于法周全，于事簡便環(huán)評制度改革要注重操作性

◎本刊主筆 劉國偉

環(huán)保部環(huán)境發(fā)展中心環(huán)評研究中心主任王亞男

“環(huán)境影響評價(jià)”制度在各國的環(huán)保工作中都發(fā)揮著重要作用。但長期以來，我國環(huán)評制度也暴露出了一些問題，引發(fā)社會輿論的質(zhì)疑，公眾對環(huán)評制度改革的呼聲也日益高漲。那么，環(huán)評審批制度改革怎樣才能“于法周全，于事簡便”？環(huán)評在環(huán)境保護(hù)工作中應(yīng)發(fā)揮怎樣的作用？公眾如何參與環(huán)評？近日，《環(huán)境與生活》了解到該領(lǐng)域?qū)＜覍ΜF(xiàn)行環(huán)評制度實(shí)施情況的介紹和相關(guān)思考，歸納整理出來僅供讀者參考。

——編者

9月18日下午，在浙江省湖州市舉辦的中國綠色傳媒研究獎學(xué)金班的培訓(xùn)會場，環(huán)保部環(huán)境發(fā)展中心環(huán)評研究中心主任王亞男應(yīng)邀做了《生存還是死亡——環(huán)評制度概述及其面臨的挑戰(zhàn)》的演講，《環(huán)境與生活》記者也在現(xiàn)場。

杜絕“先上車后買票”

講課一開始，王亞男主任先解釋了“環(huán)評”的相關(guān)概念。

“環(huán)評”全稱是“環(huán)境影響評價(jià)”，我國2003年頒布的《環(huán)境影響評價(jià)法》第二條對其定義為：“對規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測的方法與制度?！杯h(huán)評能否通過行政部門審批，會在一定程度上決定項(xiàng)目的最終命運(yùn)。我國早在1973年即引入環(huán)評概念，并于1979年在《環(huán)境保護(hù)法 （試行）》中將其以法律形式確立下來。從此，它成為環(huán)境管理的“八項(xiàng)制度”之一。

開展環(huán)評時(shí)，往往規(guī)劃尚未實(shí)施，建設(shè)項(xiàng)目還沒有建設(shè)。王亞男舉例說，一個(gè)規(guī)劃或者一個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施，一定會產(chǎn)生環(huán)境壓力，比如燃煤電廠會排放廢氣，會造成區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量惡化；再比如要開發(fā)一個(gè)露天礦，會造成表層土剝離、占用大量土地，這也會影響生態(tài)環(huán)境。她強(qiáng)調(diào)，如果不會造成環(huán)境影響，則環(huán)評不予關(guān)注。比如某個(gè)項(xiàng)目建設(shè)在某個(gè)區(qū)域可能造成流行病蔓延，或者可能發(fā)生火災(zāi)爆炸，這都不是環(huán)評關(guān)注的內(nèi)容?！八⒋髿?、土壤等基本環(huán)境要素發(fā)生變化，并超過環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，就是環(huán)評關(guān)注的?！?/p>

王亞男接著闡述說，新《環(huán)保法》第19條第二款規(guī)定，未依法進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的開發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實(shí)施；未依法進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的建設(shè)項(xiàng)目，不得開工建設(shè)。對未批先建，即俗稱的“先上車后買票”、“邊報(bào)環(huán)評邊建設(shè)”實(shí)行零容忍，要求必須停止建設(shè)，不再補(bǔ)票，而是直接趕下車，并且處罰，并可以責(zé)令恢復(fù)到違法行為前的狀況。拒不執(zhí)行停止建設(shè)的，移送公安機(jī)關(guān)拘留。

對未批先建，即俗稱的“先上車后買票”、“邊報(bào)環(huán)評邊建設(shè)”實(shí)行零容忍，要求必須停止建設(shè)，不再補(bǔ)票，而是直接趕下車，并且處罰，并可以責(zé)令恢復(fù)到違法行為前的狀況。拒不執(zhí)行停止建設(shè)的，移送公安機(jī)關(guān)拘留。

7個(gè)工作日內(nèi)要搞“公眾參與”

那么，環(huán)評具體如何操作呢？演講人談到，一個(gè)項(xiàng)目的全生命周期，分為設(shè)計(jì)階段、施工階段、試運(yùn)行階段、運(yùn)行階段和關(guān)閉階段。其中在設(shè)計(jì)階段，還要再細(xì)分成不同時(shí)段：項(xiàng)目建議書、可行性研究、初步設(shè)計(jì)、詳細(xì)設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)。當(dāng)有了初步設(shè)計(jì)方案后，就應(yīng)開展環(huán)評工作，環(huán)評單位會提出減緩不良環(huán)境影響的措施，將其反饋給負(fù)責(zé)項(xiàng)目可行性研究的人員，這是環(huán)評的介入時(shí)段。

環(huán)評機(jī)構(gòu)作為項(xiàng)目業(yè)主的受委托方，要制定工作方案，進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)研，要清楚項(xiàng)目所在地區(qū)的環(huán)境情況，包括環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀、相關(guān)的污染源情況表。從確定委托關(guān)系之后7個(gè)工作日內(nèi)，要開展“公眾參與”工作，通過論證會、聽證會等形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見。文件編寫完成后，報(bào)送環(huán)評文件給相應(yīng)環(huán)保行政主管部門 （即各級環(huán)保局、廳和部）審核。行政主管部門會委托技術(shù)評估部門，對報(bào)告進(jìn)行技術(shù)合理性和可靠性審查，給出審查意見。審批部門要全程信息公開。至此環(huán)評工作流程基本完成。

嚴(yán)格環(huán)評資質(zhì)審查制

記者了解到，環(huán)評是一項(xiàng)專業(yè)技術(shù)涉及面廣的工作，我國對環(huán)評機(jī)構(gòu)實(shí)行資質(zhì)審查制度。王亞男介紹，環(huán)評機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有法人資格，對評價(jià)結(jié)論承擔(dān)法律責(zé)任；應(yīng)當(dāng)具有合理的專業(yè)人員配置，熟悉國家環(huán)境政策，能夠進(jìn)行綜合分析評價(jià)和預(yù)測；應(yīng)當(dāng)具有一定數(shù)量符合要求的專職技術(shù)人員。同時(shí)，為提高環(huán)評專業(yè)技術(shù)人員的素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，國家還實(shí)施了“環(huán)境影響評價(jià)工程師職業(yè)資格”制度。環(huán)評機(jī)構(gòu)的資質(zhì)分為甲級和乙級，我國目前甲級環(huán)評機(jī)構(gòu)約200家，加上乙級機(jī)構(gòu)共1000多家。這個(gè)數(shù)字經(jīng)常有變化，因?yàn)閷挝毁Y質(zhì)的管理是動態(tài)的。甲級和乙級的差別在于，持有乙級資質(zhì)的單位只能從事省級以下環(huán)保部門審批的項(xiàng)目，甲級單位則可以從事所有環(huán)評項(xiàng)目的開展。甲級證書的核發(fā)權(quán)在環(huán)保部，乙級證書的核發(fā)權(quán)在所在省、自治區(qū)、直轄市的政府環(huán)保部門。

《環(huán)境與生活》記者查詢環(huán)保部發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)資質(zhì)管理辦法》，發(fā)現(xiàn)該管理辦法對于甲乙級評價(jià)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)條件，分別規(guī)定了8條和7條，內(nèi)容涵蓋固定資產(chǎn)、機(jī)構(gòu)能力、技術(shù)人員數(shù)量、技術(shù)人員專業(yè)領(lǐng)域、任務(wù)量、軟環(huán)境等。例如甲級評價(jià)機(jī)構(gòu)固定資產(chǎn)不少于1000萬元人民幣，其中企業(yè)法人工商注冊資金不少于300萬元；乙級評價(jià)機(jī)構(gòu)固定資產(chǎn)不少于200萬元，注冊資金不少于50萬元。又如，甲級評價(jià)機(jī)構(gòu)必須具備20名以上環(huán)評專職技術(shù)人員，其中至少10名是登記于該機(jī)構(gòu)的環(huán)評工程師；相比之下，乙級評價(jià)機(jī)構(gòu)只需12名以上專職技術(shù)人員，其中至少6名是登記于該機(jī)構(gòu)的環(huán)評工程師。法規(guī)對環(huán)評人員資質(zhì)和從業(yè)人數(shù)有著嚴(yán)格的剛性限制，難怪部分環(huán)評機(jī)構(gòu)為了取得執(zhí)業(yè)資格而從一些環(huán)評工程師手中“借證”。不過，國家針對“借證”、“掛證”行為，已經(jīng)出臺了較嚴(yán)厲的處罰措施。

至少有兩次信息公示

信息公開和公眾參與，是公眾最關(guān)注的環(huán)節(jié)之一。據(jù)演講者介紹，建設(shè)單位確定評價(jià)單位后，7日內(nèi)必須進(jìn)行第一次信息公示，內(nèi)容包括6方面：要建設(shè)項(xiàng)目的名稱和概要，比如位置、工程內(nèi)容等；項(xiàng)目建設(shè)單位的名稱和聯(lián)系信息；承擔(dān)環(huán)評的機(jī)構(gòu)名稱和聯(lián)系方式；環(huán)評工作程序和主要工作內(nèi)容；征求公眾意見的主要事項(xiàng)；公眾提出意見的主要方式。

第二次信息公示是在環(huán)評報(bào)告基本內(nèi)容完成后，需公示建設(shè)項(xiàng)目的情況簡述，概述項(xiàng)目對環(huán)境可能造成的影響，預(yù)防或減輕不良環(huán)境影響的對策和措施的要點(diǎn)；環(huán)評結(jié)論要點(diǎn) （如項(xiàng)目建在某個(gè)地方可否接受）；公眾查閱環(huán)境影響報(bào)告書簡本的方式和期限 （在第二次公示時(shí)要完成一個(gè)簡本，公眾可以根據(jù)指定的地點(diǎn)和時(shí)間段獲取環(huán)評報(bào)告書的簡本）；征求公眾意見的范圍和主要事項(xiàng)；征求公眾意見的具體形式（郵件、電話、座談會或聽證會）；公眾提出意見的起止時(shí)間 （不是無限期的）。

第二次公示后要通過座談會、論證會、聽證會等，征求受建設(shè)項(xiàng)目影響的公民、法人或其他組織代表的意見，咨詢專家意見。王主任也提到：“什么叫受影響？是受直接影響還是間接影響？這在具體操作制度上沒有明確要求，實(shí)施過程中確實(shí)很難讓每個(gè)人都滿意，這也是很多問題發(fā)生的一個(gè)原因?！?/p>

對于與環(huán)保無關(guān)的意見，環(huán)評報(bào)告會將其剝離出來，因?yàn)檫@不是環(huán)評報(bào)告要解決的問題，得識別公眾意見的合理性及可操作性問題。環(huán)評單位要給出不采納的說明。

公眾意見不采納要說明并審核

對于公眾意見的處理，王亞男介紹，所有意見的原始資料必須存檔備查。環(huán)評單位是屬地化管理，如果環(huán)評單位在北京，那么北京市環(huán)保局會定期檢查該單位的檔案。企業(yè)或評價(jià)單位應(yīng)當(dāng)考慮公眾意見，并在環(huán)境影響報(bào)告書中附具對公眾意見采納或者不采納的說明。

王亞男指出，對于與環(huán)保無關(guān)的意見，環(huán)評報(bào)告會將其剝離出來，“因?yàn)檫@不是環(huán)評報(bào)告要解決的問題，得識別公眾意見的合理性及可操作性問題”。環(huán)評單位要給出不采納的說明。《環(huán)評法》要求，項(xiàng)目業(yè)主必須開展公眾參與，也可委托環(huán)評機(jī)構(gòu)開展公眾參與。實(shí)際操作中，通常是項(xiàng)目業(yè)主牽頭，環(huán)評單位提供技術(shù)支持開展公眾參與?！斑@涉及很多環(huán)節(jié)，也是造成矛盾、引起紛爭的一個(gè)因素。”環(huán)保行政主管部門在環(huán)評報(bào)告的審查過程當(dāng)中，會對公眾參與意見的采納或者不采納的情況進(jìn)行審核。

王亞男現(xiàn)場展示了一些信息公開方式。如村莊或者學(xué)校張貼公告，入戶或者到村民比較集中的地方發(fā)放調(diào)查表并填寫等。王主任也談到了開展公眾參與工作比較尷尬的地方?！拔覀?nèi)フ{(diào)查公眾意見的時(shí)候，白天農(nóng)民要下地干活，家里沒人，通常晚上7點(diǎn)鐘進(jìn)村，調(diào)查兩個(gè)小時(shí)就9點(diǎn)了，農(nóng)村地區(qū)9點(diǎn)之后再敲人家的門，就有男主人拎著棒子出來開門的。另外，發(fā)放調(diào)查表，有一種發(fā)小廣告的感覺。得攔住面善的人，給發(fā)個(gè)小紀(jì)念品，招攬他來填表，否則沒人理你。所以我們現(xiàn)在也在琢磨公眾參與到底應(yīng)該如何搞，目前的手段效果不是很好。我親身經(jīng)歷過，有些人填調(diào)查表時(shí)表示同意，后來回訪時(shí)，又說自己沒填過或不同意。”看來，如何做好公眾參與工作，我們尚缺乏好的手段，需要好好研究。

公眾對環(huán)評也有認(rèn)識誤區(qū)

利用講課的機(jī)會，王亞男也對媒體在環(huán)評方面存在的一些知識誤區(qū)，進(jìn)行了一番科普?！叭绛h(huán)評的準(zhǔn)確名稱，媒體包括央視也犯這類錯(cuò)誤，把它稱為‘環(huán)境評估’，其實(shí)環(huán)境評估只是環(huán)評的一個(gè)環(huán)節(jié)。”王亞男還注意到，很多社會熱點(diǎn)問題一出就追問環(huán)評做沒做，“其實(shí)這里有一個(gè)環(huán)境的大概念和小概念的差別，從行政主管職能上來說，環(huán)保部門管理的環(huán)境相關(guān)事項(xiàng)，其實(shí)是有限的?！彼e例，人們認(rèn)定森林野生動物這事歸環(huán)保管，其實(shí)不然，它歸林業(yè)部門管；木本植物歸林業(yè)部門管，草本植物則歸農(nóng)業(yè)部門管；一氧化碳?xì)w環(huán)保管，二氧化碳則歸發(fā)改委管；水土流失其實(shí)是環(huán)境問題，但這事歸水利部門管；水資源和水環(huán)境密切相關(guān)，水資源沒管理好，水環(huán)境質(zhì)量就不可能達(dá)標(biāo)，但是水資源也歸水利部門管。“大家覺得理所當(dāng)然該環(huán)保部門去追責(zé)的事，其實(shí)往往不是環(huán)保部門的職能。”

王亞男認(rèn)為，環(huán)保系統(tǒng)的環(huán)境管理職能和水利、林業(yè)等環(huán)境管理職能的結(jié)合，才是真正科學(xué)意義上的環(huán)境管理。環(huán)評不可能把所有環(huán)境問題都解決。

王亞男注意到，環(huán)評往往處在各種敏感熱點(diǎn)環(huán)境問題的風(fēng)口浪尖，有時(shí)甚至成為“替罪羊”。當(dāng)然，這也說明公眾對環(huán)評工作的關(guān)心和看重。

環(huán)評改革應(yīng)具操作性

記者發(fā)現(xiàn)，在實(shí)踐當(dāng)中，項(xiàng)目一旦對環(huán)境造成傷害，或者實(shí)際環(huán)境影響效果與預(yù)測結(jié)果有較大偏差時(shí)，公眾往往會表現(xiàn)出強(qiáng)烈的鄰避意識，或者用較激烈的方式來表達(dá)民意。對此，王主任表示，如果項(xiàng)目建成后真對公眾權(quán)益造成損害，相關(guān)公眾可以到行政管理部門投訴，而企業(yè)必須采取補(bǔ)救措施，例如噪聲投訴，經(jīng)檢驗(yàn)確實(shí)不達(dá)標(biāo)，就應(yīng)給附近住戶加裝隔音設(shè)備，公眾權(quán)益必須進(jìn)行保護(hù)。但如果噪聲經(jīng)檢驗(yàn)確是達(dá)標(biāo)的，這種情況就無法追究企業(yè)責(zé)任了。

公眾在舉證自己環(huán)境權(quán)益受到損害時(shí)，如果要證明自己的健康和環(huán)境損害之間存在因果關(guān)系，可能會遇到各種舉證困難，該怎么辦？王亞男回答：“這個(gè)問題是當(dāng)前的一個(gè)空白區(qū)。分兩種情況來看。一種是環(huán)境確實(shí)造成了公眾健康損害，但公眾無力舉證，為此我國正著力推進(jìn)損害責(zé)任評估，請專業(yè)評測機(jī)構(gòu)幫忙測，這方面有科學(xué)理論作支撐，判定公眾健康問題到底是哪些因素造成的。另一種是無法確定環(huán)境損害造成了健康問題，如有說自家孩子得了白血病是受電磁輻射影響。這在法律層面是無解的，行政部門也很難對公眾的這種要求進(jìn)行支持和保護(hù)?！?/p>

環(huán)評機(jī)構(gòu)對建設(shè)項(xiàng)目所在區(qū)域的山水、動植物資源等環(huán)境資源如何評估，也是公眾感興趣的問題。

王亞男說，生態(tài)、大氣、地表水等等怎么調(diào)查評價(jià)，具體導(dǎo)則里有嚴(yán)格詳細(xì)的要求。要根據(jù)區(qū)域敏感性和項(xiàng)目規(guī)模特點(diǎn)來確定評價(jià)等級，之后確定與之相對應(yīng)的評價(jià)范圍，可以對一平方公里內(nèi)的生物鏈進(jìn)行取樣調(diào)查，有一整套的技術(shù)要求。王亞男打比方說，環(huán)評好比生孩子得做產(chǎn)檢，大夫提議控制飲食、加強(qiáng)運(yùn)動、補(bǔ)充葉酸，讓孩子神經(jīng)系統(tǒng)長得更好一點(diǎn)，這是在孕育階段能做的優(yōu)化行為，有助于生一個(gè)健康的孩子?！爸劣诤⒆訉硎秋w黃騰達(dá)還是一事無成，能回去再指責(zé)產(chǎn)檢大夫說當(dāng)年產(chǎn)檢沒給看出來嗎？這更多還是取決于之后家長、老師、孩子的努力。企業(yè)主后期運(yùn)行時(shí)，該采取的措施要采取，該研發(fā)的工作要研發(fā)，跟環(huán)境保護(hù)相關(guān)的各級行政部門該監(jiān)管要監(jiān)管，該提要求、該處罰都要做，不能所有的環(huán)境管理責(zé)任都希望在項(xiàng)目還沒建設(shè)的時(shí)候完成，開展了環(huán)評就一好百好，怎么可能？”

王亞男認(rèn)為，一個(gè)成熟的社會，一定是想好了再去做，而不是做做看，環(huán)評作為環(huán)境咨詢很重要的分支，應(yīng)該越做越強(qiáng)，前提是一定要更加有效、動對刀子，管理方法一定不能固步自封，要不斷探索新的手段。環(huán)評技術(shù)體系的建立，已經(jīng)到了非改不可的地步，不是把它做得更深奧，而是如何讓其更有可操作性。

（本文根據(jù)現(xiàn)場錄音歸納整理，未經(jīng)王亞男本人審閱；本刊記者葉曉婷對本文亦有貢獻(xiàn)。）