廉潔文化引領下的立體預防腐敗工作機制探析——以東航集團“文化＋制度＋科技”立體預防腐敗工作為例

文 / 安文錄 李雯

（本文作者：安文錄系上海社會科學院法學研究所副研究員、“東航立體預防腐敗工作機制”課題組成員；李雯系東航集團紀檢干部、“東航立體預防腐敗工作機制”課題組成員）

一、搭建合作研究平臺

東航集團公司作為我國三大航空運輸企業(yè)之一，分支機構遍布全國各地及海外，員工八萬多人，承擔著重要的經濟、政治和社會責任。近年來，東航經營規(guī)模不斷擴大，經濟實力和生產效益顯著增強，但運輸生產流動分散、資金流量大、經營環(huán)節(jié)多、風險監(jiān)控較其他行業(yè)更為艱難?；诖耍瑬|航致力于探索一套符合航空企業(yè)實際需求的預防腐敗工作機制。一直以來，東航集團公司黨組紀檢組始終圍繞中心，服務大局，在堅定履行辦案職責的同時，把工作重心轉移到預防機制建設上來，日常工作更加注重對各種腐敗犯罪風險的規(guī)避。

東航集團黨組紀檢組牽頭，引進“外腦”，借用外力，與上海市、區(qū)兩級檢察院，上海社科院法學所有關專家、學者組成課題組，搭建起檢、企、研三方相互支持、優(yōu)勢互補、協(xié)作共建的平臺。檢、企、研三方從各自熟悉的企業(yè)內部運作、廉潔風險排查和預防制度研究三個角度開展深度合作，專家、學者對工作的有序開展、高效推進給予了協(xié)助和指導，合力推進立體預防工作。

二、構建立體預防機制

東航立體預防工作既全面推進又重點突破，既整體構建又分級分類抓落實，形成了文化引領、制度保障、科技支撐三位一體，具有航空企業(yè)特色的預防腐敗工作機制，工作初見成效。

（一）文化引領

正確的價值觀才能引導員工迸發(fā)出巨大的正能量，東航集團黨組紀檢組于2013年年初開展廉潔文化理念提煉，4月15日，正式對外發(fā)布廉潔文化理念——“藍天清風 行潔志廉”。該理念經過自上而下征集和自下而上評選，從320余條作品中脫穎而出，為“建設世界一流，打造幸福東航”提供了文化支撐和思想保障。

理念發(fā)布后，東航集團黨組紀檢組努力在宣傳教育形式、內容及方法上進行探索和實踐，使得廉潔文化建設工作經常化、制度化、規(guī)范化、現(xiàn)代化。依托“東航紀檢監(jiān)察網(wǎng)”和《廉政之窗》進行網(wǎng)絡宣傳，以視、聽、讀、講加強廉潔理念灌輸；檢企合作共同舉辦廉政海報巡展；中聯(lián)航編寫錄制竹板戲視頻；上航制作宣傳短片；客運營銷委開設勤廉小課堂；工程技術公司創(chuàng)辦微電影及微博平臺“機務茶社”等。形式新穎、內容豐富、特色鮮明的宣傳教育活動，克服了以往表面化、簡單化、概念化以及照搬照抄的做法，力求贏得入腦、入耳、入心的效果。

（二）制度保障

要把權力關進制度的“籠子”里，東航集團黨組紀檢組著力構建“分崗查險、分險設防、分權制衡、分層預警、分層追責”的預警防控機制，努力實現(xiàn)各項監(jiān)督管理規(guī)范化、經營法制化、工作標準化。

近年來，東航監(jiān)察部門對公司規(guī)章制度和規(guī)范性文件進行了系統(tǒng)清理，共涉及制度文件5348項，其中，已經失效廢止的1902項，修訂完善的695項，繼續(xù)有效的2841項，新建87項。結合制度清理工作，制定完善了一系列規(guī)章制度，取得了一定進展。2013年，在審計、財務、法律各部門積極支持下，股份公司制定并發(fā)布了《重點領域和關鍵環(huán)節(jié)監(jiān)督檢查辦法（試行）》，配套建立了監(jiān)督檢查工作聯(lián)席會議制度，明確監(jiān)督檢查項目。目前，已協(xié)同相關職能部門共同完成機供品采購管理項目，通過制度梳理、現(xiàn)狀分析和走訪了解，對規(guī)范機供品采購管理行為、強化風險防控提出了綜合性建議。同時，各單位定期總結和分析內部管理中尚存在的不規(guī)范問題，有針對性地建立和完善相關制度。食品公司在業(yè)務合同簽訂中增加廉潔條款、廉潔協(xié)議，保證行賄受賄零容忍；股份公司財務部出臺《資金授權管理辦法》，運行資金管理系統(tǒng)，切實把風險管控工作落到實處；中貨航將試點工作所形成的有關資料匯編成冊、固化成果，為重組后的新物流公司繼續(xù)開展立體預防工作提供有益借鑒。

（三）科技支撐

有效的監(jiān)督是促進各項制度和措施得以實施的保證。東航集團黨組紀檢組不斷加大科技手段運用力度，抓好抓實程序設計、制度確立、操作方法和平臺搭建等工作，實現(xiàn)制度機制網(wǎng)上規(guī)范、工作流程網(wǎng)上固化、經營管理網(wǎng)上監(jiān)控、權力運行網(wǎng)上制約，建立起全員參與、全面滲透、全方位布局的立體監(jiān)督網(wǎng)絡，實施全過程監(jiān)督。

科技防腐是東航立體預防工作的重要組成部分，信息部充分利用自身技術優(yōu)勢，加強對公司生產經營各重點領域、關鍵崗位的廉潔風險防控。一期門戶網(wǎng)站已于2012年4月上線，2013年信息部著重于二期監(jiān)控頻道建設，目前已完成敏感指令監(jiān)控、財務大資金異動監(jiān)控、干部競聘過程監(jiān)控和風險庫管理四大模塊建設，并于11月試應用。同時，信息部還持續(xù)深入開展課題研究，以“同設計、同建設、同使用”為開發(fā)原則，不斷拓寬信息技術在日常生產運行過程中預防腐敗的作用。目前，在建系統(tǒng)有：全面預算管理系統(tǒng)、資金管理系統(tǒng)、合同信息管理系統(tǒng)、費用管理系統(tǒng)及機務系統(tǒng)。

信息部科技防腐系統(tǒng)建設規(guī)劃圖

科技防腐信息系統(tǒng)實現(xiàn)了對重要領域的有效管理與監(jiān)控，為各單位帶來了明顯實效?？瓦\營銷委“訂座違規(guī)操作監(jiān)控系統(tǒng)”上線后，違規(guī)操作的數(shù)量逐步下降，敏感指令的使用頻次回歸正常業(yè)務范疇；工程技術公司通過SAP系統(tǒng)及時發(fā)現(xiàn)和查處了一起隱藏多年的“螞蟻搬家”式的航材流失事件，沿著系統(tǒng)數(shù)據(jù)指引，將前后將近四年時間內發(fā)生的相關問題逐個厘清；東投公司在調研房地產行業(yè)先進管理經驗的基礎上，引進成本管理系統(tǒng)，通過層層管理，及時掌握項目的動態(tài)成本和投融資情況，對決策起到支撐作用；采購中心結合項目管理和全面質量管理工具，制作風險排查評定表，利用信息化手段進行風險點管理。

客運營銷委開展TKNE指令監(jiān)控后違規(guī)數(shù)量明顯下降

（四）反腐有力

反腐倡廉建設一直是職工群眾十分關注的問題，2013年，集團紀檢辦和股份紀委辦在全公司范圍內組織開展反腐倡廉建設工作滿意度調查。此次調查歷時兩周，取得了大量一手資料。據(jù)對全公司抽樣調查顯示，反腐倡廉建設工作滿意度為91%，較2012年同比提高1.5個百分點。

金控公司在2012年就是立體預防工作的試點單位，在“黨員先進性指數(shù)”、“員工幸福指數(shù)”基礎上，增加“廉腐指數(shù)”，以綜合指標引領預防工作。2013年，金控公司強化“治未病”的理念運用，持續(xù)開展三項指數(shù)調查。6月，金控公司開展第二期指數(shù)調查，共計163名員工參與不記名投票，覆蓋率為77.62%。經統(tǒng)計，廉腐指數(shù)平均分為80.52，與2012年12月第一期調查80.37環(huán)比上升0.19%；廉腐指數(shù)印象平均分為84.17，與上期81.02環(huán)比上升3.89%，均處于“比較廉潔”的范圍。

三、讓廉潔文化在企業(yè)落地生根

企業(yè)廉潔文化建設是國資委近年來開展反腐倡廉工作的新特點，廉潔文化建設是對中央企業(yè)提出的新要求、新任務。它以廉政理論為依托、以廉潔思想為核心，圍繞“廉潔”開展一系列文化教育活動，其目的在于引導企業(yè)員工樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀，營造“以廉為榮，以貪為恥”的濃厚氛圍，培育企業(yè)員工廉潔從業(yè)的理念，規(guī)范廉潔從業(yè)的行為，形成廉潔從業(yè)的大環(huán)境，為企業(yè)持續(xù)、健康、協(xié)調、和諧發(fā)展提供有力的政治保證，具有重大和深遠的意義。

加強廉潔文化建設，企業(yè)黨政主要領導既要親自組織，又要率先垂范。抓好企業(yè)廉潔文化建設，領導重視是關鍵。國有企業(yè)黨政領導人員應該認識到，抓好廉潔文化建設不僅是上級的部署和要求，也是促進企業(yè)改革發(fā)展穩(wěn)定的需要，更是全面提升企業(yè)實力的需要。因此，企業(yè)黨政主要領導不能把廉潔文化建設當成額外的負擔，而應當成分內的重要工作，提上重要工作日程；不但要制定廉潔文化建設的規(guī)劃，協(xié)調各部門的關系，抓好重點工作的落實，還要帶頭學習廉潔文化、宣講廉潔文化并參加廉潔文化建設各項活動，帶頭做到廉潔自律。因為，只有領導重視并率先垂范，才能對企業(yè)廉潔文化建設產生重要的導向和示范作用。

加強廉潔文化建設，既要發(fā)揮好紀委的組織協(xié)調作用，又要整合各方面的力量，發(fā)揮“大宣教”格局的優(yōu)勢。廉潔文化建設是一項系統(tǒng)工程，需要各部門密切配合，齊抓共建，要對各部門進行責任分工，整合力量，各盡其責；建立各部門定期進行廉潔文化建設情況匯報、溝通、會商制度，自上而下，層層落實工作責任制。民航工作有面廣、線長、點多的特性，平時不能全部集中起來進行統(tǒng)一的學習教育，這就要充分利用網(wǎng)絡、板報等載體和陣地廣泛宣傳，激發(fā)各部門的工作熱情和積極性，為廉潔文化建設貢獻力量，促進廉潔文化建設深入人心。

加強廉潔文化建設，既要突出黨員領導干部這一重點，又要吸引廣大員工及家庭成員參與。黨員領導干部手中有一定的權力，所以，他們應該成為廉潔教育的重點對象。首先，對領導干部的日常教育要注重發(fā)揮思想道德潛移默化的作用，筑牢拒腐思想防線；其次，要向員工滲透“廉潔敬業(yè)光榮、腐化墮落可恥”的觀念，形成良好的廉潔文化環(huán)境；最后，要將“廉潔興家、家庭助廉”的廉潔文化理念輻射到家庭，并采用各種群眾喜聞樂見的方式方法，調動群眾積極參與，使廉潔文化進班子、進崗位、進家庭，從而在企業(yè)形成濃厚的廉潔文化氛圍，推動企業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。

加強廉潔文化建設，既要抓好具體活動的組織，又要注意理論探索和經驗總結，形成長效工作機制，使廉潔文化建設常抓常新，持續(xù)見效。同時，要把廉潔文化建設納入懲治和預防腐敗體系建設的總體規(guī)劃，逐步完善黨政“一把手”親自抓的責任機制和廉潔文化建設工作的協(xié)調機制、業(yè)績考核機制、效果評估機制、人才培養(yǎng)機制、成本投入機制以及理論研討創(chuàng)新機制，等等，從而使廉潔文化在企業(yè)落地生根，為促進企業(yè)健康發(fā)展營造良好的氛圍，促進企業(yè)黨員干部和職工思想道德素質和覺悟的提高，在振興國企中更好地發(fā)揮作用。

以下以東航集團西北公司廉潔文化工作為例具體作一介紹：

西北分公司2010年被集團公司確定為廉潔文化首批示范點創(chuàng)建單位。三年來，分公司按照集團公司《廉潔文化建設規(guī)劃》、《關于促進廉潔文化建設的通知》和分公司廉潔文化示范點創(chuàng)建具體要求，圍繞“領導干部清廉公正”主題，堅持以“六抓六進”活動為主要載體，著力在探索廉潔文化建設規(guī)律特點、創(chuàng)新方法手段、提高成效上下功夫，形成了廉潔從業(yè)的良好氛圍。

（一）加強組織領導，完善工作機制，健全工作體系

1.黨委重視，完善組織領導機制

西北分公司黨委高度重視企業(yè)廉潔文化建設，將廉潔文化納入企業(yè)文化建設之中，統(tǒng)籌安排，整體推進。分公司成立了廉潔文化創(chuàng)建活動領導小組，由分公司黨委書記、總經理任組長，紀委書記任副組長，各單位黨委書記和黨紀工團負責人為領導小組成員，同時，成立了領導小組辦公室，明確了領導小組和辦公室的目標任務。黨委統(tǒng)一組織領導，黨紀工團共同參與，為廉潔文化建設提供了組織保障和目標指引。分公司開展“文化月”系列活動，以“廉潔文化”作為重要部分，開展了兩場主題宣講活動。

2.層層分解目標任務，明確工作推進機制

分公司將廉潔文化建設列為黨風廉政建設目標責任重要內

容。2013年年初，分公司紀委制定廉潔文化推進計劃，各單位紀委

結合自身實際，細化具體辦法，建立了層層分解任務、層層抓落實的責任體系。2013年年底，將廉潔文化落實情況融入黨風廉政責任制統(tǒng)一考核，約占20%比例，強化責任落實。

（二）強化制度建設，為廉潔文化建設提供制度保障

制度建設具有根本性、長期性、全局性的意義。西北分公司在推進懲防體系建設的整體框架之下，發(fā)揮紀委組織協(xié)調職能，強化立項效能監(jiān)察和日常監(jiān)察工作，督促協(xié)調各職能部門、業(yè)務單位不斷梳理完善、建立健全各項管理制度和業(yè)務流程，從源頭上堵塞漏洞，完善管理，減少了腐敗行為產生的環(huán)境和條件，為廉潔文化的深入推進提供了堅實的制度保障。

（三）創(chuàng)新反腐倡廉教育方法手段，培育廉潔文化理念

西北分公司不斷探索新形勢下反腐倡廉教育的規(guī)律和特點，既堅持傳統(tǒng)教育項目長效機制，又積極探索新的方法手段，明確了“覆蓋全員、抓住重點、分層實施”的反腐倡廉教育總體思路，著力在提高針對性、實現(xiàn)靈活性、增強實效性上下功夫，廣泛宣傳分公司“公正、誠信、自律、守法”的廉潔文化理念。

1.加強黨員領導干部反腐倡廉理論學習

開展中心組反腐倡廉專題學習29次，重點學習了上級反腐倡廉建設精神及廉潔從業(yè)各項規(guī)定，組織開展了“加強以反腐倡廉為重點的執(zhí)政能力建設”主題講座，組織“黨政一把手”反腐倡廉黨課8場次，引導管理人員加強黨性修養(yǎng)，提升廉政建設能力。

2.推廣“廉潔從業(yè)小課堂”教育形式，突出針對性和實效性

針對不同業(yè)務領域“量身定做”教育內容，將知識理念與案例分析相結合，剖析各崗位從業(yè)風險，提出防范措施。先后在西安航空區(qū)域樞紐基建項目指揮部、市場銷售部、綜合管理部等工程項目多、商業(yè)活動密集的單位開展“廉潔從業(yè)、健康人生”主題宣講7場次，共有近400人參加?！傲疂崗臉I(yè)小課堂”項目自推廣以來，以其形式靈活、內容適用、易于接受而深受認可，逐步成長為廉潔教育的一個品牌項目。

3.普及低崗低齡人員告知性教育，發(fā)揮廉潔文化的引領和預防作用

結合崗前培訓，對新入職員工開展廉潔從業(yè)教育6場次，普及廉潔從業(yè)基本知識和理念，引導新員工走好職業(yè)生涯第一步；結合“職業(yè)行為規(guī)范”培訓，分部門、分崗位組織廉潔從業(yè)培訓10場次，建立基層廉潔防護網(wǎng)；結合入黨積極分子培訓，開展“新黨員廉潔從業(yè)”主題講座，探索廉潔從業(yè)融入崗前教育、崗位技能培訓的新途徑。

4.拓寬廉潔教育陣地，提高廉潔文化的滲透力

制作廉潔從業(yè)宣傳欄6期，開展“廉潔文化硬筆書法展”，組織廉潔文化知識競答，開辟廉潔文化“微陣地”，發(fā)揮毛細血管的滲透作用；挖掘網(wǎng)絡教育潛力，刊發(fā)廉政建設信息40余條，編發(fā)網(wǎng)絡教育專欄“勤廉導刊”7期；赴陜西省回歸兒童村開展“愛在東航，關愛兒童，服務社會”文化實踐活動；組織工程建設領域等關鍵崗位人員參加旁聽職務犯罪法庭審理活動，增強對法律的敬畏感。

通過開展一系列廉潔從業(yè)教育活動，普及了黨風廉政知識、廉潔從業(yè)理念及法律知識，增強了對法律的敬畏之心，筑牢了廉潔從業(yè)思想防線。

（四）提煉廉潔文化詞條，總結長效工作機制

分公司總結了確?！耙粋€落實”、抓好“一個推進”、開展“十個一活動”的廉潔文化建設長效工作機制。

“一個落實”即按照黨風廉政建設責任書的約定，認真履行黨風廉政建設責任，確保各項任務指標的落實；

“一個推進”即按照中央懲防體系建設總體部署及東航具體要求，持續(xù)推進懲防體系建設，提升風險防控能力；

“十個一活動”即一份“黨風廉政責任書”合約、一本廉潔從業(yè)手冊、一次中心組專題學習、一次黨委書記專題黨課、一次反腐倡廉專家講座、一次示范或警示教育、一場廉潔從業(yè)論壇、一次家庭助廉座談會、一篇心得體會、一次紀檢隊伍業(yè)務研討活動。

通過廉潔文化示范點創(chuàng)建活動，西北分公司廉潔從業(yè)理念逐步深入人心，全員廉潔從業(yè)意識和能力不斷增強，為分公司的轉型發(fā)展營造了良好氛圍。

結語

總體來看，東航立體預防工作有亮點、有創(chuàng)新，推動了東航反腐倡廉建設工作，增強了向心力、凝聚力，取得了較好的成效。實踐使我們感到，文化、制度和科技不是簡單的機械分割，而是缺一不可、有機融合的一體，它們共同構成了推進立體預防工作開展的“金字塔式”穩(wěn)定結構。文化、制度、科技構成了三道預防腐敗的防火墻：廉潔文化如同一味中藥，通過潛移默化的影響，將廉潔從業(yè)理念逐步深入人心，實現(xiàn)對貪腐行為的“不愿為”；制度、科技猶如火車軌道，規(guī)范流程，約束行為，減少自由裁量空間，實現(xiàn)對貪腐行為的“不能為”；通過構建文化、制度、科技三位一體的立體預防腐敗工作機制，實現(xiàn)對貪腐行為的“不敢為”。