解讀新預(yù)算法

文/尹繼杰

預(yù)算法素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱(chēng)，是一部非常重要的法律。原預(yù)算法自1996年落實(shí)以后，對(duì)于預(yù)算管理，要充分發(fā)揮國(guó)家的重要作用，并以此來(lái)有效的促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展。然而，隨著我國(guó)公共財(cái)政體制的構(gòu)建以及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，一開(kāi)始的計(jì)算方法已經(jīng)跟不上發(fā)展的實(shí)際步伐，這就對(duì)預(yù)算各方面的標(biāo)準(zhǔn)提出了新的要求。另外，一些單位的預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、收支兩條線、政府收支類(lèi)型以及預(yù)算公開(kāi)等各類(lèi)改革也推行了近10年，但在原預(yù)算法中仍沒(méi)有體現(xiàn)，至今仍沒(méi)有法律依據(jù)，所以，也要用法律的形式確定下來(lái)。主要有以下幾處亮點(diǎn)：

一、完善政府預(yù)算體系、細(xì)化預(yù)算編制

隨著這幾年的發(fā)展，預(yù)算管理體制得到了全面的優(yōu)化，國(guó)內(nèi)預(yù)算方案已經(jīng)得到了很大的調(diào)整，一些項(xiàng)目規(guī)劃方案已經(jīng)完全被政府預(yù)算所控制，受到有關(guān)部門(mén)的監(jiān)督與管理。這一點(diǎn)與現(xiàn)代化的預(yù)算管理體系具有一定的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)了全方位預(yù)算改革的調(diào)整。所以，新預(yù)算制度除了有關(guān)預(yù)算外資金的內(nèi)容，又做了新的規(guī)定：全部收入納入國(guó)家財(cái)產(chǎn)，任何機(jī)構(gòu)都沒(méi)有權(quán)利對(duì)其加以利用，這樣被認(rèn)為“腐敗溫床”的小金庫(kù)就再也無(wú)藏身之地。對(duì)于相關(guān)科目的劃分，要遵循一定的經(jīng)濟(jì)性的原則。只有按經(jīng)濟(jì)分類(lèi)才有助于公眾知曉資金用處，并方便對(duì)政府支出進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析和行使監(jiān)督權(quán)。

二、確定了全新的預(yù)算口徑

在新預(yù)算法中，還明確規(guī)定了全口徑預(yù)算體系的建立。在該體系中，主要包括了對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、政府性基金預(yù)算以及社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算和一般的公共預(yù)算這四項(xiàng)內(nèi)容，同時(shí)，也進(jìn)一步對(duì)著四本預(yù)算之間的功能與關(guān)系進(jìn)行了明確的規(guī)定。此外，新預(yù)算法還進(jìn)一步把從中央到鄉(xiāng)五級(jí)的政府預(yù)算體系進(jìn)行了完善的規(guī)定，將其中不具備設(shè)立條件的相關(guān)預(yù)算設(shè)立條文刪除掉了，以此來(lái)充分的體現(xiàn)出了現(xiàn)代化預(yù)算的完整性要求，也在此基礎(chǔ)上來(lái)實(shí)現(xiàn)了全口徑預(yù)算建立改革方向的優(yōu)化完善，使得預(yù)算范圍實(shí)現(xiàn)了全面的擴(kuò)大，并更好地提升了預(yù)算的完整性。

三、增加了預(yù)算公開(kāi)透明度

實(shí)現(xiàn)預(yù)算工作的公開(kāi)性，對(duì)于確保群眾對(duì)財(cái)政預(yù)算的各項(xiàng)權(quán)利，具有積極的影響。新的規(guī)章制度將“建立全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展”納入了規(guī)則總體系。實(shí)現(xiàn)了相關(guān)規(guī)定的科學(xué)化。制度條列明確提出“經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)允許的一系列制度措施，必須要在獲得肯定之后的一定時(shí)間范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)整，并將其轉(zhuǎn)給相關(guān)部門(mén)進(jìn)行檢查審核,然后再具體投入使用中，必須要在規(guī)定的時(shí)間范圍內(nèi)對(duì)外進(jìn)行公開(kāi)，同時(shí)要根據(jù)涉及到的標(biāo)準(zhǔn)要求，將上述規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)，牽涉到國(guó)家相關(guān)機(jī)要文件的必須要嚴(yán)格考核。通過(guò)這些規(guī)范，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)公開(kāi)化與透明化，促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

四、加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督

這項(xiàng)預(yù)算制度的修整提高了人大對(duì)預(yù)算的審查工作的有效管理。讓各級(jí)政府更加清楚地掌握具體的動(dòng)態(tài)，該項(xiàng)法律調(diào)整在實(shí)踐活動(dòng)的過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)了對(duì)預(yù)算編制優(yōu)化的具體方式。在這一過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)了人大對(duì)預(yù)算體系的進(jìn)一步監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)了各項(xiàng)條例的完善：有關(guān)審核部門(mén)以及人員，會(huì)對(duì)其中存在的各類(lèi)問(wèn)題進(jìn)行審核檢查。進(jìn)行調(diào)整過(guò)的法律還需要在預(yù)算檢查以后給予及時(shí)的調(diào)整，有利于團(tuán)結(jié)各級(jí)人民群眾。經(jīng)過(guò)修改后的法律條文一旦獲得批準(zhǔn)將會(huì)得到各方面監(jiān)督管理,制定會(huì)議審查方案的制定，需要根據(jù)多種形式來(lái)調(diào)整，以社會(huì)各界的反應(yīng)為具體的標(biāo)準(zhǔn)。

五、嚴(yán)格規(guī)范地方政府債務(wù)

經(jīng)過(guò)完善后的相關(guān)法律制度,促進(jìn)了地方管理單位管理工作效率的不斷提高。新法律條例給地方政府債務(wù)問(wèn)題的解決提供了足夠的支持：進(jìn)一步確定了負(fù)債方，在經(jīng)過(guò)各個(gè)部門(mén)審查后只能用于公益性資本支出，并且有明確的償債計(jì)劃和穩(wěn)定的資金來(lái)源；明確債務(wù)規(guī)模和管理方式；規(guī)定地方政府不可以在法律限制范圍以外的領(lǐng)域內(nèi)隨意發(fā)揮職能，不得私自提供擔(dān)保服務(wù)；對(duì)于那些違反法律規(guī)定的要給以嚴(yán)厲的處罰。確保政府單位基金預(yù)算要根據(jù)各個(gè)項(xiàng)目的具體內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，根據(jù)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目制度；對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算活動(dòng)進(jìn)行調(diào)整。

六、完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

根據(jù)新的法規(guī)條例,財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系已經(jīng)進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整。根據(jù)具體的工作標(biāo)準(zhǔn)，該項(xiàng)制度體系應(yīng)該遵循規(guī)范、公平、公開(kāi)的原則，實(shí)現(xiàn)各個(gè)范圍內(nèi)的制度均衡化發(fā)展。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付包括中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付和地方上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，達(dá)到不同地域范圍內(nèi)財(cái)政力度的平衡性發(fā)展。根據(jù)相關(guān)的法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院的要求，可以設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方式，用來(lái)對(duì)特定事務(wù)進(jìn)行調(diào)整。根據(jù)具體的需求進(jìn)行支付期限的設(shè)置。通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的不斷完善，協(xié)調(diào)，可以?xún)?yōu)化調(diào)整的方案必須要得到專(zhuān)門(mén)化的處理。有關(guān)部門(mén)在安排具體的工作的時(shí)候，一定要根據(jù)具體情況對(duì)下級(jí)部門(mén)進(jìn)行配套經(jīng)費(fèi)的有效管理。

七、提高了監(jiān)督問(wèn)責(zé)的實(shí)效性

新預(yù)算法的頒布與實(shí)施，在很大程度上促進(jìn)了預(yù)算審查監(jiān)督時(shí)效性的全面提升。一方面，新預(yù)算法將預(yù)算草案中的編制要求進(jìn)行的相關(guān)的細(xì)化處理，這樣一來(lái)就能夠更好地幫助大家對(duì)預(yù)算編制有一個(gè)正確的理解。另一方面，其還對(duì)預(yù)算審查的制度進(jìn)行了相關(guān)的完善，并且在此基礎(chǔ)上，對(duì)預(yù)算審查的流程與重點(diǎn)以及執(zhí)行等內(nèi)容進(jìn)行了明確規(guī)定。此外，新預(yù)算法還進(jìn)一步對(duì)預(yù)算中存在的違法事項(xiàng)進(jìn)行了明確的列舉，并且根據(jù)情節(jié)的不同，指出了相應(yīng)的處理方法，提高了違法追責(zé)的操作性。

八、打破了一味強(qiáng)調(diào)收支平衡的僵化規(guī)定

通常來(lái)說(shuō)，在傳統(tǒng)的預(yù)算法當(dāng)中，其一般會(huì)把預(yù)算審查的重點(diǎn)放在收支平衡上，并要求相關(guān)的征收部門(mén)來(lái)完成上繳任務(wù)，這就在很大程度上導(dǎo)致預(yù)算法的審查出現(xiàn)僵化的現(xiàn)象。而在新預(yù)算法中則對(duì)這種審查方式進(jìn)行了全面的改善，并且將審查的重點(diǎn)轉(zhuǎn)變成各個(gè)下級(jí)政府的實(shí)際轉(zhuǎn)移性支出是否符合標(biāo)準(zhǔn)需要，并且相關(guān)的預(yù)算安排是否滿(mǎn)足方針要求等。除此以外，新預(yù)算法還進(jìn)一步要求各級(jí)政府必須要建立起一個(gè)完善的、科學(xué)的跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，并以此來(lái)對(duì)基金進(jìn)行調(diào)節(jié)，彌補(bǔ)預(yù)算中存在的不足。對(duì)于斷收情況來(lái)說(shuō)，如果通過(guò)一系列的基金調(diào)節(jié)，還是不能夠?qū)崿F(xiàn)收支平衡的話，那么就可以將其列入到財(cái)政赤字中。

九、對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了把控

在新預(yù)算法當(dāng)中，還對(duì)行政事業(yè)單位中所存在的舉債行為進(jìn)行了明確的規(guī)定，并且對(duì)舉債的主體、用途以及規(guī)模和管控等方面進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，規(guī)定相關(guān)的地方政府必須要做到債務(wù)公開(kāi)，然后從法律的角度，來(lái)對(duì)債務(wù)的管、借還問(wèn)題進(jìn)行了合理的解釋?zhuān)⑶姨岢隽讼嚓P(guān)的解決方案。這樣一來(lái)，就能夠更好地實(shí)現(xiàn)行政單位與國(guó)有資產(chǎn)融資的公開(kāi)化，同時(shí)，通過(guò)規(guī)范性的舉債融資機(jī)制的建立，能夠更好地便于人民的監(jiān)督，利于其對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效應(yīng)對(duì)與及時(shí)防范。

總之，新預(yù)算法以“規(guī)范政府收支行為”的立法宗旨，是建立規(guī)范和制衡政府收支行為的法治型預(yù)算制度。新預(yù)算法的主要作用在于對(duì)預(yù)算權(quán)的有效控制，監(jiān)督相關(guān)部門(mén)設(shè)置合理的“花錢(qián)”方式，實(shí)現(xiàn)國(guó)家分配公共資源的制度化、規(guī)范化、程序化。這些變化，標(biāo)志著新預(yù)算法完成了從管理法到控權(quán)法的轉(zhuǎn)變。通俗地講預(yù)算法律體系，在這之前是一部“幫助政府管錢(qián)袋子”的政策法規(guī)，目前是一種“規(guī)范政府錢(qián)袋子”的方法。