■文、圖/夏堃堡

保護遷徙野生動物物種公約36年

36 Years of the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora

■文、圖/夏堃堡

2014年第11次締約方大會在厄瓜多爾基多舉行

棲息地和生境的縮小、遷徙路線上的捕殺以及覓食地生態(tài)系統(tǒng)退化等威脅，使遷徙野生動物物種不斷減少甚至滅絕。國際社會認識到了這種威脅，決定采取聯(lián)合行動，保護這類物種。這樣，在聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署主持下，開始了締結一項保護遷徙野生動物物種法律文書的談判，并于1979年通過了《保護遷徙野生動物物種公約》（The Convention on the Conservation of Migratory Species of Wild Animals,以下簡稱CMS），該《公約》于1983年11月1日生效。CMS規(guī)定，各國必須保護在其管轄范圍內(nèi)或通過其管轄范圍的遷徙野生動物物種。它的目標是保護陸地、海洋和空中整個分布區(qū)內(nèi)的遷徙物種。CMS的內(nèi)容及其兩個附錄可以不斷進行增補和修改。

CMS目前共有120個締約方, 中國、美國、加拿大、俄羅斯和日本等國尚未加入。CMS秘書處設在德國波恩，由聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署管理。

締約方大會是CMS的決策機構，每三年召開一次會議。締約方大會常務委員會在大會閉幕期間會在政策和行政方面提供指導。締約方大會下設的科學委員會對大會的科學事項以及研究和保護的優(yōu)先領域提出咨詢意見。

CMS的管控機制

CMS有兩個附錄，列入了通過該公約保護的遷徙野生動物物種的名錄。

附錄一列入了那些被確定為在整個分布區(qū)或大部分分布區(qū)瀕臨滅絕的野生動物物種。列人附錄一中的遷徙物種生境國家的締約國必須采取下列嚴格的保護措施：保護并在可行和適當?shù)牡胤交謴湍切ο撐锓N滅絕危險有重要意義的物種棲息地；預防、消除、補償嚴重妨礙或阻止該物種遷徙的各種活動或障礙的負面影響，或?qū)⑵錅p少到最低限度；在可行和適當?shù)姆秶鷥?nèi)，預防、減少或控制正在危及或有可能進一步危及該物種的各種因素，包括嚴格控制外來物種的引進，控制或消除已經(jīng)引進的外來物種。除公約規(guī)定允許的特殊情況外，列入附錄一中的遷徙物種生境國的締約國應禁止獵取該附錄中的動物物種。

附錄二列入了那些處于不利保護狀態(tài)或通過國際合作其保護狀態(tài)將明顯改善的物種。對附錄二的物種，可以締結和管理遷徙野生物種的全球或地區(qū)協(xié)定。締約方可以為保護附錄中的遷徙動物物種開展聯(lián)合研究和監(jiān)測，以及其他合作活動。

為保護附錄二中的野生動物物種，迄今已達成了七個地區(qū)性協(xié)定和19個諒解備忘錄。七個協(xié)定是為了保護歐洲蝙蝠，地中海、黑海和毗鄰大西洋海域的鯨類，波羅的海和北海的鯨類，瓦登海的海豹，非洲-歐亞遷徙水鳥，信天翁和海燕，以及大猩猩及其棲息地。19個備忘錄是為了保護西伯利亞白鶴、細嘴鷸、非洲大西洋海岸的海龜、印度洋和東南亞的海龜、中部歐洲的大鴇、布哈拉鹿、水鶯、西非非洲象種群;賽加羚羊、太平洋島嶼區(qū)域的鯨類、儒艮、地中海僧海豹、紅頭鵝、南美洲南部的草原鳥類、安第斯火烈鳥、南安第斯鹿、遷徙鯊魚、和非洲和歐亞大陸猛禽。這些協(xié)定和備忘錄對所有這些物種棲息或越境的國家開放，無論它們是否是CMS的締約國。地區(qū)協(xié)定大部分都有獨立的締約方會議，有的還有自己的咨詢委員會和常務委員會。

在CMS下還通過了關于中亞遷徙路線、薩赫勒-撒哈拉羚羊、黑嘴端鳳頭燕鷗、黑臉琵鷺、勺嘴鷸、馬達加斯加池鷺;白翅侏秧雞和小火烈鳥的八個行動計劃。

此外，還提出了關于誤捕、歐亞干旱地區(qū)哺乳動物和波斑鴇的三項倡議，以及三項保護特殊物種的倡議，包括中亞遷徙路線、中亞哺乳動物，以及薩赫勒-撒哈拉巨型動物。

締約方可以提出在附錄一和附錄二中增加保護物種的建議，由締約方大會討論通過后列入。

根據(jù)CMS附錄一和附錄二所列遷徙物種生境締約國應在每次常規(guī)締約方大會前六個月通過秘書處向大會遞交關于他們履約所采取的措施。

締約方大會

締約方大會審議履約的進展狀況，通過預算、決議和建議，對兩個附錄進行修改，以及決定將來的優(yōu)先活動領域等。下面對2002年以來CMS歷次締約方大會的成果作一簡要介紹。

第7次締約方大會

第7次締約方大會于2002年9月18-24日在德國波恩舉行。會議決定附錄一增加20個物種，附錄二增加21個物種。鰭、塞鯨、抹香鯨和大白鯊被同時列入了附錄一和附錄二。會議通過了關于遷徙鳥類觸電、海上石油污染、風力渦輪機影響評價和誤捕的決議。會議還通過了關于下列問題的決定：南極小須鯨、布氏鯨和侏儒鯨的未來行動；改善棱皮龜保護狀況；保護儒艮的協(xié)議；美國太平洋遷徙路線計劃；中亞-印度水鳥遷徙路線倡議。

第8次締約方大會

第8次締約方大會于2005年11月20-25日在肯尼亞內(nèi)羅畢舉行。會議討論了下列問題：審議CMS執(zhí)行情況；可持續(xù)利用；到2010年大大降低生物多樣性喪失速度的目標；改善附錄一物種保護現(xiàn)狀的措施，包括猛禽、遷徙鯊魚和海龜；對附錄一和附錄二修正的建議；CMS2006-2011戰(zhàn)略計劃；CMS信息管理計劃；以及財政和行政安排。會議決定附錄一增加11個物種，附錄二增加16個物種。附錄一和附錄二均列入了姥鯊、布哈拉鹿和真海豚。會上還簽署了關于西非大象和賽加羚羊的二個諒解備忘錄。

第9次締約方大會

第9次締約方大會于2008年12月1-5日在意大利羅馬舉行。會議在附錄一中增加了11個物種，包括海豚種群、西非海牛和獵豹，但不包括在博茨瓦納、津巴布韋和納米比亞的種群，因為《頻危野生動植物國際貿(mào)易公約》中已將它們列入了。非洲野狗，賽加羚羊和一些海豚種群被列入了附錄二。經(jīng)過艱苦談判，灰鯖鯊、鼠鯊和北半球的白斑角鯊種群也被列入了附錄二。將獵隼列入附錄一的建議沒有被采納，但通過了一項決議，確定了關于該物種未來的工作方向，除非它的保護狀況有了重大改善，會議建議在第10次締約方大會上將它列入。

第10次締約方大會

第10次締約方大會于2011年11月20-25日在挪威卑爾根舉行。會議共通過了27項決議，內(nèi)容包括：協(xié)調(diào)和合作；CMS未來狀況展望；預算和增強全球環(huán)境基金的介入；野生生物疾病和遷徙物種；陸地遷徙物種；全球鯨類工作方案；鳥類飛行路線保護政策。會議在附錄一列入了獵隼、紅腳隼和遠東毛腿鸻，在附錄二中列入了山盤羊和食米鳥，并在附錄一和二中都列入了巨型蝠鲼。

第11次締約方大會

第11次締約方大會于2014年11月4-9日在厄瓜多爾基多舉行。900名代表參加了會議。會議通過了35項決議，內(nèi)容包括：要求秘書處準備一個將亞洲獅列入附錄二的建議，提交給第12次締約方大會討論；氣候變化和遷徙物種工作方案；中亞哺乳動物倡議；可再生能源和遷徙物種；加強CSM大家庭與民間社團之間的關系；非洲-歐亞地區(qū)遷徙陸地鳥類行動計劃；海洋廢物管理；南太平洋蠵龜單種群行動計劃；在邊境內(nèi)外與破壞野生動物罪行和錯誤斗爭行動計劃；在CMS法律體系內(nèi)加強協(xié)調(diào)和共同服務。根據(jù)締約方提出的建議，大會決定將31種新的物種列入附錄。

履約狀況

《保護遷徙野生動物物種公約》生效至今已30余年，附錄一已列入了100多種物種；針對附錄二物種，已達成了7個地區(qū)協(xié)定和19個諒解備忘錄。各締約國按照CMS的規(guī)定，不同程度地制訂了相應的法律，采取了許多保護陸地、海洋和空中遷徙動物物種的措施，取得了一定的成效。

CMS第11次締約方大會的口號是：“該是行動的時候了!” 各締約方對此也做出了積極的反映。大會將31種物種增加到了附錄中，創(chuàng)造了歷史的新高，反映了締約方對保護遷徙野生動物物種的新的承諾。大會還通過了《中亞哺乳動物行動方案》 （The Central Asian Mammals Initiative)，為遷徙物種分布區(qū)國家保護遷徙物種提供了一個新的合作模式。第11次締約方大會通過了強調(diào)探索CMS系統(tǒng)內(nèi)部和與其它公約協(xié)調(diào)重要性和利益的決議，例如關于野生動物犯罪的決議和合作和協(xié)調(diào)的決議。這些都是積極的進展。

但從總體來看，行動還是不夠，全球遷徙動物物種仍在不斷減少。造成這種情況的一個原因是一些大國為了自身的利益，至今仍然沒有加入CMS。此外，CMS系統(tǒng)內(nèi)外協(xié)調(diào)的不足和履約機制的缺乏是造成這種狀況的另一個原因。

CMS內(nèi)外的協(xié)調(diào)

《2006-2014戰(zhàn)略計劃》要求與相關多邊環(huán)境協(xié)議和主要合作伙伴開展合作活動，以實現(xiàn)共同的目標。它也要求加強CMS下各機構內(nèi)部的協(xié)調(diào)，以提高效率。

為執(zhí)行《戰(zhàn)略計劃》規(guī)定的任務，已或多或少采取了一些協(xié)調(diào)的措施。在CMS內(nèi)部，加強了各協(xié)定和文書之間的合作。根據(jù)第10次締約方大會通過的10.9號決定和《保護非洲-歐亞大陸遷徙水鳥協(xié)定》（AEWA）常務委員會提出的建議，進行了一項關于合并CMS和AEWA兩個秘書處共同服務的分析。兩秘書處的某些共同的服務，包括通訊和宣傳已經(jīng)開始進行合并的試驗，但其他事項，如設立兩公約共同的執(zhí)行秘書職務等，尚待下次CMS締約方大會和AEWA締約方會議決定。有人認為，在履約層面上的協(xié)調(diào)更為重要，但目前比較薄弱。

與其他多邊法律文書之間的協(xié)調(diào)也十分重要。根據(jù)《2015-2020 CMS-CITES聯(lián)合工作方案》，CMS第11次締約方大會通過了一項關于繼續(xù)加強與《瀕危物種國際貿(mào)易公約》（CITES）之間合作的決議。因為兩公約都有將動物物種列入附錄的做法，它們間的協(xié)調(diào)十分重要，以保證兩個公約的行動不發(fā)生沖突?，F(xiàn)在存在沖突的情況，例如，CMS將礁蝠鲼列在附錄一，即禁止任何捕撈或采樣；而CITES則將它列在附錄二，允許為科學目的采集它的樣品。這就使締約方在執(zhí)行中造成困難。這說明在各有關公約間應加強協(xié)調(diào)，以實現(xiàn)更大的效益和統(tǒng)一的重要性。

履約機制問題上的爭論

許多多邊環(huán)境協(xié)議都有一個審議履約執(zhí)行狀況的機制，例如調(diào)解糾紛以及研究和回應締約方反映的履約中的困難的機制。CMS是少數(shù)沒有這種機制的多邊環(huán)境協(xié)議之一。它只有一個國家報告機制，沒有履約機制。在CMS第11次締約方大會上，有的締約方遞交了一份決議草案，建議建立一個會議間過程來研究履約機制的問題，包括成立一個工作組起草一個文件，遞交CMS第12次締約方大會討論。但這一建議遭到了一些代表的反對。反對者主要是擔心這將給CMS帶來新的財政負擔。在會上辯論預算的時候，分歧集中在“實際零增長”還是“理論零增長”上?？傊?，CSM財政狀況很難有能力建立一個新的機制。另外一些代表說，他們建議的過程并不會給秘書處帶來新的財政負擔。若干締約國提出愿意為建立一個履約機制進行研究提供資金。最后各方達成妥協(xié)，在這個問題上通過了一項決議。該決議要求秘書處提出一個關于研究履約機制的工作組的職責范圍的建議，遞交給第44次常務委員會會議討論，并要求常委會審議在這個問題上的進展，并向2017年召開的第12次締約方大會報告。有人認為，這樣一個妥協(xié)方案使履約機制的建立至少拖延幾年。

現(xiàn)任環(huán)境保護部科技委員會委員，曾任國家環(huán)保局國際合作司司長、聯(lián)合國環(huán)境署能力建設部主任、環(huán)境署駐華代表等職。