認(rèn)識到，土地交易規(guī)制制度，只能作為應(yīng)急避難而采取的政策。為了糾正地價異常的狀況，必須著手處理土地需求與供給的關(guān)系。如果在需求供給方面不采取根本有效的對策，僅采取“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的臨時性對策，不但問題得不到解決，相反甚至?xí)羞M(jìn)一步惡化的危險。投機(jī)分子會通過各種地下黑市交易進(jìn)行投機(jī)，從而致使公開化的投機(jī)潛入底下秘密進(jìn)行。由此可見，土地交易管制這種對地價的直接性統(tǒng)治手段，在日本、韓國以自由交易為基礎(chǔ)的市場經(jīng)濟(jì)中，是政府不得已而為之的制度。

集約開發(fā)：遏制擴(kuò)張的有效出路

防止城市擴(kuò)張和無序蔓延是擺在各國面前的問題。在日本、韓國，早就采用了劃分不同地域的辦法來限制城市擴(kuò)張，但開始的收效都不大。如日本東京在1955年就提出了首都圈構(gòu)想方案，預(yù)定距市中心50公里半徑圈內(nèi)，區(qū)分為內(nèi)部市區(qū)、近郊地帶、周邊地帶3個區(qū)域，用建設(shè)綠帶和衛(wèi)星城鎮(zhèn)的辦法防止首都過度擴(kuò)大。由于地方政府和土地所有者們的強(qiáng)烈反抗，構(gòu)想方案未能實現(xiàn)。日本政府由此對政策進(jìn)行反思，進(jìn)而意識到要防止城市無限制擴(kuò)張必須走城市再開發(fā)的道路。于是在1954年公布的《土地區(qū)劃整理法》的基礎(chǔ)上，又出臺一系列的法律、法規(guī)，如1960年公布《住宅地區(qū)改良法》，1974年公布《國土利用計劃法》等。1989年的《土地基本法》的出臺，更加體明了日本政府下決心限制土地私有權(quán)的濫用，向土地社會化的方向前進(jìn)。在以上完備法律制度保障下，日本城市再開發(fā)取得了巨大成就，大規(guī)模的高層建筑群拔地而起，城市土地得到了集約利用，城市擴(kuò)張得到很大程度的遏制。

略）