曹 峰，孫 慧

（新疆大學(xué)，新疆 烏魯木齊 830046）

一、引言

十八屆三中全會(huì)將“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，在目前經(jīng)濟(jì)迫切需要轉(zhuǎn)型的背景下，如何制定科學(xué)可行的區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)體系成為提高地方政府治理能力的首要任務(wù)。但遺憾的是，國(guó)內(nèi)對(duì)此的研究大多停留在理論層面，尚沒(méi)有學(xué)者探討如何在實(shí)踐層面推進(jìn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)體系的實(shí)施。本文將結(jié)合歐盟在此方面的實(shí)踐，分析可實(shí)施的區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)體系應(yīng)該具備的基本要素，并在此基礎(chǔ)上提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政策建議。

一直以來(lái)，歐盟都在著力推進(jìn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)（體系）在實(shí)踐層面的應(yīng)用，其中的代表性成果就是已經(jīng)被眾多地方政府接受的“歐盟區(qū)域可持續(xù)發(fā)展自評(píng)價(jià)體系”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)ECOXXI），該指標(biāo)體系基于經(jīng)典的“壓力—狀態(tài)—響應(yīng)”模型，并特別強(qiáng)調(diào)了政府的響應(yīng)，因此具有在實(shí)踐層面推廣和應(yīng)用的先天優(yōu)勢(shì)。從2005年建立以來(lái)，ECOXXI 已經(jīng)被超過(guò)半數(shù)的歐盟地方政府所接受，并成為其制定和評(píng)價(jià)相關(guān)政策的重要依據(jù)，因此在推進(jìn)歐盟各成員國(guó)治理能力提升方面發(fā)揮了積極作用。本文就將結(jié)合該指標(biāo)在地方層面應(yīng)用的具體案例為中國(guó)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)體系的建立和實(shí)施提供借鑒。本文剩余部分的結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分是文獻(xiàn)綜述，第三部分是ECOXXI 指標(biāo)體系及其應(yīng)用的經(jīng)驗(yàn)分析，第四部分是對(duì)中國(guó)區(qū)域可持續(xù)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)的借鑒和啟示，最后是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政策建議。

二、文獻(xiàn)綜述

由于國(guó)內(nèi)在可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)用的探討方面幾乎是空白，我們就主要結(jié)合國(guó)外的相關(guān)理論研究和課題實(shí)踐進(jìn)行綜述。

在理論研究方面，國(guó)外學(xué)者主要討論了使用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)（體系）對(duì)所有區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展水平進(jìn)行評(píng)價(jià)的可能性。Dahl（1997年）對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)價(jià)指標(biāo)的適用范圍提出了質(zhì)疑，他認(rèn)為發(fā)達(dá)的超級(jí)大國(guó)與發(fā)展中的海中島國(guó)、原始的族群部落與先進(jìn)的后工業(yè)化社區(qū)以及智能的高科技與落后的手工操作之間在可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)選取上必然存在顯著差異，因此不可能也不應(yīng)該使用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)（體系）[1]；Bakkes（1997年）則提出區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)該能夠反映特定的政治、文化和制度背景[2]；Dhakal and Imura（2003年）也同樣認(rèn)為將一套統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)（體系）不加區(qū)分地應(yīng)用到所有的地區(qū)是不合適也是不可能的，但是他們并不反對(duì)在某些普遍性的問(wèn)題上采用統(tǒng)一的指標(biāo)以便于國(guó)家和地區(qū)之間進(jìn)行對(duì)比[3]。與此相對(duì)的是，Ramos & Caeiro（2010年）[4]以及Yigitcanlar & L?nnqvist（2013年）[5]則認(rèn)為評(píng)價(jià)指標(biāo)的統(tǒng)一化和標(biāo)準(zhǔn)化有利于對(duì)與可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的數(shù)據(jù)、問(wèn)題和政策選擇進(jìn)行對(duì)比，同時(shí)將高度復(fù)雜的問(wèn)題濃縮和簡(jiǎn)化成單一的指標(biāo)更能激發(fā)學(xué)者們的討論，并可對(duì)分析的深入進(jìn)行和政策的科學(xué)制定提供借鑒和指導(dǎo)。更重要的是，統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)評(píng)價(jià)方式有利于區(qū)域之間進(jìn)行標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)和信息的有效傳達(dá)，因而是更加適于在實(shí)踐中推廣的一種評(píng)價(jià)方式（Flood，1997年）[6]。

雖然學(xué)者們對(duì)在實(shí)踐中能否采用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)對(duì)所有地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展水平進(jìn)行評(píng)價(jià)這一問(wèn)題并未達(dá)成一致，但是從歐盟在該領(lǐng)域的實(shí)踐來(lái)看，評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化已經(jīng)成為一種不可避免的趨勢(shì)。根據(jù)歐盟委員會(huì)官方網(wǎng)站的統(tǒng)計(jì)，從1999年到2014年與區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)相關(guān)的11個(gè)課題中就有9個(gè)是關(guān)于如何推進(jìn)評(píng)價(jià)指標(biāo)統(tǒng)一化和標(biāo)準(zhǔn)化的專(zhuān)題研究。事實(shí)上，歐盟委員會(huì)早在1998年出臺(tái)的《促進(jìn)城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的行動(dòng)綱領(lǐng)》中就督促各成員國(guó)協(xié)調(diào)各自在區(qū)域可持續(xù)發(fā)展方面的評(píng)價(jià)指標(biāo)和具體政策，并采取切實(shí)有效的措施來(lái)監(jiān)督“21 世紀(jì)地方議程”的實(shí)施和推進(jìn)。此后，雖然也有課題實(shí)踐嘗試使用非標(biāo)準(zhǔn)化的方法對(duì)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行評(píng)價(jià)，比如有學(xué)者提出不同地區(qū)的區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)體系在指標(biāo)選取、資料搜集和信息傳遞方式方面應(yīng)該由該地區(qū)的公眾、媒體和其他參與者共同決定，但其實(shí)踐最終由于參與主體的過(guò)于廣泛而擱淺。因此在最近的15年中，越來(lái)越多的課題實(shí)踐致力于研究區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)、方法以及指導(dǎo)原則的統(tǒng)一化和標(biāo)準(zhǔn)化。例如“歐洲一般性指標(biāo)”通過(guò)提供具有可比性的標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)體系來(lái)監(jiān)督各行政主體在推進(jìn)“21世紀(jì)地方議程”方面的努力和進(jìn)展，成為歐盟很多城市相關(guān)政策評(píng)價(jià)重要依據(jù)；“地方政府自我評(píng)價(jià)體系”為歐洲230個(gè)地方政府提供了評(píng)價(jià)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的一般框架，并為相關(guān)政策的制定提供幫助；“歐盟環(huán)境可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略評(píng)價(jià)”則將區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)和地方政府的接受程度相結(jié)合，制定出一套一般性的評(píng)價(jià)體系，并得以在全歐洲推廣。由此可見(jiàn)，使用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)價(jià)指標(biāo)（體系）對(duì)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展水平進(jìn)行評(píng)價(jià)是一種更加適于在實(shí)踐中推廣的方式，但這樣一種可實(shí)施的區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系到底應(yīng)該具備哪些要素呢？下面我們就結(jié)合ECOXXI在歐盟各地方政府的應(yīng)用對(duì)此進(jìn)行分析。

三、ECOXXI指標(biāo)體系及其應(yīng)用

（一）ECOXXI指標(biāo)體系的基本構(gòu)成及其計(jì)算

雖然越來(lái)越多的課題實(shí)踐致力于研究區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化問(wèn)題，但是歐盟委員會(huì)發(fā)現(xiàn)這些指標(biāo)體系過(guò)多地強(qiáng)調(diào)了可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境維度，而在很大程度上忽視了政策和社會(huì)的維度，因此其應(yīng)用和推廣特別是在地方政府層面上的應(yīng)用和推廣受到了一定程度的限制。為了解決這一問(wèn)題，2005年，作為非官方的環(huán)境保護(hù)組織——“歐洲藍(lán)旗協(xié)會(huì)”建立了一種新的可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系——ECOXXI，這一指標(biāo)體系共涉及13個(gè)部門(mén)的21個(gè)指標(biāo)（見(jiàn)表1）。在這21個(gè)指標(biāo)中，有的屬于政府的政策響應(yīng)指標(biāo)，有的屬于標(biāo)準(zhǔn)化的一般性指標(biāo)。由此可以看出，這一指標(biāo)體系將政策評(píng)價(jià)和標(biāo)準(zhǔn)化有機(jī)結(jié)合，這也是ECOXXI 能夠在歐盟得以迅速推廣的重要原因。

除指標(biāo)設(shè)計(jì)本身的優(yōu)越性之外，ECOXXI 之所以能夠在歐盟得以普遍應(yīng)用還在于其計(jì)算結(jié)果的靈活性。具體來(lái)講，每一個(gè)指標(biāo)的結(jié)果取決于其完成預(yù)期目標(biāo)的程度（見(jiàn)表2）。我們以自然保護(hù)這一部門(mén)為例。該部門(mén)包括三個(gè)一般性指標(biāo)，其總分為“5+2”分，其中，5 分為基礎(chǔ)性得分，2 分為獎(jiǎng)勵(lì)性得分。按照這種得分標(biāo)準(zhǔn)，三個(gè)一般性指標(biāo)的最高得分分別為敏感區(qū)域（自然保護(hù)區(qū)）“2+1”分、自然保護(hù)（生物多樣性和地理多樣性）的教育和宣傳“1+0.5”分、森林的管理和保護(hù)“2+0.5”分?；A(chǔ)得分主要是依據(jù)轄區(qū)內(nèi)是否采取行動(dòng)及采取行動(dòng)的數(shù)量來(lái)計(jì)算，而獎(jiǎng)勵(lì)性得分則主要是依據(jù)政府是否對(duì)這些行動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督及行動(dòng)的多樣性來(lái)計(jì)算。其靈活性還體現(xiàn)在即使是同一個(gè)指標(biāo)中的同一個(gè)基礎(chǔ)性得分，ECOXXI也會(huì)考慮轄區(qū)規(guī)模和人口數(shù)等控制變量的影響，比如敏感區(qū)域（自然保護(hù)區(qū)）這一指標(biāo)，其所依據(jù)的信息主要是所采取的自然保護(hù)的行動(dòng)和項(xiàng)目，如果轄區(qū)內(nèi)居民少于20000 人，則其行動(dòng)數(shù)量必須達(dá)到4件，才能得2 分，否則，只能得1.5 分。相應(yīng)地，轄區(qū)居民在20000—50000人之間，其行動(dòng)數(shù)量或項(xiàng)目需要達(dá)到6件，才能得2分，否則得1.5分。其他依此類(lèi)推，如果政府對(duì)這些行動(dòng)和項(xiàng)目有監(jiān)督，則獎(jiǎng)勵(lì)0.5分，如果這些行動(dòng)比較多樣，則再獎(jiǎng)勵(lì)0.5分；在自然保護(hù)（生物多樣性和地理多樣性）的教育和宣傳這一指標(biāo)，其主要依據(jù)教育和培訓(xùn)的信息來(lái)進(jìn)行打分，如果有類(lèi)似的培訓(xùn)中心則得0.6分，如果鼓勵(lì)學(xué)校組織類(lèi)似的活動(dòng)，則得0.4 分，如果政府對(duì)這些項(xiàng)目和活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，則獎(jiǎng)勵(lì)0.5 分；在森林的管理和保護(hù)這一指標(biāo)方面，其主要依據(jù)自然環(huán)境的擴(kuò)大來(lái)作為打分的信息依據(jù)，例如轄區(qū)內(nèi)有國(guó)家公園，則得0.2分，有市政公園則得0.6分，有市政綠地則得0.4分，有步行街則得0.3分，有信息技術(shù)中心則得0.2分，如果政府對(duì)這些活動(dòng)或項(xiàng)目有監(jiān)督，則進(jìn)一步獎(jiǎng)勵(lì)0.5 分。自然保護(hù)這一部門(mén)總的得分則是以上所有指標(biāo)得分的加總。由此可以看出，ECOXXI 在計(jì)算這些一般性指標(biāo)的過(guò)程中是十分靈活的，這也是該指標(biāo)體系能夠在實(shí)踐中得以廣泛應(yīng)用的重要原因。

此外，ECOXXI 的應(yīng)用有固定的流程：一般來(lái)講，在每年的年初，歐洲藍(lán)旗協(xié)會(huì)會(huì)組織各地方政府的相關(guān)工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，培訓(xùn)的內(nèi)容主要是介紹具體的指標(biāo)、方法與應(yīng)該采取的行動(dòng)。接下來(lái)就是為期四個(gè)月的資料搜集、整理和處理過(guò)程，這對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)是最耗時(shí)也是最辛苦的一個(gè)階段。等地方政府將資料整理完畢后，協(xié)會(huì)通過(guò)專(zhuān)門(mén)的數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)資料進(jìn)行處理，并形成中期報(bào)告。報(bào)告中不僅包括每個(gè)指標(biāo)的具體數(shù)值，還包括改善這些指標(biāo)應(yīng)該采取的行動(dòng)，這其中還有一項(xiàng)關(guān)鍵性的工作就是需要將定量的數(shù)據(jù)分析轉(zhuǎn)化成為定性的語(yǔ)言描述以幫助地方政府對(duì)轄區(qū)的可持續(xù)發(fā)展水平做出正確評(píng)估。此后的三個(gè)月協(xié)會(huì)會(huì)對(duì)所有的報(bào)告進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)并與地方政府討論最終的結(jié)果，這一過(guò)程將持續(xù)到每年的年底。該過(guò)程結(jié)束之后，最終的結(jié)果會(huì)向公眾公布。在最初的幾年，最終公布的結(jié)果僅包括所有參與該評(píng)價(jià)的地方政府的排名，但是有批評(píng)認(rèn)為這樣一種傳達(dá)信息的方式不利于公眾理解地方政府在21個(gè)指標(biāo)上的具體表現(xiàn)及其動(dòng)態(tài)變化，也不利于喚起公眾參與實(shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的積極性，因此，協(xié)會(huì)決定在網(wǎng)上公布其報(bào)告的全部?jī)?nèi)容以及每一個(gè)地方政府在21個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)中表現(xiàn)最差和表現(xiàn)最好的項(xiàng)目。

表2 ECOXXI指標(biāo)的計(jì)算：以自然保護(hù)為例

（二）ECOXXI的具體應(yīng)用

為了更好地理解ECOXXI在應(yīng)用過(guò)程中取得的成就和存在的問(wèn)題，我們選取葡萄牙的奧埃拉什和卡斯凱什兩個(gè)城市作為典型案例。之所以選取這兩個(gè)城市，是因?yàn)閺?005年開(kāi)始，這兩個(gè)城市就參與到ECOXXI 指標(biāo)體系的應(yīng)用過(guò)程中，而且這兩個(gè)城市雖然在人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和政府編制上都具有相似的特征，但是在指標(biāo)應(yīng)用的連續(xù)性上面，這兩個(gè)城市所持的態(tài)度卻存在顯著差異：卡斯凱什認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)價(jià)指標(biāo)需要持續(xù)使用，因而每年都會(huì)申請(qǐng)使用ECOXXI 來(lái)評(píng)價(jià)本城市的可持續(xù)發(fā)展水平；相反，奧埃拉什從2008年開(kāi)始就不再繼續(xù)使用ECOXXI，而選擇發(fā)展一套適合本地特點(diǎn)的差異化可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。這就為我們分析ECOXXI的應(yīng)用提供了天然的試驗(yàn)場(chǎng)。下面，我們就從內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力、資料的搜集和整理以及結(jié)果與評(píng)價(jià)三個(gè)方面對(duì)其實(shí)際應(yīng)用過(guò)程進(jìn)行分析。

1.ECOXXI在奧埃拉什的實(shí)踐

（1）內(nèi)在驅(qū)動(dòng)因素。2005年，奧埃拉什環(huán)保局在議會(huì)同意和財(cái)政部門(mén)的支持下引入了ECOXXI，并且連續(xù)三年均獲得了“綠旗”的較差評(píng)級(jí)。因此到2008年，奧埃拉什地方議會(huì)決定不再繼續(xù)使用這一評(píng)價(jià)指標(biāo)，轉(zhuǎn)而將有限的人力和物力用于發(fā)展更加適合本地特色的差異化評(píng)價(jià)指標(biāo)，其理由是在過(guò)去的三年中，雖然ECOXXI耗費(fèi)了大量的成本，但是其評(píng)價(jià)結(jié)果卻沒(méi)有產(chǎn)生顯著變化。由此可見(jiàn)，由于負(fù)責(zé)實(shí)施ECOXXI 指標(biāo)的部門(mén)權(quán)力有限，因此無(wú)法保證該指標(biāo)的持續(xù)實(shí)施，一旦該指標(biāo)不利于最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的利益，其繼續(xù)實(shí)施就會(huì)受到限制。

（2）資料的搜集與整理。在具體的實(shí)踐過(guò)程中，環(huán)保局的工作人員必須參加協(xié)會(huì)組織的年初培訓(xùn)，這些培訓(xùn)使得這些工作人員對(duì)于資料搜集的流程和各項(xiàng)指標(biāo)應(yīng)該采取的行動(dòng)都了如指掌。這其中，資料搜集過(guò)程中遇到的最大問(wèn)題在于那些不感興趣的部門(mén)和機(jī)構(gòu)不能夠按時(shí)提交數(shù)據(jù)，此外，各部門(mén)信息負(fù)責(zé)人的經(jīng)常變動(dòng)也使得資料搜集的難度進(jìn)一步加大。這些持續(xù)的行政變動(dòng)被認(rèn)為是影響資料搜集速度的最主要障礙，事實(shí)上，這也是由于負(fù)責(zé)實(shí)施該指標(biāo)體系的部門(mén)不具有權(quán)威性所導(dǎo)致的。當(dāng)數(shù)據(jù)搜集完畢后，相關(guān)部門(mén)會(huì)形成一份報(bào)告提交議會(huì)討論，討論通過(guò)之后的資料才可以提交給協(xié)會(huì)。最終的結(jié)果也會(huì)經(jīng)由地方議會(huì)通過(guò)地方媒體以新聞簡(jiǎn)報(bào)的形式向公眾公布，其內(nèi)容主要包括奧埃拉什的排名及得分最高的指標(biāo)。同樣地，環(huán)境部門(mén)也會(huì)將這些新聞簡(jiǎn)報(bào)通知提供數(shù)據(jù)的各個(gè)部門(mén)，但是詳細(xì)的報(bào)告仍然由環(huán)境部門(mén)內(nèi)部保存，不會(huì)與其他部門(mén)共享，也不會(huì)服務(wù)于政治需要。

（3）結(jié)果與評(píng)價(jià)。在ECOXXI實(shí)施的過(guò)程中，其不僅成為溝通不同部門(mén)之間聯(lián)系的橋梁，也成為相關(guān)部門(mén)了解市政工程的有效工具。更重要的是，該指標(biāo)的實(shí)施有利于完善政府搜集資料的渠道，改進(jìn)對(duì)于政策措施的評(píng)價(jià)，而且為建立適合評(píng)價(jià)本地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展水平的具體指標(biāo)體系提供了堅(jiān)實(shí)的方法論基礎(chǔ)。具體來(lái)講，ECOXXI 作為標(biāo)準(zhǔn)化的地區(qū)可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)（體系）主要發(fā)揮了以下幾種作用：首先，協(xié)會(huì)每年年初組織的培訓(xùn)為提高公共管理者的能力和水平提供了良好的平臺(tái)，這些培訓(xùn)不僅有利于管理人員觀念的改變，還幫助他們更好地對(duì)政策的實(shí)施進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，這在環(huán)境領(lǐng)域表現(xiàn)得尤其明顯。比如雖然環(huán)境教育已經(jīng)在學(xué)校教育中實(shí)施了長(zhǎng)達(dá)14年時(shí)間，但是在ECOXXI引入之前，環(huán)境教育的效果從來(lái)沒(méi)有被正確評(píng)估過(guò)，所獲得的資料也僅僅是有關(guān)項(xiàng)目參與人數(shù)等數(shù)量指標(biāo)，并沒(méi)有關(guān)于這些項(xiàng)目的定性評(píng)價(jià)，這使得公眾不能充分了解這些項(xiàng)目實(shí)施的效果。其次，ECOXXI 還可以作為內(nèi)部核算工具對(duì)傳統(tǒng)的會(huì)計(jì)進(jìn)行調(diào)整，并使得之前沒(méi)有引起重視的活動(dòng)和政策，比如自然保護(hù)區(qū)政策受到重視，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和自然的和諧發(fā)展。但是ECOXXI 在奧埃拉什的實(shí)施也有弊端，這其中面臨的最重要挑戰(zhàn)就是與地方民眾之間的交流，公眾對(duì)每個(gè)指標(biāo)的目標(biāo)期望值并不理解，因此無(wú)法對(duì)地方議會(huì)的行為作出準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)。如果能夠通過(guò)增加溝通的方式來(lái)提高民眾的自覺(jué)性，那么可持續(xù)發(fā)展教育和政府政策的透明度都會(huì)得到大幅提升。

2.ECOXXI在卡斯凱什的實(shí)踐

（1）內(nèi)在驅(qū)動(dòng)因素。雖然在卡斯凱什與在奧埃拉什一樣，最初引入ECOXXI 的決定都是由環(huán)境部門(mén)做出的，但是卡斯凱什后來(lái)將這一權(quán)力移交給了地方議會(huì)下設(shè)的21世紀(jì)地方議程辦公室，其相對(duì)于環(huán)保部門(mén)具有更高的權(quán)威性，并將ECOXXI 的引入視為卡斯凱什實(shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的戰(zhàn)略性舉措。也正是因?yàn)樽罡邫?quán)力部門(mén)的支持，ECOXXI 才在卡斯凱什得以持續(xù)實(shí)施，這與奧埃拉什的情況形成了鮮明對(duì)比。

（2）資料的搜集與整理。也正是因?yàn)镋COXXI的實(shí)施由更有權(quán)威的部門(mén)負(fù)責(zé)，與奧埃拉什相比，卡斯凱什在資料搜集與整理過(guò)程中遇到的難度要小很多。同時(shí)官員反映協(xié)會(huì)網(wǎng)上的平臺(tái)設(shè)計(jì)非常清晰，指標(biāo)具有較大的相關(guān)性且非常容易理解，指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)逐年的變化不大，對(duì)于某些政策的評(píng)價(jià)也起到了至關(guān)重要的作用。數(shù)據(jù)整理完畢后，最終的結(jié)果會(huì)向地方議會(huì)和地方媒體公布，主要內(nèi)容也是該城市的排名以及表現(xiàn)最好的指標(biāo)。除了幫助相關(guān)部門(mén)正確地評(píng)價(jià)相關(guān)的可持續(xù)發(fā)展政策之外，ECOXXI還可以指明指標(biāo)改進(jìn)的方向并推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展政策的進(jìn)一步完善。

（3）結(jié)果與評(píng)價(jià)。ECOXXI 在奧埃拉什應(yīng)用過(guò)程中遇到的最大挑戰(zhàn)就是部門(mén)內(nèi)部交流和協(xié)會(huì)最終公布的評(píng)價(jià)結(jié)果。有官員建議協(xié)會(huì)應(yīng)該對(duì)不同城市之間的指標(biāo)進(jìn)行分析、對(duì)比和趨勢(shì)預(yù)測(cè)，將做得最好的城市與其他城市現(xiàn)在的結(jié)果相比較以獲得改進(jìn)可持續(xù)發(fā)展政策的政治支持。此外，ECOXXI 是通過(guò)自上而下的方式形成的，指標(biāo)的選取以及要達(dá)到滿分所需要的活動(dòng)都是提前設(shè)計(jì)好的，比如5個(gè)教育類(lèi)的項(xiàng)目就可以使一個(gè)城市獲得最高等級(jí)的評(píng)分，但是對(duì)于這些項(xiàng)目的質(zhì)量和規(guī)模沒(méi)有做出明確的區(qū)分和要求。當(dāng)然，毋庸置疑的是ECOXXI 的實(shí)施也有其積極的作用：首先，它為評(píng)價(jià)轄區(qū)內(nèi)不同的項(xiàng)目和政策提供了有效的工具，并且促進(jìn)了不同部門(mén)之間的溝通與合作；其次，通過(guò)資料的搜集，它可以幫助政府部門(mén)準(zhǔn)備多種多樣的素材，以方便其與不同種類(lèi)聽(tīng)眾的溝通和交流；再次，方便了不同地區(qū)之間的聯(lián)網(wǎng)和信息交流，同時(shí)也為實(shí)現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展提供了可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)和政策建議。

四、對(duì)中國(guó)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系設(shè)計(jì)和提高地方政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的啟示

（一）中國(guó)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)體系的建立

1.評(píng)價(jià)體系必須強(qiáng)調(diào)政策的“響應(yīng)”指標(biāo)

如表1所示，在ECOXXI的21個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)中，有許多是政策響應(yīng)指標(biāo)，這也是ECOXXI 被各地方政府迅速接受和廣泛推廣的根源所在。政策響應(yīng)指標(biāo)的加入實(shí)際上強(qiáng)調(diào)了地方政府在可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中扮演的重要角色，同時(shí)也為地方政府將來(lái)的努力和行為指明了方向。需要注意的是，政策相應(yīng)指標(biāo)的設(shè)計(jì)必須要具有可實(shí)施性，如表2所示，森林管理和保護(hù)這一指標(biāo)主要通過(guò)自然保護(hù)區(qū)、市政公園、市政綠地、市政名勝、步行街和信息技術(shù)中心的數(shù)量來(lái)衡量，這些都是地方政府針對(duì)環(huán)境保護(hù)中的外部性提供的公共產(chǎn)品，因此特別適于評(píng)價(jià)地方政府在實(shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)上的努力和效果。

2.評(píng)價(jià)體系必須強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化的一般性指標(biāo)

如表1所示，在ECOXXI的21個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)中，也有許多是一般性指標(biāo)，這也是歐盟委員會(huì)和各成員國(guó)在轄區(qū)內(nèi)推行該指標(biāo)的主要原因。一般性指標(biāo)的主要優(yōu)勢(shì)在于可以直接對(duì)各地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展水平進(jìn)行參照和對(duì)比，這可以有效防止地方政府利用信息不對(duì)稱(chēng)和各種不確定性來(lái)進(jìn)行投機(jī)和逃避責(zé)任，這一點(diǎn)就兼顧了標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)的優(yōu)勢(shì)，而且尤其適合于類(lèi)似中國(guó)這樣的國(guó)家，因此，我們?cè)诮^(qū)域可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)體系時(shí)，必須要盡可能多地包含一般性指標(biāo)。

3.評(píng)價(jià)指標(biāo)的結(jié)果必須兼具一般性和靈活性

如表2所示，預(yù)期目標(biāo)應(yīng)該根據(jù)轄區(qū)人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，最后根據(jù)完成預(yù)期目標(biāo)的情況將區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展水平轉(zhuǎn)換成可比較的分?jǐn)?shù)，這樣就既具有了一般性，又兼顧了靈活性。此外，根據(jù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的實(shí)際情況，我們一方面要對(duì)每一項(xiàng)考核指標(biāo)都設(shè)計(jì)一個(gè)預(yù)期目標(biāo)，另一方面還要對(duì)預(yù)期目標(biāo)的大小進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，從而使得考核體系的設(shè)計(jì)能夠與時(shí)俱進(jìn)。因此，中國(guó)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)體系兼具一般性和靈活性的特點(diǎn)，相對(duì)于單一的標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)價(jià)指標(biāo)具有一定的優(yōu)勢(shì)。

（二）中國(guó)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)體系的實(shí)施

1.必須將實(shí)施責(zé)任賦予最高的權(quán)力機(jī)構(gòu)

如同在案例分析中所指出的，由最高的權(quán)力機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)實(shí)施考核，不僅可以避免利益沖突帶來(lái)的實(shí)施中斷，還可以更好地協(xié)調(diào)不同部門(mén)之間的行動(dòng)和進(jìn)度。由于資料的搜集和整理是指標(biāo)考核過(guò)程中最困難也是最耗時(shí)的階段，如果負(fù)責(zé)這一活動(dòng)的部門(mén)并不具有足夠的權(quán)威性，那么很容易就會(huì)出現(xiàn)拖拉和相互推諉的現(xiàn)象。具體到中國(guó)而言，可以設(shè)立由各地一把手牽頭的區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)小組，以推動(dòng)該評(píng)價(jià)體系的順利實(shí)施。

2.設(shè)計(jì)規(guī)范的實(shí)施流程

如同ECOXXI 的實(shí)施一樣，區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)體系的實(shí)施也需要經(jīng)過(guò)由“培訓(xùn)—資料搜集—評(píng)價(jià)匯總—公之于眾”四個(gè)階段。每年年初相關(guān)部門(mén)就組織專(zhuān)家對(duì)工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容包括指標(biāo)的內(nèi)容、所需資料、計(jì)算方法及所應(yīng)采取的行動(dòng)等。在結(jié)果評(píng)價(jià)上，要將定量分析和定性分析相結(jié)合，并盡可能詳盡地公布評(píng)價(jià)結(jié)果，將等級(jí)最高地區(qū)的指標(biāo)與等級(jí)最差地區(qū)的指標(biāo)進(jìn)行對(duì)比，并說(shuō)明這些地區(qū)未來(lái)可以改進(jìn)的領(lǐng)域和改進(jìn)的具體方法。

3.開(kāi)發(fā)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，對(duì)傳統(tǒng)的會(huì)計(jì)核算進(jìn)行調(diào)整

利用網(wǎng)絡(luò)和環(huán)境會(huì)計(jì)技術(shù)，對(duì)傳統(tǒng)的信息平臺(tái)和會(huì)計(jì)核算進(jìn)行改造升級(jí)。這一方面是ECOXXI在卡斯凱什得以持續(xù)應(yīng)用的外部原因，同時(shí)也是ECOXXI在奧埃拉什所發(fā)揮的積極作用之一。根據(jù)卡斯凱什的經(jīng)驗(yàn)，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的指標(biāo)設(shè)計(jì)應(yīng)該清晰穩(wěn)定且容易理解，這對(duì)于政策的評(píng)價(jià)將起到至關(guān)重要的作用。而對(duì)傳統(tǒng)的會(huì)計(jì)進(jìn)行調(diào)整則會(huì)使之前沒(méi)有引起重視的活動(dòng)和政策開(kāi)始受到重視，從而逐步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和自然的和諧發(fā)展。

根據(jù)上文的分析，我們發(fā)現(xiàn)，要建立一個(gè)可實(shí)施的區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，就必須在該體系中強(qiáng)調(diào)政策響應(yīng)指標(biāo)和一般性指標(biāo)，同時(shí)兼顧一般性和靈活性?xún)蓚€(gè)基本原則；在具體的實(shí)施過(guò)程中，我們應(yīng)該將實(shí)施的責(zé)任賦予最高的權(quán)力機(jī)構(gòu)，設(shè)計(jì)出規(guī)范的實(shí)施流程，并利用網(wǎng)絡(luò)和環(huán)境會(huì)計(jì)對(duì)傳統(tǒng)的信息平臺(tái)與會(huì)計(jì)核算進(jìn)行改造升級(jí)。此外，從歐盟區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)體系實(shí)踐的過(guò)程中我們可以看出，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的首要任務(wù)就是要設(shè)計(jì)科學(xué)合理的評(píng)價(jià)體系，并且在設(shè)計(jì)和實(shí)施的過(guò)程中，需要注意以下幾點(diǎn)：

首先，在對(duì)地方政府治理能力的評(píng)價(jià)方面，必須將一般性和靈活性緊密結(jié)合，這樣才能使作為評(píng)價(jià)對(duì)象的地方政府更容易接受和信服。具體來(lái)說(shuō)，ECOXXI 之所以能夠被很多地方政府接受，一方面是因?yàn)檫@一評(píng)價(jià)體系實(shí)現(xiàn)了定量分析與定性分析的結(jié)合，其在對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化的指標(biāo)進(jìn)行定量描述的同時(shí)，還結(jié)合地區(qū)的特色對(duì)這些標(biāo)準(zhǔn)化的指標(biāo)進(jìn)行定性分析，從而幫助決策者更好地做出評(píng)價(jià)。另一方面是因?yàn)樵撛u(píng)價(jià)體系在結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和評(píng)價(jià)方式上十分靈活：ECOXXI 共有21個(gè)一般性評(píng)價(jià)指標(biāo)，涉及環(huán)境、制度、政府等多個(gè)主體，在具體的評(píng)價(jià)打分上，采取了基礎(chǔ)分加獎(jiǎng)勵(lì)分的辦法，并根據(jù)人口規(guī)模進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，從而使得其在應(yīng)用過(guò)程中更加方便和科學(xué)。

其次，在對(duì)地方政府治理體系和治理能力進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，必須引入第三方機(jī)構(gòu)，這也是提高政府治理體系和治理能力的題中應(yīng)有之義。ECOXXI的設(shè)計(jì)者是非官方組織“歐洲藍(lán)旗協(xié)會(huì)”，它之所以能夠自上而下地設(shè)計(jì)出一套能夠被廣泛接受的標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)體系，一方面是因?yàn)樗鼡碛幸粋€(gè)跨學(xué)科、跨部門(mén)的專(zhuān)業(yè)委員會(huì)，另一方面則是因?yàn)檎畽C(jī)構(gòu)沒(méi)有積極參與其中，采取自下而上的途徑也不現(xiàn)實(shí)。而這恰恰符合目前中國(guó)的情形，無(wú)論是中央政府還是地方政府暫時(shí)還沒(méi)有積極地設(shè)計(jì)出一套指標(biāo)來(lái)考核自己，而下層的民眾對(duì)此也愛(ài)莫能助，因此只能由第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)完成，然后再由中央政府協(xié)助推廣。

再次，做好教育普及和信息交流工作，使得各主體都能有效參與到地方政府治理體系和治理能力的評(píng)價(jià)與完善工作中來(lái)。一方面，要吸收ECOXX的優(yōu)點(diǎn)，組織工作人員進(jìn)行定期培訓(xùn)，在增加工作人員知識(shí)儲(chǔ)備的同時(shí)轉(zhuǎn)變工作人員的觀念，這樣才能真正改變政府的行為和政策取向；另一方面，要加強(qiáng)治理體系和治理能力教育，對(duì)于評(píng)價(jià)的結(jié)果要向全社會(huì)進(jìn)行公布，使民眾能夠?qū)τ谡男袨橛斜容^清晰的理解，從而喚醒民眾參與評(píng)價(jià)的積極性。實(shí)際上，提高全體民眾治理能力也是提高政府治理能力的基礎(chǔ)和保障，只有在一個(gè)全民治理能力都很高的社會(huì)中才能培育出一個(gè)治理能力很高的政府。

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