美國副總統(tǒng)外交地位的歷史性變遷

趙敏

摘 要：二戰(zhàn)后隨著美國世界義務以及總統(tǒng)身體健康隱患的增多，整個美國社會，包括總統(tǒng)在內(nèi)都加大了對副總統(tǒng)的關注，副總統(tǒng)逐漸改變了其在美國政治領域中無足輕重的地位。但改變并不意味著副總統(tǒng)地位的顯著提高，由于缺乏憲法授權(quán)，副總統(tǒng)權(quán)力的擴大始終只能依托于總統(tǒng)意愿。

關鍵詞：總統(tǒng)；副總統(tǒng)；外交地位

在美國政治體制中，總統(tǒng)的重要地位不言而喻。而相較之下，美國副總統(tǒng)雖然是第二號行政首腦，但其境遇卻與總統(tǒng)迥然不同。

美國歷史上的第一位副總統(tǒng)約翰·亞當斯在給妻子的信中將副總統(tǒng)描述成為“人類創(chuàng)造力和想象力所能設計出的最無意義的職位?！备鶕?jù)美國憲法，副總統(tǒng)雖然是總統(tǒng)的第一繼任人選，同時還兼任參議院議長，但卻又規(guī)定其在議會內(nèi)只能管理規(guī)程事務，而不能提出議案或參與辯論。其表決權(quán)只能在議會出現(xiàn)僵局時行使，但事實上，隨著美國國土面積增加，參議院規(guī)模擴大，達成僵局的可能一直在減少，加之此后黨派制度不斷發(fā)展，參議院的實權(quán)基本掌握在多數(shù)黨手中，副總統(tǒng)幾乎沒有什么影響力。

而反差最大的則是政府內(nèi)部對副總統(tǒng)空缺不甚關心的態(tài)度。在1967年憲法第25條修正案出臺之前， 副總統(tǒng)繼任總統(tǒng)后，其遺缺應如何遞補，憲法并沒有規(guī)定，亦無類似案例可循。所以一直以來當副總統(tǒng)缺位時，都是任由其虛懸，直到下次大選選出為止，這直接導致了“在美國立國的短短幾百年時間內(nèi)，行政中樞竟有十六位副總統(tǒng)缺位，其時間長達三十八年?！?/p>

副總統(tǒng)與總統(tǒng)雖然都是民選，但遭遇卻是如此不同，難免令人唏噓。不過，在二戰(zhàn)以后，副總統(tǒng)這種尷尬的地位似乎正在發(fā)生著某種改變，尤其是小布什政府時期副總統(tǒng)切尼的出現(xiàn)，更加印證了這一推測。

所謂“冰凍三尺，非一日之寒”，在二戰(zhàn)后的短短幾十年時間內(nèi)，切尼就成功地改變了人們對副總統(tǒng)的傳統(tǒng)認知，其中固然有他個人因素，但前人的努力也同樣不可抹滅。根據(jù)學者研究，實際上，自20世紀50年代以來，美國副總統(tǒng)就越來越多地參與到外交政策的制定與實施中。其中表現(xiàn)突出是以下5位副總統(tǒng)，分別是：尼克松、蒙代爾、（老）布什、奎爾和戈爾。

有評論家指出，尼克松是“第一個‘現(xiàn)代化的副總統(tǒng)”，他把副總統(tǒng)“從一個‘什么都不做的位置提升到了一個具有高知名度，并且肩負一些實質(zhì)性責任的地位”。在尼克松任內(nèi)，他不僅明確了副總統(tǒng)辦公室的職權(quán)，還要求給予副總統(tǒng)對等的信息匯報渠道。此外，他還獲得了艾森豪威爾的允許，在其缺席的情況可以代為主持國家安全委員會以及內(nèi)閣會議。

卡特政府時期的副總統(tǒng)蒙代爾，他在獲取核武器第二控制權(quán)的同時，還逐漸固定了副總統(tǒng)的班子，副總統(tǒng)們第一次有了自己的顧問班子。在某些學者看來，蒙代爾不僅是推動副總統(tǒng)地位提高的關鍵人物，還給其繼任者留下了三大遺產(chǎn)：第一，是其已獲得的權(quán)力；第二，則是由于他的出色工作，讓人們對于副總統(tǒng)的工作有了更多的期待；第三，他創(chuàng)造了副總統(tǒng)工作模式。在卡特政府任內(nèi)，蒙代爾充當了總統(tǒng)的全方位顧問。

而布什的副總統(tǒng)政績則更令人矚目。他豐富的從政經(jīng)驗及勝任各種使命的能力，使他在里根的行政班子中享有很大的發(fā)言權(quán)。他不僅參加總統(tǒng)每周舉行的核心內(nèi)閣會議，并出席總統(tǒng)每天召集的國家安全匯報會，還擔任了國家安全委員會危機處理小組主席一職，負責分析和處理國際上重大的外交和安全事件。

奎爾作為老布什總統(tǒng)的副總統(tǒng)，其外交表現(xiàn)雖不十分搶眼，但也著實發(fā)揮了不可取代的作用。美國學者肯格爾認為，奎爾在海灣危機中基本扮演了4重身份，分別是：政府發(fā)言人、使者、國會聯(lián)絡人和諫言者。然而，最突出的還是他在拉丁美洲的活動?？鼱栐栽偸钦畠?nèi)部對拉美事務最積極的人，絲毫沒有夸張。在海灣戰(zhàn)爭期間，他成功說服了委內(nèi)瑞拉增產(chǎn)石油，并敦促巴西和阿根廷停止向伊拉克轉(zhuǎn)移導彈技術。

戈爾的影響力更不用廢言。他在1993年與俄羅斯總理簽署了建立共同合作委員會的協(xié)議，以促進美蘇在涉及軍事、科技、經(jīng)濟等諸多領域開展交流，他本人更是因此而成為美國歷史上第一個與外國訂立重大雙邊協(xié)議的副總統(tǒng)。另外，他還對哈薩克斯坦以及烏克蘭進行了許多游說活動，換取了兩國在核安全問題上對美國的支持，放棄了其所擁有的核武庫。

總而言之，在上述五位副總統(tǒng)的共同努力下，副總統(tǒng)在外交政策中的角色扮演得到了顯著改善，從一個被動接受結(jié)果的虛職逐漸蛻變成為參與決策過程中的重要人物。此后，隨著切尼的上臺，該趨勢更為明顯。

然而，不論后來的切尼擁有多大權(quán)勢，副總統(tǒng)職權(quán)的擴大并不是一蹴而就，而是存在著一個相對較為堅實的歷史積累過程。從以前不被重視，到戰(zhàn)后一步一步奠定自己的位置，副總統(tǒng)走過的是一段不平凡的旅程。

首先，與副總統(tǒng)的個人能力及其積極進取的態(tài)度密切相關。多數(shù)人選擇接受副總統(tǒng)的職位，有很大一部分原因就是希望將這一職位當做跳板，為自己將來的總統(tǒng)競選營造先機。為了實現(xiàn)這一目標，便要利用機會展現(xiàn)自己的實力，力求在做出政績的同時，賺取足夠的政治資本，以獲取黨派內(nèi)部的支持以及選民的信任。資料顯示“美國近期11位副總統(tǒng)中有7位后來被提名為總統(tǒng)候選人?！?/p>

其次，由于歷屆副總統(tǒng)均在政府內(nèi)部發(fā)揮了相當?shù)淖饔?，故而增加了社會大眾以及總統(tǒng)對副總統(tǒng)的期待。憑借其12年的參議院從政經(jīng)驗，蒙代爾不僅在內(nèi)政上給予了卡特幫助，而且在外交事務上，也充當了總統(tǒng)的高級顧問。利用自己獨立的助手班子，蒙代爾積極參與外交政策的制定，并經(jīng)常以總統(tǒng)特使的身份進行出訪，活躍于世界舞臺。蒙代爾的任期第一次讓副總統(tǒng)成了行政分支的中心人物，而他所留下的巨大聲望更是惠及此后的諸位副總統(tǒng)。

再次，則是美國自身國力以及世界局勢的變化，給副總統(tǒng)職權(quán)擴大帶來了機遇。二戰(zhàn)及隨后爆發(fā)的冷戰(zhàn)，迫使美國放棄了以往的孤立主義政策，更積極投身于國際事務?？偨y(tǒng)不得不在處理眾多內(nèi)政事務的同時，更加關注于外交和國際安全問題。然而總統(tǒng)個人精力始終有限，為了兼顧健康與職責，總統(tǒng)只能選擇下放部分權(quán)力。

最后，還必須要看到總統(tǒng)意愿在副總統(tǒng)職權(quán)擴大方面所起到的巨大推動作用。美國國際事務的增多，讓總統(tǒng)意識到外交的重要性，但同時內(nèi)政又是其不能放棄的部分，所以要采取下放部分權(quán)力的方法來減少總統(tǒng)的負擔。但客觀需要并不意味著總統(tǒng)一定會順勢而為，只有在總統(tǒng)有意愿為副總統(tǒng)打開方便之門的情況下，副總統(tǒng)職權(quán)擴大才有可能發(fā)生，因為憲法并沒有明確授權(quán)副總統(tǒng)行政權(quán)力。

羅斯福與杜魯門之間不愉快的合作關系，與羅斯福的執(zhí)政風格有著很大關聯(lián)。以外交決策為例，出于戰(zhàn)時的特殊需要，羅斯福有意地控制了情報的來源和走向，這樣雖不利于政府外交班底的構(gòu)建，但確實有利于將外交權(quán)力集中于總統(tǒng)一人手中。不過也正因為此，導致了美國外交在其逝世后遭遇了一次兵荒馬亂。副總統(tǒng)倉促繼任為總統(tǒng)，而前任總統(tǒng)又不愿與他人分享外交權(quán)，從而使得杜魯門對外交事務極度陌生，以至于其在赴波茨坦時，竟沒有從羅斯?？谥蝎@得任何信息。對此，羅斯福要負上很大的責任。

而與上相反，在艾森豪威爾-尼克松、卡特-蒙代爾、里根-布什、布什-奎爾以及克林頓-戈爾的相互關系中，總統(tǒng)是有意愿與副總統(tǒng)分享權(quán)力的。例如，里根之所以要求布什主持危機管理小組，其目的就是不希望自己的副總統(tǒng)成為政府的“擺設”；卡特則從一開始就有意愿提升副總統(tǒng)辦公室的地位，他不僅將白宮西翼給了蒙代爾，而且還要求其下屬盡量滿足蒙代爾的要求。

故簡言之，在副總統(tǒng)職權(quán)擴大的過程中，除美國國際義務增多，總統(tǒng)不能做到面面俱到這一客觀原因之外，一方面需要歷屆副總統(tǒng)自身的能力，另一方面則需要總統(tǒng)的配合，取決于總統(tǒng)是否有意愿下放部分權(quán)力。

然而，在副總統(tǒng)盡量爭取表現(xiàn)機會與總統(tǒng)下放權(quán)力中間實際上還存在著一個誤差的可能，即：即便總統(tǒng)有意愿與人分享權(quán)力，但其所選擇的對象也并不一定是副總統(tǒng)。那么副總統(tǒng)究竟是如何從眾多競爭對手中脫穎而出，并實現(xiàn)自身地位提升的，則是接下來將要討論的重點。

自20世紀初以來，特別是一戰(zhàn)以后，美國就有跡象要放棄一直以來所堅持的孤立主義，走向世界。從“威爾遜主義”到羅斯福的世界藍圖，再到杜魯門主義，美國不斷地肩負起更多的世界責任，美國總統(tǒng)因此一躍成為特別重要的職位。在內(nèi)政和外交的雙重壓力下，下放權(quán)力成了美國總統(tǒng)的必然之選。副總統(tǒng)的脫穎而出，雖出人意料，卻也在情理之中。

副總統(tǒng)雖是第二號行政首腦，但憲法卻并沒有賦予其相應的行政職權(quán)。在有精力和空閑的情況下，可以適當分擔部分總統(tǒng)職責；加之，其在參議院的特殊地位，還能夠充當總統(tǒng)的國會聯(lián)絡人，以協(xié)調(diào)行政分支與立法分支的分歧。

自羅斯?？偨y(tǒng)以來，總統(tǒng)便掌握了挑選副總統(tǒng)人選的主動權(quán)，副總統(tǒng)與總統(tǒng)之間的互動關系有所改善，而在此之前，副總統(tǒng)的挑選基本由黨派老板進行。

1803年國會頒布憲法第12條修正案，宣布總統(tǒng)與副總統(tǒng)分開進行選舉，此舉雖旨在避免政治家的惡性競爭，但卻進一步削弱了副總統(tǒng)的重要性。因為根據(jù)該法案，對副總統(tǒng)實際上已再無德行和才能上的要求，故隨著兩黨制的不斷發(fā)展，兩黨為了保證本黨能夠獲得選舉，悄然改變了挑選副總統(tǒng)的標準。美國是個多元文化并存的社會，故為了彌補總統(tǒng)候選人對某些選民吸引力不足的缺點，黨派后臺老板一般會在選擇副總統(tǒng)候選人時進行一個戰(zhàn)略平衡，即被提名副總統(tǒng)的人要能夠安撫那些對總統(tǒng)提名最不滿意的地區(qū)和派別。由此便產(chǎn)生了很多類似北-南配、死硬派-進步主義者配的情況，進一步加劇了總統(tǒng)與副總統(tǒng)之間的摩擦。兩者更多的是競選伙伴，而絕非最佳的執(zhí)政伙伴。

這種情況一直持續(xù)20世紀40年代。當時羅斯福對其保守的副總統(tǒng)加納日益不滿，并于1940年以退出總統(tǒng)大選相要挾，要求黨派大會同意他所指定的候選人華萊士。雖然黨內(nèi)元老們并不看好自由派的華萊士，但最終還是選擇了妥協(xié)。自此，總統(tǒng)親自挑選副總統(tǒng)的習慣就保持了下來，同時也為副總統(tǒng)地位的崛起奠定了基礎。因為作為總統(tǒng)自己挑選的人，在通常情況下還是能夠獲得信任的，否則便是給自己添堵；而且隨著人們對副總統(tǒng)辦公室的期待越來越大以及大眾媒體的持續(xù)發(fā)展，總統(tǒng)也意識到在挑選副總統(tǒng)時，必須注重對方的能力以及忠誠——即是否能夠貫徹離職總統(tǒng)政策的能力，以提高政府行政效率，減少摩擦。約爾·戈爾茨坦指出：當總統(tǒng)和副總統(tǒng)在個性和政治上都能協(xié)調(diào)一致，總統(tǒng)也相信副總統(tǒng)具有政府所需要的才干，那么總統(tǒng)最有可能給這位副總統(tǒng)分配職責。

故簡單來說，在總統(tǒng)與副總統(tǒng)之間大致走過了一個由競選伙伴到執(zhí)政伙伴的過程。隨著兩人關系的日益緊密，在總統(tǒng)不堪重負之時，自可以將部分權(quán)力授予副總統(tǒng)。因此，副總統(tǒng)從行政分支中一個不受重視的職位，搖身一變而成為總統(tǒng)身邊重要的顧問人員，實際上并不是一件簡單的事情，它需要天時、地利以及人和三個方面的配合。

所謂天時，即二戰(zhàn)后美國擔負的國際義務增多，總統(tǒng)無法在處理國際事務的同時，兼理國內(nèi)事務。所謂地利，即美國國民在經(jīng)歷羅斯福逝世、艾森豪威爾突發(fā)疾病以及肯尼迪突遭暗殺的情況下，對副總統(tǒng)職位關注的增多。所謂人和，即副總統(tǒng)個人的積極進取與總統(tǒng)下方權(quán)力的意愿實現(xiàn)了對接。自從總統(tǒng)掌握了副總統(tǒng)的選擇權(quán)，兩者間的互信度便有了顯著地提高。

只有在三個條件兼?zhèn)涞那闆r下，副總統(tǒng)的地位才會有所提高，但由于這種提高是依托于總統(tǒng)意愿的，總統(tǒng)只是順應了時勢的要求，調(diào)整了政府的組織結(jié)構(gòu)。假若失去了總統(tǒng)的推動，副總統(tǒng)仍只會是第一號候補人員。故憲法授權(quán)才是副總統(tǒng)地位提升的最終依歸。

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