湯文英

（江蘇省交通運(yùn)輸廳公路局，江蘇 南京 210004）

0 引言

公路發(fā)展水平，是一個(gè)國家城鎮(zhèn)化發(fā)展程度的標(biāo)志之一，在城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)過程中，高速鐵路、城際軌道等軌道交通方式的出現(xiàn)，給公路的發(fā)展帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)以公路為主體的運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)開始向公路與軌道并重的模式轉(zhuǎn)變?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃2014-2020》提出了以構(gòu)建城市群為單位的城鎮(zhèn)發(fā)展體系，對(duì)于公路發(fā)展而言是機(jī)遇也是挑戰(zhàn),因此明確在新型城鎮(zhèn)化背景下公路發(fā)展理念,有重要的指導(dǎo)意義。

1 新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵

紀(jì)曉嵐先生在《論城市本質(zhì)》一書中指出城市的本質(zhì)是人類為滿足自身生存和發(fā)展需要而創(chuàng)造的人工環(huán)境，是城市化的載體和基礎(chǔ)，同時(shí)在對(duì)我國城市化歷程總結(jié)和分析后，提出我國城市化的未來發(fā)展四大途徑：農(nóng)村城市化、區(qū)域城市化、建新城市、城市現(xiàn)代化。改革開放以來，城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯加快，有關(guān)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平、基本問題、發(fā)展規(guī)律及趨勢等研究成果不斷出現(xiàn)。著名區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)專家程必定教授認(rèn)為，城鎮(zhèn)化有“人口轉(zhuǎn)移型”和“結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變型”兩種形式，“人口轉(zhuǎn)移型”是發(fā)生在城鎮(zhèn)化初級(jí)和中級(jí)的人口由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移；“結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變型”則是城鎮(zhèn)化的高級(jí)形態(tài)，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型[1]。

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加深，對(duì)城鎮(zhèn)化質(zhì)量的關(guān)注也越來越多。如國內(nèi)王成新、姚世謀等指出城鎮(zhèn)發(fā)展應(yīng)兼具速度和質(zhì)量[2]。葉裕民教授則認(rèn)為城鎮(zhèn)化質(zhì)量的核心內(nèi)容是城鎮(zhèn)現(xiàn)代化，其終極目標(biāo)為城鄉(xiāng)一體化[3]。而城鎮(zhèn)化質(zhì)量內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)方面也有多種理解，朱洪祥以山東省為例，構(gòu)建了城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量指標(biāo)體系，計(jì)算城鎮(zhèn)化質(zhì)量指數(shù)，并以此分析城鎮(zhèn)化存在的問題和發(fā)展方向[4]。

城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)在推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，也帶來了非市民化農(nóng)民工大量增加、城市空間過度擴(kuò)張、耕地被大量占用和生態(tài)環(huán)境壓力增大等問題，城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型變得迫不及待，對(duì)新型城鎮(zhèn)化的定義和發(fā)展要求也成為近年來的研究熱點(diǎn)。中國科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略首席科學(xué)家牛文元教授則認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化是走資源節(jié)約、環(huán)境友好的發(fā)展道路，城鄉(xiāng)環(huán)境統(tǒng)一規(guī)劃，生態(tài)補(bǔ)償全面實(shí)施，人居環(huán)境與生活質(zhì)量大大提升，人與自然，人與人之間實(shí)現(xiàn)和諧發(fā)展[5]。單卓然、黃亞平定義了新時(shí)期“新型城鎮(zhèn)化”概念，指出新型城鎮(zhèn)化的民生、可持續(xù)發(fā)展和質(zhì)量三大內(nèi)涵，提出了新型城鎮(zhèn)化的6大核心目標(biāo)：平等城鎮(zhèn)化、幸福城鎮(zhèn)化、轉(zhuǎn)型城鎮(zhèn)化、綠色城鎮(zhèn)化、健康城鎮(zhèn)化和集約城鎮(zhèn)化[6]。除上述觀點(diǎn)外，還有學(xué)者認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化道路的內(nèi)涵是以科學(xué)發(fā)展觀為引領(lǐng)，發(fā)展集約化和生態(tài)化模式，增強(qiáng)多元的城鎮(zhèn)功能，構(gòu)建合理的城鎮(zhèn)體系，最終實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展[7]。

2 新型城鎮(zhèn)化對(duì)公路交通的發(fā)展要求

根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展的新要求，公路交通需要堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)，繼續(xù)加快建設(shè)，完善公路交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)；進(jìn)一步加快國家高速公路網(wǎng)剩余路段、“瓶頸”路段建設(shè)；對(duì)車流量飽和路段、重點(diǎn)城市周邊地區(qū)路段進(jìn)行擴(kuò)容改造，提升通行能力；加強(qiáng)國道特別是新納入國家公路網(wǎng)的國道的升級(jí)改造，優(yōu)化國道等級(jí)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)省道建設(shè)；提級(jí)改造縣鄉(xiāng)公路，提高基礎(chǔ)路網(wǎng)通行服務(wù)水平。目前，我國國家高速公路待建里程約為2.2萬公里，國道二級(jí)以下里程約為9.6萬公里，省道三級(jí)以下里程約為5.7萬公里，縣鄉(xiāng)公路四級(jí)及以下里程為121.5萬公里，公路建設(shè)任務(wù)十分艱巨。

面對(duì)當(dāng)前的新形勢，交通規(guī)劃及建設(shè)引導(dǎo)和支撐城鎮(zhèn)化走向，已經(jīng)成為國家層面的重要戰(zhàn)略考慮，首先，要特別重視處理好交通規(guī)劃與城鎮(zhèn)化規(guī)劃的關(guān)系，充分考慮現(xiàn)有路網(wǎng)規(guī)劃及規(guī)劃路網(wǎng)對(duì)城鎮(zhèn)化的引導(dǎo)作用，將交通區(qū)位作為城鎮(zhèn)化的重要基礎(chǔ)條件之一。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化規(guī)劃必須建立在交通運(yùn)輸保障能力得到充分論證的基礎(chǔ)上，換言之，如果受到土地、環(huán)境等條件限制，未來交通規(guī)劃提供的運(yùn)輸能力無法滿足某區(qū)域城鎮(zhèn)化預(yù)測交通需求，該城鎮(zhèn)化規(guī)劃有必要重新定位和調(diào)整。其次，要處理好交通建設(shè)與城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)系。公路交通要堅(jiān)持適度超前、穩(wěn)中求進(jìn)的原則，公路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、通行能力和服務(wù)水平要著眼于城鎮(zhèn)化未來發(fā)展的趨勢和長遠(yuǎn)需求，為城鎮(zhèn)空間發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境發(fā)展留好余地，要避免建成之時(shí)就是落后之日，要避免短期預(yù)測造成的頻繁升級(jí)改造，要把握好規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)與資源環(huán)境承載力和資金可能性之間的平衡，提高公路交通基礎(chǔ)設(shè)施的耐久性和可靠性。

城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)交通運(yùn)輸提出的需求將是多層面、多類型的，交通運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展要始終堅(jiān)持適應(yīng)城鎮(zhèn)化、服務(wù)城鎮(zhèn)化的要求，始終堅(jiān)持民生優(yōu)先，著力提升服務(wù)保障水平，重點(diǎn)應(yīng)加強(qiáng)三個(gè)銜接。其一，要重視客貨運(yùn)樞紐建設(shè)，做好綜合運(yùn)輸體系中各運(yùn)輸方式間的銜接。加快推動(dòng)建設(shè)公路與鐵路、機(jī)場、城市軌道等一體化規(guī)劃設(shè)計(jì)的綜合客運(yùn)樞紐，建設(shè)公路與鐵路、港口等一體化規(guī)劃設(shè)計(jì)的現(xiàn)代物流園區(qū)，同時(shí)，依托綜合交通樞紐，加強(qiáng)公路、鐵路、民航等與城市公交、私人交通等的有機(jī)銜接，提供人性化、高效化的客貨集疏運(yùn)系統(tǒng)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)外“客運(yùn)零距離換乘”和“貨運(yùn)無縫銜接”。其二，完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，做好城市交通與公路交通的銜接。對(duì)于城市群內(nèi)部高度城市化的地區(qū)，公路交通實(shí)際上已經(jīng)承擔(dān)了城市道路的部分功能，對(duì)于這種情況有兩種選擇：一是完全避免機(jī)動(dòng)車與非機(jī)動(dòng)車及行人混行，可用的方式是進(jìn)行全線兩側(cè)封閉或以高架橋的方式通過，但是如果采取上述措施必須兩側(cè)配備城市道路以滿足周邊居民出行需求；二是在暫時(shí)無法或無必要采取上述分離措施時(shí)，公路設(shè)計(jì)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)就有必要兼顧城市道路標(biāo)準(zhǔn)并具備有關(guān)功能。最后，重視基本公共服務(wù)，做好城鄉(xiāng)公共客運(yùn)交通的銜接。在城鎮(zhèn)化過程中，必須從重視民生的高度，做好城鄉(xiāng)公共客運(yùn)交通的銜接，推進(jìn)城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化，建立健全有效覆蓋城鎮(zhèn)及周邊鄉(xiāng)村的公共客運(yùn)服務(wù)體系。

3 新型城鎮(zhèn)化背景下公路發(fā)展理念

3.1 適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求

未來我國新型工業(yè)化、信息化。城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展，人均國民收入穩(wěn)步增加，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)加快轉(zhuǎn)型，交通運(yùn)輸總量將保持較快增長態(tài)勢，各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展要求提高國家公路網(wǎng)的服務(wù)能力和水平。預(yù)計(jì)到2030年，全社會(huì)公路客運(yùn)量、旅客周轉(zhuǎn)量、貨運(yùn)量和貨物周轉(zhuǎn)量將分別是當(dāng)前的2.7倍、3.2倍、2.2倍和2.4倍，主要公路通道平均交通量將超過10萬輛/日，達(dá)到目前的4倍以上，京滬、京港澳等繁忙通道交通量將達(dá)到20萬輛/日以上。

3.2 促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的要求

未來國家將加快實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，繼續(xù)加大對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的扶持力度，要求發(fā)揮國家公路引導(dǎo)區(qū)域空間布局的作用，優(yōu)化東部地區(qū)公路網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)中部地區(qū)東引西聯(lián)通道建設(shè)，擴(kuò)大西部地區(qū)路網(wǎng)覆蓋，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，提升公路交通公共服務(wù)水平。

3.3 提高應(yīng)急保障能力的要求

有效應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害、突發(fā)事件，要求從國家層面統(tǒng)籌考慮重要通道及其輔助路線、迂回路線的布設(shè)，提高公路網(wǎng)的安全性、可靠性和應(yīng)急保障能力。

3.4 構(gòu)建綜合交通運(yùn)輸體系的要求

加快轉(zhuǎn)變交通運(yùn)輸發(fā)展方式，優(yōu)化運(yùn)輸組織結(jié)構(gòu)，合理配置和優(yōu)化利用交通資源，發(fā)揮各種運(yùn)輸方式的比較優(yōu)勢和綜合運(yùn)輸?shù)慕M合效率，促進(jìn)綜合運(yùn)輸協(xié)調(diào)發(fā)展，要求發(fā)揮普通公路的基實(shí)現(xiàn)公路可持續(xù)發(fā)展的要求。發(fā)揮公路網(wǎng)絡(luò)的整體效率和礎(chǔ)作用和高速公路的骨干作用，加強(qiáng)與各種運(yùn)輸方式的銜接。

3.5 實(shí)現(xiàn)公路可持續(xù)發(fā)展的要求

發(fā)揮公路網(wǎng)絡(luò)的整體效率和效益，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，要求做好路網(wǎng)頂層設(shè)計(jì)，明確各層次路網(wǎng)的功能定位，促進(jìn)國家公路與其他層次路網(wǎng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，并為科學(xué)制定公路行業(yè)發(fā)展政策，更好地開展公路建設(shè)、管理和養(yǎng)護(hù)奠定規(guī)劃基礎(chǔ)。

4 以南京為例

4.1 發(fā)展背景

《蘇南現(xiàn)代化建設(shè)示范區(qū)規(guī)劃》中提出的一項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)之一就是新型城鎮(zhèn)化。根據(jù)《南京市城市總體規(guī)劃（2011-2020年）》，南京市城市定位為江蘇省省會(huì)，國家歷史文化名城，東部地區(qū)重要的中心城市之一，全國重要的工業(yè)基地、科教基地和綜合交通樞紐；城市主要職能為國家歷史文化名城、國家綜合交通樞紐、國家重要?jiǎng)?chuàng)新基地、區(qū)域現(xiàn)代服務(wù)中心、長三角先進(jìn)制造業(yè)基地、濱江生態(tài)宜居城市，因此南京的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)起到排頭兵的作用。

新型城鎮(zhèn)化講究的都市圈的整合建設(shè)，是大中小城鎮(zhèn)的相互協(xié)調(diào)、互動(dòng)并進(jìn)，以求城鎮(zhèn)體系綜合承載力的有效提高。大城市是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建立區(qū)域城鎮(zhèn)體系的總樞紐；小城鎮(zhèn)則是“城尾鄉(xiāng)首”，是聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)要素順暢流動(dòng)所必需的經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)的結(jié)點(diǎn)，是建設(shè)城鎮(zhèn)體系的紐帶。新型城鎮(zhèn)化是在控制大城市發(fā)展邊界的同時(shí)，提升大城市的發(fā)展質(zhì)量和重點(diǎn)發(fā)展中心城鎮(zhèn)，通過衛(wèi)星城鎮(zhèn)紓解大城市之困。

4.2 干線公路網(wǎng)穿越城市結(jié)點(diǎn)規(guī)劃

南京的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)公路交通提出的需求將是多層面、多類型的，公路交通的發(fā)展要始終堅(jiān)持適應(yīng)城鎮(zhèn)化、服務(wù)城鎮(zhèn)化的要求，始終堅(jiān)持民生優(yōu)先，著力提升服務(wù)保障水平，重點(diǎn)加強(qiáng)兩個(gè)銜接：一是完善城市交通與公路交通的銜接，要理性分析高度城市化區(qū)域及近郊區(qū)公路與城市道路等級(jí)銜接和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接的問題；二是重視公路交通與其他各運(yùn)輸方式的銜接，加快推動(dòng)公路與鐵路、機(jī)場、城市軌道的無縫銜接，提供人性化、高效化的客貨集疏運(yùn)系統(tǒng)，最大程度滿足城鎮(zhèn)化對(duì)客貨運(yùn)輸?shù)男枨蟆?/p>

根據(jù)城市結(jié)點(diǎn)的出行層次、道路服務(wù)特性以及管理主體的分析，結(jié)合城市結(jié)點(diǎn)處交通系統(tǒng)的構(gòu)成，將干線公路分為過境型、出入型和開發(fā)型三類。過境型公路：主要承擔(dān)過境流量，大多以貨運(yùn)功能為主，布線盡量選擇城市外圍快速路走廊，根據(jù)在城市結(jié)點(diǎn)發(fā)揮的功能，選擇合理的繞越方向；出入型公路：主要承擔(dān)出入境流量，大多以客運(yùn)功能為主。布線考慮城市利用的便捷，盡量不產(chǎn)生迂回，盡量優(yōu)先選擇城市快速路走廊；開發(fā)型公路：兼具開發(fā)功能的道路，主要服務(wù)待開發(fā)區(qū)域，含大量誘增交通量，布線可選擇從待開發(fā)區(qū)域的內(nèi)部穿越。

圖1 南京市域城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃圖

圖2 南京市干線公路穿越結(jié)點(diǎn)規(guī)劃

5 結(jié)論

在城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)過程中，對(duì)安全可靠、經(jīng)濟(jì)高效、便捷舒適的公路交通運(yùn)輸需求將持續(xù)增長。未來全國將布局20個(gè)左右的城市群，京津冀、長三角、珠三角、成渝和長江中游等城市群的發(fā)展繁榮，需要進(jìn)一步提高城市群對(duì)外主通道的通行能力，完善城市群內(nèi)各城市之間城際的快速路網(wǎng)；中心城市的發(fā)展壯大，需要進(jìn)一步強(qiáng)化與周邊城市的交通網(wǎng)絡(luò)連接，提升干線路網(wǎng)通行能力和輻射帶動(dòng)作用；隨著條件好、潛力大的縣城和中心鎮(zhèn)逐步發(fā)展為中小城市，公路交通需求將發(fā)生重大變化，需要升級(jí)城市對(duì)外通道并完善周邊路網(wǎng)結(jié)構(gòu)；重點(diǎn)發(fā)展小城鎮(zhèn)，需要加強(qiáng)小城鎮(zhèn)與鄰近城市的聯(lián)通，加強(qiáng)小城鎮(zhèn)與周邊鄉(xiāng)村的聯(lián)通，加強(qiáng)縣鄉(xiāng)農(nóng)村公路的提級(jí)改造。

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