四川城鎮(zhèn)化提速

四川省宜賓縣委宣傳部四川省宜賓市南溪區(qū)人民政府

四川城鎮(zhèn)化提速

四川省宜賓縣委宣傳部
四川省宜賓市南溪區(qū)人民政府

山中高速

人與自然 圖//唐健

要堅(jiān)持以人為本、更加注重公平共享，堅(jiān)持集約高效、更加注重質(zhì)量效益，堅(jiān)持綠色發(fā)展、更加注重生態(tài)文明，堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、更加注重“四化”同步，堅(jiān)持制度創(chuàng)新、更加注重頂層設(shè)計(jì)，著力增強(qiáng)城鎮(zhèn)集聚產(chǎn)業(yè)、承載人口、輻射帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的能力，走出一條形態(tài)適宜、產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)一體、集約高效的新型城鎮(zhèn)化道路。

——四川省委書記王東明

183個(gè)縣（市、區(qū)）3年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，全面放開大中小城市和建制鎮(zhèn)落戶限制，走一條形態(tài)適宜、產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)一體、集約高效的新型城鎮(zhèn)化道路……

種種跡象顯示，四川縣域城鎮(zhèn)化正全面提速，一場結(jié)合四川實(shí)際，以戶籍制度改革和工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”同步發(fā)展，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展的城鎮(zhèn)化新路正在四川城鄉(xiāng)伸展。

破解深水難題

本刊記者 車文斌

2015年1月16日，成都。冬日的蓉城陣陣暖意，四川省城鎮(zhèn)化工作會(huì)議的召開，再次吹響四川新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的集結(jié)號(hào)。

“要以新型城鎮(zhèn)化的思想為統(tǒng)領(lǐng)，加大城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，加快推進(jìn)危舊房棚戶區(qū)改造，促進(jìn)城鎮(zhèn)化好中求快、持續(xù)健康發(fā)展。”四川省委副書記、省長魏宏在會(huì)上強(qiáng)調(diào)。

《四川省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》已經(jīng)完成，瀘州、閬中正全力堆進(jìn)城鎮(zhèn)化試點(diǎn)，戶籍制度改革實(shí)施方案已經(jīng)出臺(tái)，住房、教育、醫(yī)保、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)均等化綜合配套改革正聯(lián)動(dòng)推進(jìn)，公租房正向農(nóng)民工定向供應(yīng)，在國家大力推進(jìn)棚戶區(qū)改造的機(jī)遇下，四川新型城鎮(zhèn)化正加速推進(jìn)。

——題記

城鎮(zhèn)化，又叫城市化，是由農(nóng)業(yè) （第一產(chǎn)業(yè)）為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)向以工業(yè)（第二產(chǎn)業(yè)）和服務(wù)業(yè)（第三產(chǎn)業(yè)）、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)（第四產(chǎn)業(yè)）為主的現(xiàn)代城市社會(huì)逐漸轉(zhuǎn)變的歷史過程。2011年12月，中國社會(huì)藍(lán)皮書發(fā)布，中國城市化首次突破50%。

對(duì)四川而言，城鎮(zhèn)化任重道遠(yuǎn)。

四川的城鎮(zhèn)化率一直低于全國的平均水平。2013年末四川常住人口8107萬人，其中，城鎮(zhèn)人口達(dá)3640萬人，城鎮(zhèn)化率為44.90%，城鎮(zhèn)化水平居全國第24位，在西部位次列第6位。

如何推進(jìn)新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化互動(dòng)發(fā)展？早在2012年末，剛到四川就任省委書記的王東明就提出，要更加注重以人為本、以城帶鄉(xiāng)，使四川城鎮(zhèn)化進(jìn)程更加協(xié)調(diào)、更有質(zhì)量。

“下深水解難題”，2015年1月16日，在全省城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上，四川省委副書記、省長魏宏如是說。他分析：“城鎮(zhèn)化連接著投資與消費(fèi)，關(guān)系著發(fā)展與民生，既能催生和創(chuàng)造巨大的市場需求，又能有力促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化事關(guān)現(xiàn)代化建設(shè)全局，是遠(yuǎn)近結(jié)合的重大戰(zhàn)略支點(diǎn)。我們要以新型城鎮(zhèn)化的思想為統(tǒng)領(lǐng)，下深水解難題，促進(jìn)城鎮(zhèn)化好中求快、持續(xù)健康發(fā)展。”

投資與消費(fèi)，發(fā)展與民生，正是四川推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化所要解決的難題。

四川省華鎣市回龍村青年農(nóng)民工陳杰（右）選購汽車當(dāng)年貨 圖/邱海鷹

最美鄉(xiāng)村引客來 圖/邱海鷹

如何破解這道難題？魏宏說，一要堅(jiān)定貫徹落實(shí)新型城鎮(zhèn)化的思想。始終遵循以人為核心，切實(shí)促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。二要切實(shí)加大城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度。加快實(shí)施“城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施十大工程建設(shè)計(jì)劃”，抓好“百鎮(zhèn)建設(shè)行動(dòng)”。三要加快推進(jìn)危舊房棚戶區(qū)的改造，抓好“農(nóng)民工住房保障行動(dòng)”。四要大力促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展，加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的金融、財(cái)稅支持。五要積極推進(jìn)建筑業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展。

唯有下深水，才能解開難題。對(duì)四川而言，“深水”就是四川的城鎮(zhèn)化率還比較低，任務(wù)重?！半y題”就是到2020年，需要引導(dǎo)約700萬人就近城鎮(zhèn)化，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到54%左右；促進(jìn)約800萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到38%左右；改造約350萬人居住的城鎮(zhèn)危舊房和棚戶區(qū)，全面提升城鎮(zhèn)居民的居住條件。

到2015年，四川要實(shí)現(xiàn)全省城鎮(zhèn)化率達(dá)到48%左右，城鎮(zhèn)總?cè)丝谶_(dá)到4000萬人以上，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積達(dá)到3800平方公里左右的目標(biāo)。

這，給四川省城鎮(zhèn)化發(fā)展和改革提出了非常艱巨的歷史任務(wù)，且事關(guān)全省農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與全面小康目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

工業(yè)化與城鎮(zhèn)化相輔相成，互相促進(jìn)。在面臨通貨緊縮的大背景下，如何趟深水解難題，以新型工業(yè)化力促城鎮(zhèn)化的發(fā)展，成為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一道難題。

這道難題，正逐步解開。至2013年，四川城鎮(zhèn)化率10年來首次超越工業(yè)化率，終結(jié)了城鎮(zhèn)化率長期落后于工業(yè)化率的歷史；這一年，瀘州、綿陽、南充三個(gè)城市人口突破百萬大關(guān)，終結(jié)了1997年以來，四川除成都外百萬人口城市為零的歷史。

兩個(gè)“終結(jié)”，引領(lǐng)四川城鎮(zhèn)化進(jìn)程邁入全新階段。

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兩地再探新路

2015年1月，國家發(fā)改委等11部委聯(lián)合印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)方案》，包括四川瀘州市、閬中市在內(nèi)的全國共62個(gè)城市（鎮(zhèn)）被列為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)。

除瀘州、閬中兩地外，四川還將選擇數(shù)個(gè)城市啟動(dòng)省級(jí)層面新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)，2015年上半年啟動(dòng)。

試點(diǎn)地區(qū)有五大主要任務(wù)：建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制；建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制；改革完善農(nóng)村宅基地制度；探索建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的新型管理模式；綜合推進(jìn)體制機(jī)制改革創(chuàng)新。

“探索，探索，再探索”，四川兩市正擔(dān)負(fù)起為城鎮(zhèn)化趟新路的重任。2013年，瀘州常住人口城鎮(zhèn)化率43.8%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率35.87%。到2017年，該市常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.2%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到46.7%，實(shí)現(xiàn)新增38萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和常住人口在城鎮(zhèn)落戶。

為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，瀘州市正在創(chuàng)建農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，同時(shí)每年安排10億元以上的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化專項(xiàng)基金；將成立以服務(wù)城鎮(zhèn)化建設(shè)為核心業(yè)務(wù)的投融資集團(tuán)。

瀘州市江門鎮(zhèn)正通過場鎮(zhèn)西擴(kuò)的形式實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)區(qū)擴(kuò)容體質(zhì)，完善布局結(jié)構(gòu)、功能分區(qū)、綠地系統(tǒng)、景觀風(fēng)貌、道路交通以及基層設(shè)施，依托20萬噸竹漿紙一體化、江門古寨、新區(qū)幼兒園項(xiàng)目建設(shè)，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐。兩年前從農(nóng)村搬到場鎮(zhèn)居住的高家村村民宋澤文高興地說：“以前在農(nóng)村，山高路遠(yuǎn)，大家住得分散，副食店很少，而且商品種類也少，買點(diǎn)生活用品都要跑多遠(yuǎn)，有時(shí)候感慨有錢都買不到東西，現(xiàn)在好了，住在鎮(zhèn)上，到處都有商店，方便得很?！?/p>

閬中市則突出試點(diǎn)小城鎮(zhèn)發(fā)展，不斷優(yōu)化布局，提升功能，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐，一批小城鎮(zhèn)快速崛起，涌現(xiàn)了老觀、柏埡、水觀、天宮、千佛等特色城鎮(zhèn)，閬中古城、千佛鎮(zhèn)、埡口鄉(xiāng)被四川省委、省政府授予“環(huán)境優(yōu)美示范城鎮(zhèn)”。

目前，閬中市城鎮(zhèn)化率已達(dá)42%，到2017年，全市常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)51.4%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)46%。

試點(diǎn)是一項(xiàng)系統(tǒng)改革，沒有先例可循，只能“摸著石頭過河”。閬中市需要在3年內(nèi)全面完成3大項(xiàng)、40余小項(xiàng)任務(wù)，每項(xiàng)任務(wù)完成后都要經(jīng)過國家和省級(jí)專家評(píng)估驗(yàn)收。

為在深水區(qū)趟好新路，閬中市成立“內(nèi)外結(jié)合”的智囊團(tuán)隊(duì)，采取“內(nèi)外兼顧”“土洋結(jié)合”的方式，盡可能集中多階層、各方面的智慧。邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)內(nèi)專家以及各地先進(jìn)典型來閬“傳經(jīng)送寶”，為試點(diǎn)工作把脈會(huì)診。還充分征求和吸收本地各方人士意見，力求試點(diǎn)更接地氣。

“新型城鎮(zhèn)化是關(guān)系現(xiàn)代化全局的大戰(zhàn)略，是最大的結(jié)構(gòu)調(diào)整。必須從國家戰(zhàn)略的高度，以敢為人先的氣魄和改革創(chuàng)新的精神，全力以赴抓好試點(diǎn)工作?！遍佒惺形瘯浭Y建平說。

舞龍隊(duì)游街表演 圖/劉旭東

四川省仁壽縣人民醫(yī)院

戶改為城鎮(zhèn)化“松綁”

一邊是下深水趟新路，另一邊是戶籍新政的緊鑼密鼓推進(jìn)。

“三個(gè)1億人”問題，全國需要促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。而具體到四川，就要引導(dǎo)約700萬人就近城鎮(zhèn)化，促進(jìn)約800萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約350萬人居住的城鎮(zhèn)危舊房和棚戶區(qū)。

人口轉(zhuǎn)移，正涉及戶籍改革。 2014年11月22日，四川印發(fā)《進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革實(shí)施方案》，規(guī)定除成都外，全面放開大中小城市和建制鎮(zhèn)落戶限制；建立居住證制度；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，“居住證持有人享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊膭趧?dòng)就業(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計(jì)劃生育服務(wù)、公共文化服務(wù)、證照辦理服務(wù)等權(quán)利”。

2015年，戶籍制度改革將在四川省全面鋪開，包括取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)的區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口；公民離開常住戶口所在地到其他市(州)居住半年以上的，都可在居住地申領(lǐng)居住證等。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)正逐步打破，城鄉(xiāng)之間資源配置和發(fā)展不均衡現(xiàn)象正在轉(zhuǎn)變。

目前，瀘州市正全面開放城鎮(zhèn)落戶限制，積極推行流動(dòng)人口居住證制度，在4個(gè)縣城率先試行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居住證制度，以居住證為載體，提高基本公共服務(wù)覆蓋面。

戶籍新政的鋪開，成為合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的有力推手。

“三把鎖”鎖住“半城鎮(zhèn)化”

四川省決策咨詢委員會(huì)宏觀經(jīng)濟(jì)組組長漆先望很早就注意到了農(nóng)民工“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。

所謂“半城鎮(zhèn)化”，就是進(jìn)城農(nóng)民工因未全面融入城鎮(zhèn)社會(huì)，仍在城鄉(xiāng)間兩棲流動(dòng)，其實(shí)質(zhì)上處于“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)。2012年，全省3367萬城鎮(zhèn)常住人口中，有四分之一以上即800萬人左右是進(jìn)城農(nóng)民工。

“半城鎮(zhèn)化”帶來了壓抑消費(fèi)需求、浪費(fèi)短缺資源、制約農(nóng)業(yè)發(fā)展、加劇社會(huì)矛盾等諸多經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，嚴(yán)重阻礙“兩化”互動(dòng)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)總體戰(zhàn)略的實(shí)施。

一方面在城市就業(yè)，另一方面又不容于城市，家園和心靈處于漂泊狀態(tài)。土地、住宅和戶籍“三把鎖”成為“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象存在的重要原因。

戶籍新政已解開其中一把“鎖”，另兩把“鎖”也已找到了鑰匙。 2015年，四川推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的五大任務(wù)中，都緊扣著城鎮(zhèn)住宅市場，百鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)民工住房保障行動(dòng)、建筑業(yè)轉(zhuǎn)型、房地產(chǎn)業(yè)平穩(wěn)發(fā)展，都力求為城鎮(zhèn)化的有序推進(jìn)筑牢根基。農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)，“居者有其屋”成為核心一環(huán)。

“要按照發(fā)展大城市群的目標(biāo)優(yōu)化城市布局，在依托特大城市或大城市打造核心城市的同時(shí)，高度重視中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展?！逼嵯韧f，他建議，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住宅市場，滿足農(nóng)民低成本就近向城鎮(zhèn)遷徙的需求。

土地是“半城鎮(zhèn)化”的另一把“鎖”。2015年1月，四川省委機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)整合不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)，規(guī)定土地登記、房屋登記、林地登記、草原登記等職責(zé)將統(tǒng)一交由四川省國土資源廳承擔(dān)，省國土資源廳設(shè)立不動(dòng)產(chǎn)登記局。

1月6日，四川省委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議在成都召開。會(huì)議要求，全面深化農(nóng)村改革的任務(wù)之一，就是要全面開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村房屋所有權(quán)確權(quán)登記頒證，研究扶持發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)政策措施，研究財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口掛鉤具體政策。

作為不動(dòng)產(chǎn)，農(nóng)村土地、林地、草原的登記確權(quán)將加快推進(jìn)。2014年，四川183個(gè)縣（市、區(qū)）已全面啟動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，將用3年時(shí)間基本完成農(nóng)地經(jīng)營確權(quán)。

可以預(yù)見，不久的將來，農(nóng)村居民帶著經(jīng)過確權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)證，在領(lǐng)取一份農(nóng)地收入的同時(shí)，高興地搬進(jìn)城鎮(zhèn)新居并安然落戶，在城市的工業(yè)園區(qū)就區(qū)實(shí)現(xiàn)就業(yè)，與城市居民享受同等的公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生等社會(huì)服務(wù)。

那時(shí)，一條形態(tài)適宜、產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)一體、集約高效的新型城鎮(zhèn)化道路將在四川越走越寬廣。