淺析村級基層組織人員職務(wù)犯罪的治理路徑

摘 要：基于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會的變遷，傳統(tǒng)的我國農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會階層與價值體系上正在加速解構(gòu)。國家控制的失調(diào)與自治規(guī)制的弱化導(dǎo)致村級基層組織人員職務(wù)犯罪的高發(fā)。村級基層組織人員是基層治理的重要力量，關(guān)涉農(nóng)村社會的穩(wěn)定、發(fā)展與繁榮。日趨嚴(yán)重的村級基層組織人員職務(wù)犯罪阻礙社會主義新農(nóng)村建設(shè)，侵害了最大多數(shù)農(nóng)民的利益。治理頻發(fā)的村級基層組織人員職務(wù)犯罪已迫在眉睫。

關(guān)鍵詞：村級基層組織人員；職務(wù)犯罪；雙重治理

犯罪學(xué)破窗理論指出：一個或兩個無序的社會現(xiàn)象并不輕易引起犯罪，復(fù)雜、消極的犯罪現(xiàn)象會隨無序的規(guī)?；蝾l繁化而滋生。村級基層組織人員職務(wù)犯罪是在各種原因和因素相互作用的情況下的并發(fā)。通過對農(nóng)村職務(wù)犯罪案件已發(fā)地區(qū)的社會控制之探討，我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)前農(nóng)村治理因為社會控制的解構(gòu)處于相對無序的狀態(tài)。因此，村級職務(wù)犯罪高發(fā)的原因是農(nóng)村社會解構(gòu)背景下國家控制的失調(diào)與自治規(guī)制的弱化。可以說，農(nóng)村治理中的大量、集中和被忽略的無序的并合引發(fā)了基層組織人員職務(wù)犯罪。根據(jù)筆者的實證考察，預(yù)防和控制村級基層組織人員職務(wù)犯罪的根本出路在于重構(gòu)農(nóng)村的社會控制。

農(nóng)村社會是我國法秩序建構(gòu)被遺忘的場域，亟需扭轉(zhuǎn)村級基層治理的理念與制度。村級基層組織人員職務(wù)犯罪治理工作的關(guān)鍵亦是基層治理的現(xiàn)代化。村級基層組織人員職務(wù)犯罪的治理建基于綜合性社會控制體系——強(qiáng)化國家控制與恢復(fù)自治規(guī)制，實現(xiàn)農(nóng)村社會管理的創(chuàng)新。

1 革新農(nóng)村基層社會自治體制，分離社會服務(wù)與經(jīng)濟(jì)管理

當(dāng)前，我國農(nóng)村基層社會管理體制存在著諸多問題，例如我國長期以來實行城鄉(xiāng)分治的二元社會管理體制。農(nóng)村地區(qū)的土地使用權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，農(nóng)村基層社會管理機(jī)構(gòu)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合二為一，農(nóng)村基層社會管理機(jī)構(gòu)在承擔(dān)基層社會管理職責(zé)的同時又承擔(dān)了一定的經(jīng)濟(jì)管理職能。村級基層組織人員職務(wù)犯罪的一個主要誘因就是合一的管理體制。改革開放以前，由于社會的嚴(yán)密控制和社會資源的匱乏，村級基層組織能夠接觸、支配的財物較少，由此職務(wù)犯罪的風(fēng)險較少。改革開放以來，農(nóng)村地區(qū)可支配的資源日益增多使得統(tǒng)合的基層社會管理體制明顯不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展變化的要求，村級基層組織人員職務(wù)犯罪日益增多是不適應(yīng)的重要病癥。因此，構(gòu)建村級基層組織人員職務(wù)犯罪治理體系亟需加強(qiáng)基層治理創(chuàng)新的努力，大力推進(jìn)鄉(xiāng)村基層社會管理體制改革。例如，推行農(nóng)村的社區(qū)化建設(shè)管理，以分離農(nóng)村基層組織承擔(dān)的社會服務(wù)職責(zé)與經(jīng)濟(jì)管理活動，避免把多功能的職責(zé)都集中在少數(shù)幾個人身上。社區(qū)化的農(nóng)村管理體系可以大大減少村級基層社會組織人員職務(wù)犯罪的風(fēng)險。由此，我們必須構(gòu)建新形勢下農(nóng)村社區(qū)新型治理體制——完善農(nóng)村基層黨組織、培育村民自治組織和獨立經(jīng)濟(jì)管理組織，以奠定村級基層組織人員職務(wù)犯罪預(yù)防懲治體系良好的政治經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

2 強(qiáng)化農(nóng)村基層社會的政府管理，多面向滲透基層治理

村級基層組織人員職務(wù)犯罪預(yù)防懲治體領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制——鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府對村級基層組織人員職務(wù)犯罪負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督責(zé)任，亟需明確，以強(qiáng)化農(nóng)村基層社會的政府管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府要改變過去對農(nóng)村社會建設(shè)不作為或少作為的工作方式，適當(dāng)放權(quán)的同時應(yīng)加大監(jiān)督，變形式監(jiān)督為實質(zhì)監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府要切實加強(qiáng)對農(nóng)村基層組織人員的管理，推行“村官”財產(chǎn)公開和申報制度，完善農(nóng)村基層組織人員的教育管理制度，做好農(nóng)村基層組織人員的考核管理工作等，對農(nóng)村存在職務(wù)犯罪的隱患領(lǐng)域進(jìn)行有效監(jiān)察。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府要切實通過管理機(jī)制的創(chuàng)新滲透基層治理，進(jìn)一步加大村級基層組織人員職務(wù)犯罪預(yù)防懲治的制度保障。例如，嚴(yán)格落實村財鎮(zhèn)管的財務(wù)制度，要改變財務(wù)人員由村民選舉產(chǎn)生的慣例，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委派，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)，這樣不僅能夠保證財務(wù)人員的素質(zhì)及工作的連續(xù)性，也能發(fā)揮出財務(wù)人員的監(jiān)督制約作用。

3 推進(jìn)農(nóng)村基層組織的社會化，引入專業(yè)化人才

雖然不是我國的政權(quán)機(jī)構(gòu)，村級基層組織卻是農(nóng)村良性治理一直發(fā)揮著無可替代的重要作用。為村級基層組織人員職務(wù)犯罪治理提供高素質(zhì)的人才隊伍，要重視農(nóng)村基層組織隊伍建設(shè)，破除農(nóng)村治理“封閉化”弊病。毋庸置疑，外部人才無法有效進(jìn)入農(nóng)村社區(qū)工作極大地制約了農(nóng)村基層服務(wù)管理水平的提升。因此，我們需要大力推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)，積極推廣大學(xué)生“村官”的成熟經(jīng)驗，吸引畢業(yè)大學(xué)生和其他社會專業(yè)人才進(jìn)入農(nóng)村地區(qū)治理系統(tǒng)，以健全村級基層組織人才選拔任用機(jī)制。吸納專業(yè)化人才進(jìn)入農(nóng)村基層組織，以完善農(nóng)村社區(qū)化管理的規(guī)范化、制度化、法制化，提高村級基層服務(wù)管理的專業(yè)化水平。農(nóng)村基層組織的社會化有利于打破農(nóng)村地區(qū)封閉的社會結(jié)構(gòu)，建立起更加具有活力的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而形成良性互動的監(jiān)督制衡格局。無疑，專業(yè)化村級基層組織是農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪預(yù)防懲治體系的人才基礎(chǔ)。

4 強(qiáng)化司法妨礙，發(fā)揮法治約束效能

1.立法規(guī)制。村級基層組織人員職務(wù)犯罪存在主體界定的難題，導(dǎo)致不少的犯罪脫離法律制裁。因此，刑法應(yīng)當(dāng)明確界定農(nóng)村基層組織人員的范圍，規(guī)定農(nóng)村基層組織人員包括村民委員會、村黨支部和村集體經(jīng)濟(jì)組織以及依法律法規(guī)設(shè)立，或者經(jīng)村民授權(quán)的各種村民自我管理的管理集體，如村治安聯(lián)防隊、村民小組等自治組織。此外，村級基層組織在國家對農(nóng)村建設(shè)的高度重視的大背景下掌握、支配著越來越多的資源。為避免過多資源留于基層組織滋生的腐敗，亟需創(chuàng)設(shè)“提留代管”制度。村民委員會組織法應(yīng)當(dāng)對提留制度的形式、程序、提留資金的比例、使用、處置等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，再由各地政府根據(jù)本地的實際情況作出具體規(guī)定。

2.法治教育。司法阻礙之實現(xiàn)有賴于法治教育、宣傳。加強(qiáng)對村級基層組織人員的法治教育。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府一方面將相關(guān)的宣傳教育工作擺上重要議事日程；另一方面，還要結(jié)合基層組織人員職務(wù)犯罪的典型案例，采取多種形式的法治教育以提高村級工作人員的法律素質(zhì)。

3.司法打擊。關(guān)于村級基層組織人員職務(wù)犯罪舉報線索的數(shù)量少、質(zhì)量低極大地困擾著職業(yè)犯罪偵查工作，成為打擊村級職務(wù)犯罪的“瓶頸性”障礙。公安、檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該改變輕視村級基層職務(wù)犯罪查處的態(tài)度，從案件管理制度上強(qiáng)化對農(nóng)村案件的查處。偵查機(jī)關(guān)必須依靠人民群眾，將村級職務(wù)犯罪偵查工作與群眾路線相結(jié)合，使案源數(shù)量不斷拓展，案源質(zhì)量不斷提升。如河北省某市在修建道路的過程中，群眾反映一些基層干部利用此機(jī)會截留相關(guān)征地補(bǔ)償款。該市人民檢察院在聽聞該情況后，對所了解到的線索進(jìn)行明察暗訪，最終查得三名村干部利用職權(quán)貪污、挪用高速公路征地補(bǔ)償款的事實。此外，人民法院則需要嚴(yán)格依照《刑法》規(guī)定，對村級職務(wù)犯罪妥適刑罰。

農(nóng)村社會是我國法秩序建構(gòu)被遺忘的場域，亟需扭轉(zhuǎn)村級基層治理的理念與制度。只有通過國家控制與自治規(guī)制的共同干預(yù)，才能有效改變農(nóng)村基層管理相對無序的狀態(tài)，使村級基層組織人員的職務(wù)犯罪得到有效的預(yù)防和減少，實現(xiàn)基層治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

作者簡介

李颋（1976—），男，陜西藍(lán)田人，法學(xué)本科，現(xiàn)工作于藍(lán)田縣人民檢察院。