李東燕

隨著大量的難民涌入歐洲國家，“歐洲難民潮”問題成為2015年全球最大熱點之一。聯(lián)合國難民署2015年10月公布，已有超過50萬的難民進入希臘，預計兩年內(nèi)至少將有85萬人通過地中海前往歐洲。一場二戰(zhàn)以來最為嚴重的難民危機正在席卷歐洲大陸，愈演愈烈。越來越多的難民蜂擁而至，難民意外死亡的悲劇頻頻傳來，這都讓歐洲各國措手不及，坐立不安。

就在全球目光聚焦歐洲難民潮時，2015年末發(fā)生的巴黎恐怖襲擊事件使問題變得更加復雜，基于人道主義的邊境開放及難民臨時救助措施與國家安全問題之間的矛盾更加突出，從而使各國應對難民問題的政策和立場發(fā)生重大變化。

引發(fā)歐洲難民潮的復雜背景

誘發(fā)2015年歐洲難民潮的直接原因是持續(xù)已久的敘利亞內(nèi)戰(zhàn)、動蕩不定的西亞北非局勢以及“伊斯蘭國”活動的猖獗。難民最大的來源地是敘利亞、阿富汗、索馬里、伊拉克和一些非洲國家，其中一半以上來自敘利亞。2014年《全球趨勢報告》指出，在2014年產(chǎn)生的1950萬全球難民中，來自敘利亞的難民達到388萬，阿富汗259萬，索馬里111萬。

曠日持久的動蕩與戰(zhàn)亂使敘利亞等國飽受折磨，空襲、槍擊以及恐怖活動幾乎成了家常便飯，平民死傷慘重，民不聊生。自2011年3月敘利亞爆發(fā)沖突以來，該國已有超過11.5萬人死亡，逾420萬人成為敘境內(nèi)難民，200萬逃往鄰國。接收難民的主要重擔落在約旦、伊拉克、黎巴嫩和土耳其身上。據(jù)聯(lián)合國難民機構報道，截至2015年8月已有超過30萬難民和移民冒著生命危險穿越地中海前往歐洲，其中2500多人命喪地中海。而2014年全年，這兩組數(shù)字分別為21.9萬人和3500人。

“伊斯蘭國”恐怖主義活動不斷猖獗、勢力迅速推進、恐怖事件此起彼伏，也是敘利亞等國人口大量外逃的一個重要原因。在意識到“伊斯蘭國”的殘暴和恐怖性質之后，受威脅最嚴重的敘利亞、利比亞等國難民數(shù)量激增。而逃往歐洲國家的難民通常是有一定經(jīng)濟能力的中產(chǎn)階級，蛇頭們通過幫助當?shù)厝颂油鶜W洲從中收取費用，對難民潮也起了推波助瀾的作用。當看到前面一些人以難民身份投奔歐洲國家后，其他面臨相同處境的人自然前赴后繼地踏上難民之路。

在引發(fā)難民潮的敘利亞、利比亞、阿富汗內(nèi)亂背后，是這些國家和地區(qū)根深蒂固的種族、宗教矛盾及不同勢力集團政治上的爭權奪利。除了由來已久的巴以、阿以沖突以及尚未結束的敘利亞內(nèi)戰(zhàn)，阿富汗、伊拉克、索馬里、蘇丹等國也一直是種族、宗教沖突嚴重的國家。這些國家沒有建立起一個和平、包容、可持續(xù)的國內(nèi)政治制度，沒有穩(wěn)定的社會秩序，民主法治缺失，取而代之的是政治上的相互傾軋和持續(xù)不斷的國內(nèi)沖突。

由于長期的戰(zhàn)爭和動亂，難民輸出國大都存在發(fā)展落后、經(jīng)濟停滯不前甚至持續(xù)倒退，大量人口處于貧困或失業(yè)狀態(tài)，且兩極分化嚴重。生活貧困、前途無望的環(huán)境既是社會動蕩和恐怖主義滋生的根源，也是當?shù)厝饲Х桨儆嬕噪y民身份逃往歐洲，尋求穩(wěn)定生活和美好未來的原因。歐洲國家在就業(yè)、醫(yī)療、教育方面的福利，對有能力進入歐洲的難民和移民人群具有巨大的吸引力。

此外，域外不同勢力的介入，特別是以美國為首的西方國家對中東的不當干涉，是擴大當?shù)胤N族、宗教矛盾等社會問題的重要原因。這必然導致難民潮的發(fā)生。域外大國的卷入打亂了原有的力量格局，卻沒有建立起所在國家和地區(qū)新的穩(wěn)定，反而使已有的宗教、種族矛盾擴大化，包括伊斯蘭極端勢力與西方國家的對立，以及西方文化與非西方文化的對立。西方國家推動的所謂“顏色革命”對西亞北非地區(qū)的持續(xù)動蕩與沖突升級起了非常重要的作用。事實證明，通過強制性軍事干預來推行西方政治制度和價值觀的做法并沒有給當?shù)貒規(guī)砜沙掷m(xù)的和平與發(fā)展，相反卻是曠日持久的動蕩與沖突。

歐洲難民潮影響的不僅僅是歐洲

此次難民潮的影響既有短期性的，也有長期性的，且體現(xiàn)在政治、經(jīng)濟、社會及安全的方方面面，而且，受此次難民潮影響的也不僅僅是歐洲國家、難民產(chǎn)生國和地區(qū)，美國、澳大利亞、加拿大等許多國家也都受到此次難民潮的沖擊，并在如何應對難民問題上面臨嚴峻考驗。

對于敘利亞、阿富汗這樣的難民輸出大國來說，大量人口作為難民流出，進一步影響到這些國家的穩(wěn)定及戰(zhàn)后的重建進程。無論是敘利亞還是阿富汗，難民中相當一部分是該國的中產(chǎn)階級或精英階層，包括受過高等教育的學者、政府公職人員、技術人員等。這些人員的流失顯然會對技術人力資源緊缺的難民輸出國帶來消極影響。而對于大量遷徙中的難民人群，在到達目的國的途中將面臨各種危險，“死亡之路”的悲劇不斷發(fā)生。難民人群的流動也增加了人口販賣、非法武器、毒品交易等犯罪活動，并為極端分子、恐怖分子的滋生和隱藏提供了條件。難民人群因此成為最缺乏保護、最容易受到攻擊的人群。

此次難民潮對歐洲的消極影響是顯而易見的。首先，安置和救援難民需要承擔巨大的經(jīng)濟負擔，在人力、財力、物力方面需要大量的投入，對一些國內(nèi)經(jīng)濟并不發(fā)達的歐洲國家來說，其壓力更為明顯。從目前情況看，在國內(nèi)政治與安全形勢沒有改善之前，涌入的難民很難短期內(nèi)返回，其中很大比例將暫時或長期滯留在接收國，這將對歐洲福利國家的就業(yè)、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老在內(nèi)的社會保障體系構成不小的壓力。

難民涌入對歐洲國家更深層次、更長遠的影響在于社會、政治和安全方面。在大量難民中，一方面由于疏于身份認定，難民中有混入極端分子、恐怖分子的可能，為日后埋下無窮隱患。另一方面，面對生活壓力和身份困境，難民會尋找一切機會去滿足生活上的需求，試想如果合法手段不能滿足這種需求，一些難民難免會鋌而走險，參與盜竊、販毒等犯罪活動，對社會治安構成威脅。難民或移民造成的安全隱患及其他負面影響，又會引起接收國民眾的擔憂和恐懼，從而誘發(fā)對難民人群的歧視與仇恨。這種恐懼和仇恨很容易被煽動，誘發(fā)各種沖突，成為社會穩(wěn)定的一大隱患。

難民潮也導致接收國政治環(huán)境的惡化。圍繞如何接收、安置和對待難民，不同黨派和群體之間的關系出現(xiàn)緊張，國內(nèi)政治與社會面臨更大的分裂。每當難民問題出現(xiàn)，歐洲國家的民粹主義、極端主義勢力便會上升。巴黎恐怖襲擊后，歐洲民粹團體呼吁停止接收來自中東和北非的難民，荷蘭、意大利等國的極右勢力要求政府立即關閉邊界。從目前看，難民潮在宗教、種族、文化方面的影響是長期的，難民的安置、接納和融入過程也是長期的，這對于世界各國的難民政策、民族和宗教政策，以及主流價值觀和意識形態(tài)層面都提出了考驗。

在這場難民潮的風暴中，歐盟組織機制及難民應對機制也同樣面臨考驗。在接納難民分攤、邊境控制等問題上，歐盟國家之間已經(jīng)出現(xiàn)了分歧。作為一個相對成熟的區(qū)域組織，歐盟一體化在政治、安全、法治等方面都取得了進展。但面對大量涌入的難民，歐盟已經(jīng)確立的相關原則和規(guī)定面臨挑戰(zhàn)，例如《申根協(xié)定》中關于取消共同邊界檢查的內(nèi)容遭到質疑，關閉邊境、嚴格檢查的呼聲高漲，就連德國也不得不調整相關的邊境政策。

此次難民潮也波及美國、澳大利亞、加拿大等其他國家和地區(qū)。美國從一開始在難民問題上的消極態(tài)度就受到國際輿論的指責。與在中東地區(qū)的軍事活動上一擲千金相比，美國在人道救援方面則是摳摳索索。美媒援引美國國土安全部的公開數(shù)據(jù)報道，在2013年，美國不過只給了36名敘利亞人難民身份。巴黎恐怖事件發(fā)生后，美國總統(tǒng)、國會及民眾等在難民問題上的分歧更大。美國一半以上的州反對接收難民，眾議院也否決了奧巴馬總統(tǒng)關于下一年接收1萬敘利亞難民的決定。澳大利亞由于對難民采取了比較嚴格的控制，既受到國際社會，包括一些人權組織的批評，也面臨國內(nèi)要求接納更多難民的呼聲。加拿大政府在接收難民問題上同樣也面臨兩難處境。在巴黎恐怖襲擊事件后，西方國家要求嚴控難民的呼聲普遍上升，紛紛采取更嚴格的邊境控制政策。

應對難民問題需加強國際合作

難民問題是一個關聯(lián)性極強的問題，正如此次歐洲難民潮問題涉及接收國、輸出國、途經(jīng)國方方面面的關系。作為一個區(qū)域性和全球性問題，難民潮也考驗著區(qū)域組織和聯(lián)合國等全球組織的作用。總之，難民潮的應對和解決是一項復雜的多邊、多層、多領域的治理工程。

從國家層面看，各國應就如何應對難民潮問題做好更充分的準備，未雨綢繆，建立起相應的應急機制和接納機制。這既包括緊急救援、安置等人道主義方面的初期安排，也包括隨后將會遇到的身份認定、遣返或接納問題，以及未來可能面臨的融入問題，如難民移民地位、權利及相關責任方面的法律問題。

從地區(qū)層面看，區(qū)域組織應當發(fā)揮更重要的作用。難民潮對區(qū)域內(nèi)國家的影響極大，無論是作為難民的產(chǎn)出國、目的國或途經(jīng)國，區(qū)域內(nèi)國家都是這一問題治理的重要相關方。主要區(qū)域組織大多已經(jīng)針對移民、難民問題開展了不同形式的合作，包括建立起相關的機制。例如，歐盟已經(jīng)擁有相對成熟的移民、難民合作機制，非盟國家也就“非盟應對難民問題的挑戰(zhàn)”舉行過特別首腦會議。此外，歐盟、意大利、希臘、塞浦路斯等國也正努力加強與非盟尤其是北非國家之間的合作，尋求共同解決難民問題。歐盟與北非國家還就關于在北非與地中海之間建立某種控制移民、難民“緩沖區(qū)”問題進行協(xié)商與探討。各區(qū)域組織已經(jīng)意識到，建立區(qū)域及區(qū)域間有效的難民機制，對于妥善解決難民問題必不可少。

從全球層面看，聯(lián)合國及相關難民機構已經(jīng)在應對難民問題上進行了長期的努力。在敘利亞沖突導致大規(guī)模難民發(fā)生之后，聯(lián)合國人道主義機構及伙伴機構，包括難民署、糧食署、世界衛(wèi)生組織、糧農(nóng)組織、國際移民組織等開展了積極的人道主義援助活動，如籌集資金、建立難民營地、運送難民轉移、提供基本的生活保障等。同時，聯(lián)合國和國際組織也積極呼吁國際社會為解決難民提供更大的支持。

總結現(xiàn)有的難民治理實踐及此次歐洲難民潮的應對，第一，應加強國家、區(qū)域、全球層面的協(xié)商與合作，在兼顧各方利益和特殊環(huán)境的基礎上，在不同層面建立起更有效的難民應對機制；加強聯(lián)合國、國際組織與非政府組織和智庫之間的合作。第二，在信息收集與處理、救援與安置技術、政策研究、管理經(jīng)驗等方面開展交流與培訓。第三，加強全球難民治理機制建設，加強政治、法治、安全領域的國際合作；在國家、區(qū)域和全球層面建立起相應的監(jiān)控體系、救援體系和綜合治理體系。

難民問題引發(fā)的思考

歐洲國家如今遭受難民問題困擾，在某種意義上其實是“自食苦果”。美國等一些西方國家對西亞北非局勢的蠻橫干涉，導致了這一地區(qū)的局勢發(fā)生大規(guī)模動蕩。如今，除需要齊心協(xié)力找到更好的應對方法外，歐洲國家也需要反思這些年來追隨美國的做法。因為，現(xiàn)今的難民危機可以說就是西方國家當年種下的惡果之一。

如果敘利亞、阿富汗等難民產(chǎn)生大國的動亂、沖突不停止，其政府不能有效地承擔起保護和減少難民的責任，涌向歐洲的難民潮很難在短期內(nèi)完全停止。解決難民問題最重要、最根本的途徑是要解決產(chǎn)生難民的根源，實現(xiàn)難民輸出國的和平與可持續(xù)發(fā)展。首要就是實現(xiàn)沖突國家的政治和解，實現(xiàn)國內(nèi)和地區(qū)的長治久安，才有望解決和防止因敘利亞、阿富汗這類沖突而產(chǎn)生的難民潮。此外，幫助沖突后國家及其他陷入貧困中的國家實現(xiàn)經(jīng)濟和社會的發(fā)展，增強人民對本國經(jīng)濟發(fā)展和未來生活的信心，也是減少難民產(chǎn)出的重要途徑。但這方面的工作任重而道遠。

此次難民潮也給中國提供了許多方面的啟示，探討如何建立與完善中國的難民應對機制變得更為迫切。實際上，來自中國周邊國家的難民問題已經(jīng)在困擾著中國。因此，中國應該充分考察與評估此次難民危機提出的問題，在政治、社會、安全、法律方面，逐步建立適合中國情況的難民應對體系。此外，作為一個大國，尤其是安理會常任理事國，在難民問題的應對與解決方面，中國也擔負著重要的責任。中國應加強與周邊國家在難民問題上的合作，積極支持聯(lián)合國及其他國際組織、區(qū)域組織應對難民危機的努力，同時向面臨難民壓力的發(fā)展中國家提供相應的援助，并為推動區(qū)域和全球層面多邊難民合作機制的建設做出更大貢獻。 （責任編輯：陳蓉）