王龍飛

（中國政法大學(xué)，北京 100088）

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，也是人民行使當(dāng)家作主權(quán)利的基本制度保障?？h級政權(quán)自古以來就是我國治理的基本單位，郡縣治，天下安。因此，縣級人大的建設(shè)對于中國地方政治的民主化以及整個國家的治理體系的現(xiàn)代化都扮演著關(guān)鍵性的角色?？h級人民代表是縣級人大制度運行的主體，是社會主義政權(quán)與民眾的直接聯(lián)系人。代表的行為模式和履職狀態(tài)，代表與選民之間的關(guān)系，直接決定了民眾當(dāng)家作主的權(quán)利是否得到落實，并進一步影響到政權(quán)的合法性與政治穩(wěn)定等根本問題。但長期以來，對我國人大制度的研究存在著機構(gòu)主體的傾向，過度注重對各級人大的機構(gòu)設(shè)置和職權(quán)規(guī)定的考察，而忽視了對作為人大制度主體的人民代表的研究。

從現(xiàn)實來看，當(dāng)前中國民眾抗爭頻發(fā)和官民對立情緒日益滋長已成為困擾我國政治與社會進一步發(fā)展的嚴重障礙。這進一步折射出在實際的政治生活中，我國人民代表的地位和作用與制度規(guī)范設(shè)定的目標還有很大差距。要改變當(dāng)前我國基層治理的困境，必須對基層人民代表制進行深入改革。而這離不開從理論上對中國縣級人大代表的研究進行總結(jié)和反思，并為下一步縣域治理的改革提供有價值的理論指導(dǎo)。

一、對我國縣級人大代表研究的總體取向

從總體來看，海內(nèi)外對中國人大的研究層級呈現(xiàn)兩極化的趨勢，集中在全國人大和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，對縣級人大研究較少。海外學(xué)者主要研究全國人大和省級人大的代表，研究方法主要是大樣本統(tǒng)計分析等定量研究方法；國內(nèi)學(xué)者的研究則主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，研究方法主要是定性研究中的田野調(diào)查，采取參與觀察與訪談相結(jié)合的方式獲取資料，理論構(gòu)建不足。同時，國內(nèi)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的研究多是在村民自治和鄉(xiāng)村民主的理論背景下展開的。具體到中國的縣級人大，既有的學(xué)術(shù)成果主要呈現(xiàn)兩個基本取向：

1.偏重對機構(gòu)和制度變遷的研究，對代表的研究較少。由于中國實行兼職代表制，各級人大代表們平時忙于自己的本職工作，除了一年一次的人大全體會議，在日常的政治生活中難覓其蹤影。因此，實際行使縣級人大各項職權(quán)的是其常設(shè)機構(gòu)人大常委會，承擔(dān)日常工作任務(wù)的是縣級人大的各個工作機構(gòu)。學(xué)界對縣級人大的研究也就將關(guān)注點放在了其常設(shè)機構(gòu)上，這就使中國縣級人大研究逐漸發(fā)展出了一種機構(gòu)主體分析的取向，即“分析的主體主要是地方政府、黨委和人大常委會，基本的分析框架則是制度背景、行動策略和政治后果”[1]。

縣級人大研究中機構(gòu)主體的研究取向，其實是我國縣級人大機構(gòu)化的現(xiàn)實在學(xué)術(shù)研究中的一種反映。實際上，無論是按照經(jīng)典代議制民主理論還是社會主義的人民代表理論，代表才是代議機關(guān)的核心部分，國家政權(quán)與社會和民眾相連接的直接載體。代議機關(guān)作為國家政權(quán)的一部分，其職權(quán)主要是由代表來履行和完成的，各種機構(gòu)主要是輔助代表履行職能的物質(zhì)實體。

但在我國的政治實踐中，由于多種原因，一直存在著虛化代表，強化人大的機構(gòu)屬性的傾向?；鶎尤舜蟊緫?yīng)以代表為載體連接國家與社會，但實際政治生活中，代表的虛化造成縣級人大演化成以人大常委會為主的各種政府工作機構(gòu)的集合，民眾也習(xí)慣將基層人大看作是政府機關(guān)之一，而不是代表社會力量與國家溝通的實體。既有的學(xué)術(shù)研究又被這種實際政治生活中的定位扭曲所引導(dǎo)，對代表的研究重視不足。

2.將地方人大整體作為基本研究單位，缺乏對縣級人大獨立完整的研究。既有的學(xué)術(shù)研究從理論上將我國五級人大分為兩大部分——全國人大和地方人大——來分別開展研究，這在境外的學(xué)術(shù)研究中尤其明顯?，F(xiàn)有的對縣級人大的研究基本上都是將地方人大整體作為研究的對象[2]，在對地方人大的整體考察中會涉及到對縣級人大代表構(gòu)成或者行使職權(quán)案例的分析。不僅涉及的范圍十分有限，而且采取的也是地方政治或中央與地方關(guān)系的視角，而不是縣域政治的視野。

按照政治學(xué)術(shù)研究的分域來說，這種情況符合中央政治和地方政治研究的劃分。但實際上，由于我國行政層級劃分的多層次性，地方人大包括四級，即省級人大、地市級人大、縣級人大和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大。又由于我國選舉制度的特殊性，縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大實行的是直接選舉，而地市級和省級人大則實行間接選舉。這就導(dǎo)致雖同屬于地方人大，但不同級別的地方人大之間差別很大，在政治生活中扮演的角色也不同。因此，十分有必要對各級地方人大分別開展獨立研究，尤其是對縣級人大的獨立研究。

對代議機關(guān)代表的研究，一般包括“選擇什么人做代表”“代表怎么產(chǎn)生”“代表如何履職”“代表退出代議機關(guān)”這四個基本命題。中國的人大代表制度與西方的議會制有所不同，但依舊是遵循代議制民主的基本原理設(shè)計和運行的。因此，海內(nèi)外對中國縣級人大代表的研究也是按照這四個基本命題展開的。

二、對縣級人大代表構(gòu)成和代表性的研究

人大代表的結(jié)構(gòu)按照不同的標準可以進行多種劃分，如身份結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)、性別結(jié)構(gòu)、民族結(jié)構(gòu)等等，但學(xué)者認為其中最重要的是代表的身份結(jié)構(gòu)，即代表來源于哪些社會階層或者職業(yè)群體[3]?！吨袊x舉進展報告》統(tǒng)計了 2001-2008年中國各省縣級人大代表的構(gòu)成情況，包括各省縣級人大代表的黨派結(jié)構(gòu)、年齡構(gòu)成、學(xué)歷層次、民族構(gòu)成以及行業(yè)、身份構(gòu)成。

針對當(dāng)前我國縣級人大代表構(gòu)成的特點，學(xué)者概括為“三多三少”，即“黨員代表多，非黨員代表少;干部代表多，群眾代表少；企業(yè)老總代表多，普通職工代表少”[4]。何俊志在綜合比較了幾個縣級人大的代表實際構(gòu)成數(shù)據(jù)后指出，縣級人大會議是有廣泛機構(gòu)代表的會議，與會的成員大多是代表各種組織和機構(gòu)，分散的個人和沒有高度組織化的群體很難進入代表大會。歐博文則進一步指出：“以今日中國之現(xiàn)狀，最好將代表大會看作是組建起來而不是選舉出來的。代表們被挑出來創(chuàng)造一個具有廣泛性、先進性和代表性的社會拼盤”[5]

除了組織機構(gòu)的代表之外，學(xué)者指出各級人大代表中另一支重要的群體是企業(yè)家代表，尤其是私營經(jīng)濟企業(yè)家，很多學(xué)者對縣級人大代表中私營企業(yè)家的比例進行了統(tǒng)計分析。私營企業(yè)家進入人大系統(tǒng)，被海內(nèi)外學(xué)者視為中國政治體制具有包容性和靈活性的表現(xiàn)之一。陳釗等人通過對廣西人大代表中私營企業(yè)家的數(shù)據(jù)進行分析，考察了影響私營企業(yè)家當(dāng)選人大代表的決定性因素，分別是經(jīng)濟實力、家庭背景和個人的政治身份。并進一步指出這樣的企業(yè)家參政模式使得作為人大代表的企業(yè)家更多地代表在政治經(jīng)濟上擁有權(quán)勢的階層的利益[6]。

在這樣的代表結(jié)構(gòu)之下，我國縣級人大代表的代表性如何便引發(fā)了學(xué)者進一步的關(guān)注。學(xué)者普遍認為，當(dāng)前我國人大代表尤其是基層代表的代表性不強[7]，并針對人大代表代表性的完善提出了對策和方法。研究者指出完善代表性的關(guān)鍵在于代表選拔階段，要切實保證選民的自主選擇權(quán)，使他們能夠選擇代表自己利益的候選人進入人大系統(tǒng)。這就進一步引發(fā)了對我國縣級人大代表產(chǎn)生機制的質(zhì)疑，為何我國的人大代表產(chǎn)生機制會帶來這樣的代表結(jié)構(gòu)?要真正提高縣級人大代表的代表性，需要在縣級人大代表產(chǎn)生機制中做怎樣的改革?對這些問題的研究形成了縣級人大代表研究中的第二個主要議題，即對縣級人大代表產(chǎn)生機制的研究。

三、對縣級人大代表產(chǎn)生機制的研究

對于中國縣級人大代表的產(chǎn)生機制的研究，可以分為實證研究和規(guī)范研究兩大基本范式。規(guī)范研究者或者從代議制民主理論出發(fā)，或者按照蘇維埃代表理論的經(jīng)典原則分析我國的人民代表制度，建議擴大直接選舉的范圍，批評城鄉(xiāng)選舉中不平等的規(guī)定有違現(xiàn)代政治的基本原則。

早期對縣級人大代表產(chǎn)生機制的實證研究主要集中在對直接選舉的考察，涉及候選人提名、選區(qū)劃分、投票設(shè)計等選舉技術(shù)問題。代表性著作如蔡定劍的《中國選舉狀況報告》和史為民、雷兢璇的《直接選舉：制度與過程》。這些著作以對中國縣級人大代表選舉過程的實地調(diào)查以及對代表和選民的訪談為基礎(chǔ)，展示了我國上世紀90年代縣級人大代表選舉的實際流程。除了對選舉實際操作的研究之外，這些著作還對選民的行為模式和選舉心理進行了研究。指出在我國的縣鄉(xiāng)直接選舉中，采取的依然是一種動員式的選舉模式，絕大多數(shù)選民是被動參與選舉的，因而對選舉本身和候選人的關(guān)注都不多，也對自己手中的選票并不在意。這一發(fā)現(xiàn)成功解釋了“中國直接選舉中高參選率和政治冷漠并存”[8]這一困擾麥考米克等海外人大研究者的政治現(xiàn)象。

隨著對縣級人大代表選舉的實證研究的不斷深入，學(xué)者逐漸意識到人大代表的產(chǎn)生機制不僅限于正式的選舉流程，正式選舉開始之前的內(nèi)部醞釀階段對代表的提名和錄用起著重大作用。因此，有別于早期研究者對投票等選舉技術(shù)的關(guān)注，近年來，學(xué)者對縣級人大代表產(chǎn)生機制的研究逐漸深入，去探索正式選舉背后的政治過程。邱家軍運用 “政治把關(guān)權(quán)”[9]的概念，詳細分析了各級人大代表選舉中黨對候選人提名以及整個選舉階段的掌控。他的研究發(fā)現(xiàn)，在縣鄉(xiāng)人大代表的直接選舉中，黨委通過人大黨組，以黨管干部的原則為內(nèi)在機理作用于主席團，通過主席團控制候選人的提名。

除了對候選人提名階段的把關(guān)，邱家軍全面研究了黨的政治把關(guān)權(quán)在整個人大選舉過程中的運作。他將我國人大代表選舉中的政治把關(guān)權(quán)看作一個多面向的嚴密的政治體系，包括把關(guān)主體、把關(guān)對象和把關(guān)程式三個方面。把關(guān)主體是執(zhí)政黨，把關(guān)對象是各級人大代表，把關(guān)程式則包括“派性”政治法典、工具性法條解釋、控制性政治流程和策略性技術(shù)體系[10]。

黨管干部的政治優(yōu)越性和自由裁量權(quán)使得黨委掌握了包括人大領(lǐng)導(dǎo)人在內(nèi)的各國家機關(guān)的人事權(quán)；黨員和黨委對黨組負責(zé)制保證了黨的決議在人大獲得通過；人大及其常委會對同級黨委負責(zé)制則使得人大對國家機關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人的監(jiān)督權(quán)被虛置。這個概念體系成功解釋了當(dāng)前我國縣級人大運作中存在的很多現(xiàn)實問題。政治把關(guān)權(quán)的運作使選舉流于形式，各級人大代表實際是被黨選擇出來的“樣本代表”，這一結(jié)論和歐博文上世紀90年代對人大代表的實證研究結(jié)果相吻合。同時，政治把關(guān)權(quán)的運作使得各級人民代表與選民之間處于一種斷裂的金字塔代理結(jié)構(gòu)，人大代表與選民之間僅有一種虛擬的民意紐帶連接而并不存在真正的民意代理渠道。

這種選舉中的政治把關(guān)權(quán)，其實是與封閉性的政治體系相適應(yīng)的，在一個日益開放和多元的時代必然遭受現(xiàn)實的不斷沖擊。對我國縣級人大代表選舉中政治把關(guān)權(quán)正面沖擊的第一個現(xiàn)象就是自主候選人的出現(xiàn)[11]。2003年，北京、深圳出現(xiàn)了自主提名參選縣級人大代表的候選人，這一現(xiàn)象引起了學(xué)術(shù)界不小的關(guān)注。有研究者利用行為主義的研究方法，對參選者的動機、行為模式、參選策略進行了分析。何俊志則提出了“自主參選人”的概念來概括這一群體的特征。通過實證研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前公民自主提名參選人大代表的現(xiàn)象，雖然對傳統(tǒng)的代表產(chǎn)生機制產(chǎn)生了沖擊，但由于選民和自主參選人之間沒有直接的利益聯(lián)系，廣大選民整體上仍然對參選人持冷漠態(tài)度。

就縣級人大代表的產(chǎn)生機制來講，學(xué)界的研究結(jié)論基本一致，認為當(dāng)前我國縣級直選實行的依舊是動員式的選舉，參選率雖高，但選民對選舉持漠不關(guān)心的態(tài)度。究其原因，還在于黨的政治把關(guān)權(quán)的運作，造成了選民和候選人之間關(guān)系疏離，選舉產(chǎn)生的民意代表與廣大民眾之間出現(xiàn)了斷裂。這樣選出的代表能切實履行代表民眾管理國家事務(wù)，為民眾利益負責(zé)的職責(zé)嗎?這就提出了對縣級人大代表履職的研究。

四、對縣級人大代表履職的研究

上世紀90年代，歐博文通過與不同級別的人大代表的深度訪談來研究人大代表的行為和履職狀態(tài)。他將中國人大代表按照不同的履職狀態(tài)劃分為三種基本類型，即消極者、代理人和進諫者，并分析了導(dǎo)致代表不同履職狀態(tài)的原因。雖然是上個世紀90年代的研究，但歐博文依舊洞察到了中國人大代表履職的獨特之處，指出中國的人大代表“參加視察，主要是為了了解情況和向領(lǐng)導(dǎo)人匯報”，[12]“他們檢查社會問題，而不是對政府部門進行監(jiān)察，他們只從事支持當(dāng)局的活動”[13]他認為中國的人大代表與西方的議員迥然不同，但也不像比較共產(chǎn)主義研究中那樣，將中國的人大代表視為無足輕重的“橡皮圖章”。

在總結(jié)人大代表履職狀態(tài)的基礎(chǔ)上，學(xué)者進一步研究了中國縣級人大代表履職狀態(tài)的影響因素，包括制度因素和代表個人因素兩大類。就制度因素來講，主要是對代表履職沒有硬性的制度約束，代表即便不履職，也沒有什么懲罰機制。有學(xué)者指出，當(dāng)前我國法律法規(guī)對縣級人大代表罷免和監(jiān)督的規(guī)定過于原則化，缺乏可操作性；除了懲罰機制之外，我國現(xiàn)行的人民代表制度對代表履職的正面激勵也不夠，缺乏相應(yīng)的履職保障[14]。有學(xué)者通過分析盡職盡責(zé)的代表履職的案例，指出微薄的代表履職補貼根本不足以滿足代表走訪調(diào)研的實際需要；除了物質(zhì)條件之外，時間也是限制代表履職積極性的一個重要因素。許多代表忙于自己的本職工作，無暇顧及走訪民意、調(diào)研社會問題的代表職責(zé)。因此，早在十幾年前，就有學(xué)者建議將我國的兼職代表制改為專職代表制，以提高人大代表履職的績效[15]。

針對縣級人大代表是否應(yīng)該實行專職化的問題，學(xué)者的意見并不一致。既有研究主要從代表履職的時間和物質(zhì)保障，以及官員兼任人大代表影響監(jiān)督權(quán)的發(fā)揮等角度，論述采取專職代表制的必要性。另一方面，有少數(shù)學(xué)者擔(dān)心人大代表的專職化會帶來精英民主的傾向，也有學(xué)者質(zhì)疑我國實行人大代表專職制的條件是否具備[16]。對于人大代表專職制，無論是贊成還是質(zhì)疑，都只是在宏觀的規(guī)范分析的基礎(chǔ)上得出的結(jié)論，缺乏堅實的實證基礎(chǔ)。

就影響縣級人大代表履職的個人因素來說，學(xué)者主要關(guān)注兩個方面，一個是代表結(jié)構(gòu)，一個是代表的角色認同。關(guān)于代表的身份結(jié)構(gòu)對履職績效的影響，主流研究采取的是規(guī)范分析的路徑，認為官員較多、黨員為主體的代表結(jié)構(gòu)不利于人大代表行使立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)。但何俊志等利用模糊數(shù)據(jù)分析技術(shù)，對北京13個區(qū)縣代表的構(gòu)成和履職活動的數(shù)據(jù)進行了分析，發(fā)現(xiàn)代表的受教育程度、男女比例和企業(yè)代表的多少，并不構(gòu)成代表履職績效高低的必要條件。與規(guī)范研究的主流結(jié)論相反，該研究還發(fā)現(xiàn)，“那些有著較多的年齡大的代表、較多的干部代表和較多的黨員代表的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，反而在閉會期間的書面意見提出和評議活動的開展方面，有著更好的績效。 ”[17]

針對當(dāng)前我國縣級人大代表的角色認同對其履職績效的影響，學(xué)者普遍認為當(dāng)前我國各級人大代表存在著角色認同錯位的問題。如將人大代表視為政治榮譽，將自己視為行業(yè)代表，或者將自己視為擺設(shè)，這些導(dǎo)致代表履職意識淡漠，無法正確地履行職責(zé)。歐博文等學(xué)者則指出在改革開放的新時代，我國各級人大代表存在著角色沖突的問題，并分析了不同的角色認同對代表履職的重大影響，認為個人可以改善其身居其中的政治結(jié)構(gòu)。

五、對縣級人大代表罷免的研究

與我國選民罷免權(quán)行使不足的現(xiàn)狀相一致，學(xué)界對縣級人大代表罷免的研究也十分有限。既有的學(xué)術(shù)成果主要是對我國選舉法等法律法規(guī)中有關(guān)人大代表罷免規(guī)定的規(guī)范分析。學(xué)者研究指出，我國人大代表罷免的規(guī)定存在著規(guī)避選民提出罷免、罷免主體間接轉(zhuǎn)移、程序主體權(quán)責(zé)劃分不清等問題。

除了對制度規(guī)范的分析，也有學(xué)者對縣級人大代表的罷免流程進行了實證研究，發(fā)現(xiàn)除了制度規(guī)定設(shè)置的罷免程序障礙之外，在實際的政治生活中，代表的官員化特征和黨管干部的原則都使選民的罷免權(quán)虛置。邱家軍分析了選民提出罷免人大代表、選舉單位罷免代表、上級組織罷免人大代表三種不同的案例，得出的結(jié)論是中國基層人大代表的罷免基本上與選民的意志沒有關(guān)系。選民提出罷免的代表往往不會成功，而組織如人大常委會提出罷免的人大代表一般均能成功，即便是選民很擁戴的代表，組織也可以動用組織資源來實現(xiàn)其罷免意圖[18]。

綜上所述，海內(nèi)外關(guān)于中國縣級人大代表的既有研究為我們積累了豐富的實證資料和理論成果。但總體上看，這些研究的視野依舊局限在正式的政治體系內(nèi)部，關(guān)注的主要是選舉流程和人大代表與黨委、行政和司法部門的工作人員之間的關(guān)系，對縣級人大代表的社會基礎(chǔ)的研究有待加強。政治系統(tǒng)理論認為，政治系統(tǒng)深受社會系統(tǒng)的影響，許多社會力量和社會因素的變化都會深刻影響政治過程，而政治發(fā)展的很多奧秘也需要在深層次的社會結(jié)構(gòu)之中尋找答案。因此，對縣級人大的民族志研究和社會學(xué)路徑的研究值得開拓。

從縱向上來看，海內(nèi)外對中國縣級人大代表的研究經(jīng)歷了一個不斷深化拓展的過程。早期的研究將縣級人大及其代表看作是一個獨立行動的主體，僅僅從代表自身的角色認同、行為模式以及代表制度的規(guī)定出發(fā)去研究縣級人大代表。但隨著研究的深入，學(xué)者逐漸意識到縣級人大及其代表都處于外部政治環(huán)境的制約之中，開始將人大放在中國政治體制的大框架之下綜合考量。這一時期對縣級人大代表研究的中心議題是考察人大與一府兩院以及地方黨委的關(guān)系，治理話語成為這一階段研究的主導(dǎo)。就已有的學(xué)術(shù)成果來講，這一階段的研究已基本成熟，尚未厘清的問題較少。

但這并不意味著中國縣級人大及其代表研究的成熟，中國縣級人大深層次的社會基礎(chǔ)和縣級人大代表在政治與社會治理中扮演怎樣的角色，這部分研究尚未展開。縣級人大的運行和變遷深受中國整體社會轉(zhuǎn)型與變遷的影響，必須綜合考察當(dāng)代中國實際的社會生態(tài)，從社會分層、社會結(jié)構(gòu)、利益分化等一系列因素對政治治理的實際需要出發(fā)，才能為縣級人大改革找到正確的方向。

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[9]邱家軍.人大代表選舉中政治把關(guān)權(quán)的運行維度[C].復(fù)旦政治學(xué)評論·第六輯，上海：上海人民出版社，2008.

[10]邱家軍.人大代表選舉中政治把關(guān)權(quán)的運行維度[C].復(fù)旦政治學(xué)評論·第六輯，上海：上海人民出版社，2008.

[11]何俊志.自主參選人的興起與中國選舉生態(tài)的新變化 [C].復(fù)旦政治學(xué)評論·第六輯，上海：上海人民出版社，2008：95-111.

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[18]邱家軍.中國人大代表與選民關(guān)系研究[D]，復(fù)旦大學(xué)博士學(xué)位論文，2007.