◎ 文 《法人》特約撰稿 朱小群

環(huán)境污染第三方治理任重道遠(yuǎn)

◎ 文 《法人》特約撰稿 朱小群

第三方治理模式突破了“誰污染，誰治理”的舊有觀念。但在該模式下是否“誰污染，誰負(fù)責(zé)”上，仍有待進(jìn)一步規(guī)范明確

2015年1月14日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），部署改革創(chuàng)新治污模式，吸引和擴(kuò)大社會(huì)資本投入，促進(jìn)環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展。這意味著醞釀已久的環(huán)境第三方治理從國(guó)家層面正式破冰。而隨著市場(chǎng)化機(jī)制的引入，“誰污染，誰治理”這個(gè)環(huán)境保護(hù)的傳統(tǒng)觀念將被顛覆。

用市場(chǎng)機(jī)制替換行政高壓

我們知道，在環(huán)境治污領(lǐng)域引入第三方治理的好處是顯而易見的。提高污染治理專業(yè)化水平、降低污染治理成本等都是污染者本身獨(dú)自承擔(dān)治污責(zé)任所難以實(shí)現(xiàn)的。環(huán)境污染引入第三方治理有助于形成規(guī)?；奈廴局卫砟Ｊ?，對(duì)提高治污效率降低治污成本而言至關(guān)重要，當(dāng)前我國(guó)在電廠脫硫、產(chǎn)業(yè)園區(qū)整體排污、工業(yè)廢水治理等領(lǐng)域已經(jīng)先行探索了引入第三方治理的模式，且一致呈現(xiàn)出利用更好的技術(shù)治理解決方案，達(dá)到同樣治理效果的同時(shí)，兼顧低碳和節(jié)約能源的特點(diǎn)。

其實(shí)，早在十八屆三中全會(huì)時(shí)就已經(jīng)明確提出了要推行環(huán)境污染第三方治理的政策方向，引入第三方治理是我國(guó)環(huán)境管理制度的一項(xiàng)重大創(chuàng)新，更是順應(yīng)尊重和重用發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用的具體體現(xiàn)，即積極培育壯大環(huán)境污染第三方治理市場(chǎng)，引入社會(huì)資本，利用市場(chǎng)機(jī)制逐步替換以往一味地憑借行政高壓制定環(huán)保目標(biāo)的做法。

事實(shí)上，過去，工業(yè)污染按照“誰污染，誰治理”的思路，由排污企業(yè)自行解決。但由于企業(yè)更加注重經(jīng)濟(jì)利益，減排意識(shí)淡薄，往往使得污染得不到治理。如果實(shí)行第三方治理的模式，排污企業(yè)與環(huán)境服務(wù)公司可以相互監(jiān)督、相互制約，避免超標(biāo)排污現(xiàn)象的發(fā)生。環(huán)保部門也只需要監(jiān)管環(huán)境服務(wù)公司，監(jiān)管對(duì)象大為減少，執(zhí)法成本也大幅降低。同時(shí)，治理設(shè)施轉(zhuǎn)由專業(yè)的環(huán)境服務(wù)公司運(yùn)營(yíng)，也可以降低治污成本、提高效率。

而此次《意見》中明確提出，堅(jiān)持排污者付費(fèi)、市場(chǎng)化運(yùn)作和政府引導(dǎo)推動(dòng)三個(gè)基本原則的根本用意，正是將原本堅(jiān)持的“誰污染，誰治理”原則進(jìn)一步過渡到一個(gè)借助市場(chǎng)機(jī)制，將污染治理責(zé)任加以細(xì)化落實(shí)的商業(yè)模式上來。如此一來，將使環(huán)境污染治理目標(biāo)的達(dá)成更加有的放矢。具體來講，第三方治理為環(huán)保產(chǎn)業(yè)打開了一個(gè)新興市場(chǎng)，就是工業(yè)污染治理領(lǐng)域。污染治理主要有三大塊市場(chǎng)：市政公用領(lǐng)域、工業(yè)領(lǐng)域和中小城鎮(zhèn)、村鎮(zhèn)領(lǐng)域。第一塊領(lǐng)域經(jīng)歷了十多年的發(fā)展，已經(jīng)比較成熟了；第二塊，過去主要是工業(yè)企業(yè)自己在做，未來會(huì)有比較大的空間；第三塊，因?yàn)樾枰烧I單，而政府目前普遍缺錢，所以未來3-5年內(nèi)仍將停留在試點(diǎn)階段。

800余億元新興市場(chǎng)

按照環(huán)保部《2013年環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)》，環(huán)境污染治理投資包括老工業(yè)污染源治理、建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”、城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)三部分，其中老工業(yè)污染源治理投資849.7億元。理論上講，這849.7億元未來都將成為第三方治理的“蛋糕”。但從實(shí)踐上看，還有部分企業(yè)由于虧損、搬遷、減產(chǎn)、關(guān)停等原因，拿不出資金來進(jìn)行第三方治理，所以實(shí)際“蛋糕”會(huì)小一些，不過影響應(yīng)該不會(huì)太大。

除了打開新興市場(chǎng)，《意見》還為環(huán)保企業(yè)提供了一系列新的政策支持，如提高排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)符合條件的第三方治理項(xiàng)目給予中央資金支持、開展節(jié)能環(huán)保信貸資產(chǎn)證券化，以及對(duì)符合條件的第三方治理企業(yè)上市融資、發(fā)行企業(yè)債券實(shí)行優(yōu)先審批等。如果未來發(fā)改委、財(cái)政部等能夠出臺(tái)相關(guān)實(shí)施辦法，將這些措施落地，對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)也將是重大利好。

盡管已經(jīng)在個(gè)別領(lǐng)域先行探索了有關(guān)環(huán)境污染第三方治理的實(shí)

施路徑，但不可否認(rèn)環(huán)境治污領(lǐng)域引入第三方治理在我國(guó)仍屬新鮮事物，且尚處于起步階段，因此，在前期避免走過多彎路對(duì)迫切需要以市場(chǎng)化手段破解環(huán)境保護(hù)僵局的我們而言是必須加以明確的。權(quán)利和義務(wù)是相對(duì)的，第三方治理為環(huán)保企業(yè)打開了一扇窗，同時(shí)也帶來新的風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)在新的產(chǎn)業(yè)園區(qū)招商，環(huán)保企業(yè)往往作為配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)第一批入駐，并成為后續(xù)招商引資的砝碼。但如果這個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展不起來，或者園區(qū)以犧牲環(huán)保企業(yè)的利益為代價(jià)來發(fā)展，環(huán)保企業(yè)的投資就將面臨很大風(fēng)險(xiǎn)。

同時(shí)，還有污染責(zé)任的承擔(dān)問題。一些大的工業(yè)園區(qū)，污水排放成分往往比較復(fù)雜，對(duì)于技術(shù)的要求非常高，不是所有環(huán)保企業(yè)都能處理的。在目前國(guó)家監(jiān)管越來越嚴(yán)的形勢(shì)下，一旦處理不了，環(huán)保企業(yè)也將面臨追責(zé)。一位從事環(huán)保產(chǎn)業(yè)的民營(yíng)企業(yè)家表示，政府在監(jiān)管中有時(shí)會(huì)有這樣的傾向：只處理下游治污的環(huán)保企業(yè)，卻不管上游排污的工業(yè)企業(yè)。實(shí)際上，從承擔(dān)責(zé)任的能力來講，排污企業(yè)往往實(shí)力更強(qiáng)，治污企業(yè)則要弱一些。所以，承接第三方治理的項(xiàng)目，環(huán)保企業(yè)一定要與業(yè)主約定明確的界限，如在合同中約定排放什么物質(zhì)、水質(zhì)、水量和其他廢棄物的含量等。如果排污企業(yè)違約，治污企業(yè)應(yīng)該免責(zé)。

第三方治理任重道遠(yuǎn)

此外，這次公布的《意見》只是鼓勵(lì)工業(yè)企業(yè)進(jìn)行第三方治理，并沒有完全否定原來的方式。工業(yè)企業(yè)既可以自己治理，也可以找專業(yè)化的第三方公司來做，并不強(qiáng)制。所以，有企業(yè)家表示，根本措施還是要加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管，讓工業(yè)企業(yè)覺得自己治污做不好、不達(dá)標(biāo)、不劃算，這樣它們自然就有動(dòng)力尋找第三方了。如果監(jiān)管力度還是不夠，即使強(qiáng)行推廣，工業(yè)企業(yè)也會(huì)通過成立關(guān)聯(lián)公司的方式，進(jìn)行“偽第三方治理”，最終還是達(dá)不到效果。

當(dāng)前，從環(huán)境污染第三方治理的運(yùn)行實(shí)踐看，或多或少存在著諸如轉(zhuǎn)移治理責(zé)任、合同不規(guī)范、稅收障礙、融資障礙等瓶頸，能否突破這些瓶頸也同樣左右著環(huán)境污染第三方治理市場(chǎng)的壯大和完善。實(shí)際上，《意見》中對(duì)此也有所明確。對(duì)于轉(zhuǎn)移治理責(zé)任的問題，《意見》明確，排污企業(yè)承擔(dān)污染治理的主體責(zé)任，第三方治理企業(yè)按照有關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)以及排污企業(yè)的委托要求，承擔(dān)約定的污染治理責(zé)任。《意見》要求，抓緊出臺(tái)第三方治理的規(guī)章制度，對(duì)相關(guān)方的責(zé)任邊界、處罰對(duì)象、處罰措施等做出規(guī)定。

雖然《意見》對(duì)外明確了促進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的目標(biāo)，但仍有大量的工作要做，可謂任重道遠(yuǎn)。根據(jù)《意見》要求，到2020年，環(huán)境公用設(shè)施、工業(yè)園區(qū)等重點(diǎn)領(lǐng)域第三方治理取得顯著進(jìn)展，污染治理效率和專業(yè)化水平明顯提高，社會(huì)資本進(jìn)入污染治理市場(chǎng)的活力進(jìn)一步激發(fā)。環(huán)境公用設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)體制改革基本完成，高效、優(yōu)質(zhì)、可持續(xù)的環(huán)境公共服務(wù)市場(chǎng)化供給體系基本形成；第三方治理業(yè)態(tài)和模式趨于成熟，涌現(xiàn)出一批技術(shù)能力強(qiáng)、運(yùn)營(yíng)管理水平高、綜合信用好、具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的環(huán)境服務(wù)公司。一個(gè)前瞻性的判斷是，我國(guó)正處于起步階段的環(huán)境污染第三方治理，通過一系列政策框架的明晰，理論上而言是可以發(fā)揮很大作用的，但前提是必須有更加細(xì)化的執(zhí)行規(guī)定和監(jiān)管上的更多作為，才能實(shí)現(xiàn)政策制定的初衷。

我們之所以明確要發(fā)展環(huán)境污染第三方治理，其直接原因就是有些排污企業(yè)自己能夠承擔(dān)治理任務(wù)，有些則不行，就要依賴第三方成熟的技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)和解決方案，獲取更加經(jīng)濟(jì)、高效的解決治理問題的途徑。他強(qiáng)調(diào)，其中首當(dāng)其沖的就是要避免出現(xiàn)排污方和治污方達(dá)成某種默契，隱瞞或者虛假達(dá)成處理假象，這是絕對(duì)不能允許的，但恰恰是在近年來的實(shí)踐探索中有過先例的。

這是法律和具體實(shí)施中都需要加以避免的。這種現(xiàn)象在誠(chéng)信社會(huì)是不太可能出現(xiàn)的，但是在誠(chéng)信體系不健全、監(jiān)管不到位的社會(huì)環(huán)境下，則極有可能發(fā)生，因此，避免其發(fā)生的最好方法就是盡快明確責(zé)任邊界，科學(xué)制定可行的執(zhí)行細(xì)則，同時(shí)強(qiáng)化政府和社會(huì)化監(jiān)督機(jī)制，引入黑名單制度，對(duì)違反規(guī)定者零容忍。

既然在引入第三方治理的道路上，我們已經(jīng)開始，就要堅(jiān)持做到將既有經(jīng)驗(yàn)的實(shí)施內(nèi)容規(guī)范化，對(duì)不確定的做法則要在推進(jìn)過程中通過市場(chǎng)糾正不斷加以完善。如此，第三方治理市場(chǎng)發(fā)展才會(huì)更趨完善和成熟，也值得被寄予厚望。當(dāng)前看來，在環(huán)境治污領(lǐng)域引入第三方治理，一是符合國(guó)家環(huán)境保護(hù)治理方向和環(huán)境污染現(xiàn)狀，二是有利于環(huán)境污染治理專業(yè)化的提高，三是可在實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化的道路上降低污染治理成本，最終目的就是，用盡可能少的資金投入解決環(huán)境污染問題，其本身也是可持續(xù)發(fā)展的集中體現(xiàn)。

誠(chéng)然，第三方治理模式突破了“誰污染，誰治理”的舊有觀念。但在該模式下是否“誰污染，誰負(fù)責(zé)”上，仍有待進(jìn)一步規(guī)范明確。按照我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)，即使實(shí)行了第三方治理，但出現(xiàn)了污染事件，主要負(fù)責(zé)的仍是排污企業(yè)，第三方治理單位負(fù)連帶的部分責(zé)任。對(duì)此，此次《意見》也提到排污企業(yè)承擔(dān)污染治理的主體責(zé)任，第三方治理企業(yè)按照有關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)以及排污企業(yè)的委托要求，承擔(dān)約定的污染治理責(zé)任。

然而，由于不少排污企業(yè)本身對(duì)污染治理不專業(yè)，若治理單位出現(xiàn)問題而排污企業(yè)又難以察覺怎么辦？類似的情況是，目前的危險(xiǎn)廢物、醫(yī)療廢物按規(guī)定都要交由專業(yè)資質(zhì)的處理企業(yè)統(tǒng)一運(yùn)走集中處理，但如果專業(yè)處理企業(yè)出現(xiàn)了污染事故，責(zé)任仍由產(chǎn)生廢物的單位來承擔(dān)，或許就有失公平。對(duì)此，《意見》同時(shí)提出，抓緊出臺(tái)第三方治理的規(guī)章制度，對(duì)相關(guān)方的責(zé)任邊界、處罰對(duì)象、處罰措施等做出規(guī)定。

我們知道，國(guó)內(nèi)污染第三方治理面臨的問題是法律法規(guī)不健全，排污主體責(zé)任明晰難、排污企業(yè)違法成本低于守法成本等，但在此次《意見》中，這些問題都得到了答案，我們有理由相信，如果未來能按照《意見》嚴(yán)格實(shí)施，目前已有的問題都能迎刃而解。