凌燕

基層社會(huì)治理的法治路徑：構(gòu)建契約型治理機(jī)制

凌燕

黨的十八屆三中全會(huì)提出了“國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”目標(biāo)，并將“社會(huì)管理”改為了“社會(huì)治理”，這體現(xiàn)的不僅是國(guó)家政治層面上的從管理到治理的新突破，更反映出了在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的深入發(fā)展過(guò)程中，整個(gè)社會(huì)關(guān)系的結(jié)構(gòu)性變化以及社會(huì)治理的民主轉(zhuǎn)型從宏觀層面向社會(huì)微觀個(gè)體互動(dòng)發(fā)生了轉(zhuǎn)變。由于市場(chǎng)機(jī)制的特性，決定了勞動(dòng)力是根據(jù)資源最大化原則流動(dòng)或遷移，整個(gè)社會(huì)的關(guān)系結(jié)構(gòu)也就必然脫離鄉(xiāng)土社會(huì)的場(chǎng)域關(guān)系，而建立起一種新的社會(huì)關(guān)系。從社會(huì)關(guān)系建立的信任機(jī)制角度來(lái)看，市場(chǎng)機(jī)制下的新型社會(huì)關(guān)系，由于傳統(tǒng)的親緣關(guān)系在陌生的流動(dòng)機(jī)制中不斷被肢解和碎片化，個(gè)體與其他個(gè)體以及整體之間的關(guān)系則更多集中在了對(duì)權(quán)利與義務(wù)的分配、制約以及沖突上。因此，契約型機(jī)制在新的社會(huì)關(guān)系和新的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中就顯得尤其重要，這也是為什么國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化必須從植根日常的生活之中入手，推進(jìn)民主與法治的進(jìn)程。

第二屆上海社會(huì)建設(shè)十大創(chuàng)新項(xiàng)目，從13個(gè)市社建委成員單位和17個(gè)區(qū)縣申報(bào)的100個(gè)創(chuàng)新項(xiàng)目中脫穎而出，從不同角度反映出基層社會(huì)治理創(chuàng)新的活力，并已初步凸顯出了在新的社會(huì)結(jié)構(gòu)下，契約型互動(dòng)機(jī)制在基層社會(huì)治理中的必要性以及價(jià)值功能：以契約型的互動(dòng)機(jī)制作為現(xiàn)代化的社會(huì)治理手段，能夠最大程度地發(fā)展民主，構(gòu)建多元化的社會(huì)治理服務(wù)平臺(tái)，發(fā)揮社會(huì)各主體共同承擔(dān)關(guān)懷社會(huì)、服務(wù)社會(huì)和保障社會(huì)的功能，讓社會(huì)治理在法治的軌道里運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化目標(biāo)。

一、基層社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)性變遷

2014年上海市委一號(hào)課題“創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)”所形成的“1+6”的文件精神，深度調(diào)研了“深化本市街道體制改革”“完善居民區(qū)治理體系”“完善村級(jí)治理體系”“組織引導(dǎo)社會(huì)力量參與社區(qū)治理”“深化拓展網(wǎng)格化管理提升城市綜合管理效能”“社區(qū)工作者管理”。這反應(yīng)出了基層社會(huì)治理在社會(huì)治理中的重要性。由于社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷是從社區(qū)（村居）結(jié)構(gòu)的變化開(kāi)始，中國(guó)基層社會(huì)治理的落腳點(diǎn)也應(yīng)該是社區(qū)（村居）治理，可以說(shuō)，社區(qū)治理是社會(huì)治理的基礎(chǔ)和重點(diǎn)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，單位組織開(kāi)始解體，“單位人”向“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變，同時(shí)社會(huì)管理的組織也逐步被社會(huì)多種組織所替代，在這個(gè)社會(huì)發(fā)展的形勢(shì)下，社區(qū)的概念孕育而生。從治理主體的性質(zhì)上來(lái)劃分，治理組織可以分為行政類與非行政類兩大類。從功能上來(lái)劃分，社區(qū)組織又可分為四個(gè)類別：

第一類是基層政府組織。社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)屬此類，它們的主要職能包括界定社區(qū)、把握社區(qū)治理的政治方向、完善社區(qū)治理的法治體系、提供公共物品和公共服務(wù)，確保社區(qū)自治。與此同時(shí)，兩者也有所區(qū)分，社區(qū)黨組織主要體現(xiàn)的是黨在基層社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)地位，社區(qū)居委會(huì)是需要整合社區(qū)居民支持國(guó)家，同時(shí)又為基層政府與民眾之間提供制度化的聯(lián)系，兩者之間的關(guān)系是指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督的關(guān)系。第二類是專業(yè)服務(wù)組織。如社區(qū)物業(yè)服務(wù)公司、社區(qū)家政服務(wù)公司、社區(qū)醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)等，它們是運(yùn)用知識(shí)和技能為社區(qū)居民提供專業(yè)化服務(wù)。第三類是民間組織。包括維權(quán)服務(wù)、社區(qū)公益服務(wù)等，如業(yè)主委員會(huì)，它表達(dá)和維護(hù)業(yè)主權(quán)益，社區(qū)居委會(huì)對(duì)其指導(dǎo)與監(jiān)督。另外還有一些社區(qū)公益組織，圍繞居民的衣食住行醫(yī)等不同需求，整合區(qū)域內(nèi)的各種資源，并組織志愿者為居民服務(wù)，這一類組織都是非營(yíng)利的組織。第四類是各種草根居民組織。如健身隊(duì)、合唱隊(duì)、腰鼓隊(duì)、寵物協(xié)會(huì)等，他們是社區(qū)居民出于某種興趣或需要而自發(fā)成立的組織，他們同時(shí)也是帶領(lǐng)全體居民參與社區(qū)治理的“居民骨干”。

隨著社區(qū)治理主體的一系列變化，基層社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)也發(fā)生了轉(zhuǎn)型。首先由于改革開(kāi)放市場(chǎng)體制機(jī)制的不斷深入，現(xiàn)代的企業(yè)制度已經(jīng)明確了企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的功能，而不再有承擔(dān)大量社會(huì)服務(wù)、社會(huì)管理、社會(huì)保障的功能。再加上一部分社會(huì)管理、社會(huì)服務(wù)的職能從政府職能中分化出來(lái)，社區(qū)組織就成為了這些被轉(zhuǎn)移出來(lái)的社會(huì)管理和服務(wù)的直接主體，尤其是基層的黨組織、社區(qū)居委會(huì)更是責(zé)無(wú)旁貸地要承擔(dān)起這些社會(huì)管理和服務(wù)的功能。（張鴻雁，2000）但是，另一方面，從權(quán)利義務(wù)的發(fā)展角度來(lái)看，公民的自由意識(shí)、獨(dú)立意志和自主行為也日益明確，社會(huì)組織也開(kāi)始有意識(shí)地分享政府組織的部分事務(wù)、部分活動(dòng)的管理權(quán)，居委會(huì)雖然還是國(guó)家行政體制內(nèi)組織，但他們?cè)跈?quán)力和資源上都非常有限。人們不再像以前那樣終身依附單位或者依附居委會(huì)，社區(qū)活動(dòng)也從以往的行政任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)樽栽富ブ?/p>

上海市徐匯區(qū)的梅隴三村居委會(huì)，他們2011年以“綠色、健康、低碳、環(huán)?！钡睦砟顬榍腥肟?，引導(dǎo)、培育、扶持本社區(qū)的“綠主婦”社會(huì)組織，推廣“零廢棄的綠色環(huán)保公益活動(dòng)”，發(fā)動(dòng)小區(qū)居民用自己收集來(lái)的廢棄牛奶盒、利樂(lè)包制作圍裙、遮陽(yáng)帽、環(huán)保購(gòu)物籃等家庭用品。三年多來(lái)，又延伸開(kāi)展了“廚房垃圾集中堆肥”“家庭一平米小菜園”“家庭微綠地”“家庭有機(jī)芽菜種植”“雨水回收使用”等各種公益活動(dòng)，該小區(qū)被評(píng)為了全國(guó)科普示范小區(qū)、上海市法制小區(qū)以及居委會(huì)自治家園示范點(diǎn)等，2014年獲得了中宣部全國(guó)最美人物之節(jié)約之星稱號(hào)，在上海市第二屆社會(huì)建設(shè)十大創(chuàng)新項(xiàng)目中名列第二。

我們前去梅隴三村調(diào)研，采訪項(xiàng)目帶頭人也是其居委會(huì)黨支部書(shū)記尚艷華，問(wèn)到這個(gè)項(xiàng)目最初是怎么開(kāi)展來(lái)的。她談到：最初是一位環(huán)保達(dá)人來(lái)找她，希望居委會(huì)配合其搞生活垃圾源頭減量活動(dòng)，于是她召集了小區(qū)里的10位居民，讓她們先來(lái)做這個(gè)活動(dòng)。而這10位居民是尚艷華在平時(shí)工作中接觸較多的居民， “綠主婦”這個(gè)項(xiàng)目之所以能夠持續(xù)，很大程度上與這10位“民間骨干”有很大的關(guān)系。在問(wèn)及項(xiàng)目今后的持續(xù)問(wèn)題上，尚艷華坦言，“如果她退休了，另外這10位骨干力量隨著年齡的增大或者到國(guó)外居住等個(gè)人原因，后續(xù)誰(shuí)能夠接任，是一個(gè)很重要的問(wèn)題?！笨梢钥闯觯游瘯?huì)對(duì)居民的約束力已大不如改革開(kāi)放以前，他們開(kāi)展活動(dòng)也是更多依賴這些“民間骨干”，如居民代表、樓組長(zhǎng)等。

社區(qū)活動(dòng)更多依賴“民間骨干”。

如何在新的社區(qū)結(jié)構(gòu)下開(kāi)展社會(huì)治理工作？首先，從治理主體上看，行政系統(tǒng)內(nèi)的組織，如社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)等必須充分發(fā)揮其引導(dǎo)作用，支持、鼓勵(lì)和培育行政權(quán)系統(tǒng)外的社會(huì)組織，如維權(quán)組織、專業(yè)服務(wù)組織、興趣組織、社區(qū)志愿者組織等共同治理，并使這些社會(huì)組織成為社會(huì)治理的中堅(jiān)力量。第二，從治理途徑上看，要充分發(fā)揮社會(huì)組織的積極性和持續(xù)性，就必須要實(shí)現(xiàn)社區(qū)的全面民主，以一種民主的方式開(kāi)展社會(huì)治理。第三，從治理的方式來(lái)說(shuō)，只有通過(guò)法治保障才能實(shí)現(xiàn)社區(qū)民主。因?yàn)榉ㄖ尾粌H能確保公權(quán)力在法律制度的軌道里運(yùn)行，還能保證公民的民主和權(quán)利?！懊裰鞯谋澈缶褪欠ㄖ危ㄖ问敲裰鞯挠辛χ?，他們的關(guān)系緊密相連?！边@是社會(huì)治理機(jī)制必須從以往的行政型向契約型轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)因素。

再進(jìn)一步講，為什么中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)民主與法治在社會(huì)治理中的重要性，其中一個(gè)重要的原因就是，民主政治現(xiàn)在已經(jīng)不能再僅停留在作為政治層面上的國(guó)家治理方針上了，而是已經(jīng)從政治層面延伸和滲透社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷層面上來(lái)了。所以，無(wú)論是國(guó)家與社會(huì)問(wèn)題，還是公共領(lǐng)域、公共服務(wù)，以及多元治理、社區(qū)共治等，都涉及了一個(gè)核心的概念——要以平等自由的契約型的合作機(jī)制為基礎(chǔ)，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理體系和能力的現(xiàn)代化。

二、以契約型機(jī)制替代強(qiáng)制管理的社區(qū)治理模式探索

從治理的理論上來(lái)看，治理內(nèi)涵著契約的精神，它具有公共權(quán)力的多元性、政府能力的有限性、合作方式的互動(dòng)性、各類主體的依賴性等特點(diǎn)。具體來(lái)說(shuō)，首先，以往的管理權(quán)威來(lái)自政府，政府及政府職員是整個(gè)社會(huì)管理的代言人，而治理在主體上則具有多元化的特點(diǎn)，除了國(guó)家公共權(quán)力，還包括社會(huì)組織和企事業(yè)單位等。在權(quán)威問(wèn)題上，國(guó)家統(tǒng)治是強(qiáng)制性的命令式的，而治理則更多的是協(xié)商的，且權(quán)威的來(lái)源也不僅僅是國(guó)家法律，而是除了國(guó)家法律外，更多的還需要依靠各種社會(huì)契約、社會(huì)組織的自我章程等。其次，在政府能力上看，政府的失靈現(xiàn)象已經(jīng)不是個(gè)別現(xiàn)象了，治理的理念就是政府是有限政府，政府不是萬(wàn)能的，社會(huì)治理必須依靠多主體參與才能實(shí)現(xiàn)。再次，從治理的方式上來(lái)看，更多的是一種相互之間的依存性和制約性。治理的權(quán)力運(yùn)行方式不再是自上而下的，而是一種平行的方式，在整個(gè)治理過(guò)程中，權(quán)力的運(yùn)用方式必然會(huì)出現(xiàn)多元化的特征。政府組織與非政府組織、公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域之間都會(huì)呈現(xiàn)出一種平等競(jìng)爭(zhēng)、相互協(xié)商的互動(dòng)特點(diǎn)。最后，從各類治理主體的關(guān)系上看，政府組織與其他社會(huì)組織機(jī)構(gòu)之間也會(huì)逐漸形成一種相互制約和相互依賴的關(guān)系。因此，在整個(gè)現(xiàn)代化的社會(huì)治理體系中，契約的自愿平等、互惠互利、公平自由、責(zé)任明確等精神就正是聯(lián)結(jié)各個(gè)治理主體“你中有我，我中有你”的紐帶，這是新的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的重要聯(lián)結(jié)要素。

在上海市第二屆十大創(chuàng)新項(xiàng)目中脫穎而出的上海市浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)“草根憲法”的村民自治模式就是契約型治理機(jī)制的一個(gè)典型。位于浦東新區(qū)東北角的合慶鎮(zhèn)，總面積41.97平方公里，下轄29個(gè)村，6個(gè)居委會(huì)，共有人口14萬(wàn)。在2008年這個(gè)鎮(zhèn)基本處于水電不通的階段，但短短幾年時(shí)間，到2013年，該鎮(zhèn)已在浦東新區(qū)村一級(jí)的資產(chǎn)總量上排行首位。其中最重要的就是通過(guò)制度對(duì)資源進(jìn)行了重新整合，對(duì)基層治理以“草根憲法”（即契約）的方式進(jìn)行了改革。合慶鎮(zhèn)有一個(gè)32字的自治經(jīng)，即：“有法依法、有規(guī)依規(guī)、無(wú)法無(wú)規(guī)、村民自治”，每個(gè)村都有一本《村民自治章程》和若干個(gè)《實(shí)施細(xì)則》，它充分體現(xiàn)了自我管理——自己管理自己的事務(wù)；自我教育——通過(guò)參與自治實(shí)踐學(xué)習(xí)民主技能和經(jīng)驗(yàn)；自我服務(wù)——村民共同辦理本村的公共事務(wù)和公共事業(yè)。

首先，治理模式不再是通過(guò)行政命令布置任務(wù)，而是引導(dǎo)村民自發(fā)、自覺(jué)、自愿參與村級(jí)事務(wù)。通過(guò)召開(kāi)“戶代會(huì)”廣泛聽(tīng)取村民意見(jiàn)，最后統(tǒng)計(jì)匯總出村民關(guān)注度最高、反映最集中的村務(wù)事項(xiàng)作為村民自治的具體項(xiàng)目，因此高度契合了自發(fā)自治的社會(huì)規(guī)則，保證了村民的自覺(jué)遵守和維護(hù)。

第二，通過(guò)制度細(xì)則，相互之間建立了有效的監(jiān)督機(jī)制。比如他們有一個(gè)“四議兩公開(kāi)”的議事規(guī)則，即村民代表會(huì)議議事規(guī)則、村委會(huì)議事規(guī)則、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)工作規(guī)程等，從而保障了村民的“知情權(quán)、決策權(quán)”和合法利益不受侵犯，也增強(qiáng)了制度而非行政的權(quán)威性和可信任性。

第三，發(fā)揮了協(xié)調(diào)利益的作用。合慶鎮(zhèn)的居民為什么把這些章程和細(xì)則稱為“草根憲法”？其中一個(gè)原因就是他們看到了其發(fā)揮著合理配置權(quán)益、平衡利益沖突的作用。比如在他們的《村委會(huì)組織法》第三十條規(guī)定，凡是與村民切實(shí)利益密切相關(guān)以及村民普遍關(guān)心的事項(xiàng)，都應(yīng)該按照規(guī)定向村民公開(kāi)，接受村民監(jiān)督。按照這個(gè)規(guī)定，紅星村實(shí)行“陽(yáng)光村務(wù)”制度，賦予每個(gè)村民對(duì)村務(wù)管理的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)；華星村實(shí)行民主理財(cái)制度，讓村民對(duì)村委會(huì)在“三資”管理上有知情權(quán)，消除疑惑等等。這都是通過(guò)法治，以一種契約型的方式，強(qiáng)化了社會(huì)治理在政府與其他團(tuán)體、公民合作上的公平性與平等性，體現(xiàn)了契約型的社會(huì)治理機(jī)制的自愿性、合意性、責(zé)任性、透明性的特點(diǎn)。契約型的社會(huì)治理機(jī)制的特點(diǎn)是通過(guò)協(xié)商合作，對(duì)社會(huì)事務(wù)加以管理并進(jìn)行共同性地管制。

再看上海市正在探索實(shí)行的區(qū)域化黨建。這種組織模式是打破條塊分割，打破傳統(tǒng)的以領(lǐng)域、單位、行業(yè)為單元的黨建模式，在街道、居委會(huì)等一定的地域、區(qū)域范疇把各行業(yè)黨建工作囊括進(jìn)去，基層黨組織聯(lián)系在一起，以網(wǎng)格化方式構(gòu)建全覆蓋、廣吸納、開(kāi)放式的基層黨建工作新格局。這種工作的新格局的特點(diǎn)是在圍繞“共同需求、共同目標(biāo)、共同利益”，從體制上突破傳統(tǒng)縱向控制為特征的“單位黨建”模式，在“兩新”組織和流動(dòng)黨員比較集中的農(nóng)村、社區(qū)、商務(wù)樓宇、工業(yè)園區(qū)、專業(yè)市場(chǎng)地域，構(gòu)筑起開(kāi)放的、覆蓋面廣、相對(duì)穩(wěn)定的組織網(wǎng)絡(luò)。這種組織網(wǎng)絡(luò)在人員構(gòu)成和組織方式上就會(huì)體現(xiàn)出廣泛的社會(huì)代表性，需要通過(guò)協(xié)商合作的方式，把所屬體系中最有影響的黨組織中的黨員代表吸納進(jìn)來(lái)，把各類最活躍的組織中的黨員群眾代表吸納進(jìn)來(lái)，把各類最主要的利益群體中的黨員群眾代表吸納進(jìn)來(lái)，使黨組織在與各類治理結(jié)構(gòu)要素和基本力量的廣泛聯(lián)系中，實(shí)現(xiàn)積極有效的組織整合。比如上海市閘北區(qū)臨汾街道社區(qū)構(gòu)建了居民區(qū)的“大黨總支”模式，黨總支建制由原來(lái)的7-9人擴(kuò)大到了11人，組織關(guān)系不在本居民區(qū)的黨員也可以進(jìn)入居民區(qū)黨總支班子。同時(shí)，臨汾社區(qū)還在居民區(qū)開(kāi)創(chuàng)了以黨建引領(lǐng)的“1+7”管理模式，所謂“1”就是以黨組織為核心，構(gòu)建居民區(qū)黨總支。所謂“7”就是黨總支的組成人員有7類，即原有建制上增加一個(gè)居委會(huì)主任、業(yè)委會(huì)負(fù)責(zé)人、所在街道機(jī)關(guān)干部、社區(qū)民警、物業(yè)公司經(jīng)理（黨員）、駐區(qū)單位聯(lián)系人、在職黨員。在這個(gè)管理模式中，契約型機(jī)制發(fā)揮了很大的作用。首先，他們提出了少一些領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)，多一些服務(wù)意識(shí)，少一些遙控指揮，多一些基層指導(dǎo)，少一些迎來(lái)送往的參觀走訪，多一些深入實(shí)際的調(diào)查研究等等工作要求，體現(xiàn)的就是契約的平等觀。再次，他們提出改變行政主導(dǎo)的一員驅(qū)動(dòng)的“獨(dú)輪車”模式，加大對(duì)公益性、服務(wù)型社會(huì)組織的培育力度，學(xué)會(huì)“用大多數(shù)人的辦法，解決大多數(shù)人的事情”，體現(xiàn)出了契約型治理的民主性。另外，在這個(gè)“大黨總支”里，他們提出最重要的是要實(shí)現(xiàn)“市場(chǎng)能做的交給市場(chǎng)去做，社會(huì)能做的交給社會(huì)去做，居民能做的交給居民去做”，要尊重群眾的主體性，讓利益各方參與進(jìn)來(lái)，達(dá)成共識(shí)，這體現(xiàn)的就是契約型的現(xiàn)代管理手段。因?yàn)槠跫s型機(jī)制規(guī)則能夠有效克服機(jī)會(huì)主義的心理，使各方彼此信任，能維持彼此間的長(zhǎng)久合作，在平等協(xié)商、互惠互利下有效充分并規(guī)范地整合各類資源，構(gòu)建多元化的社會(huì)公共事業(yè)服務(wù)平臺(tái)，發(fā)揮共同承擔(dān)關(guān)懷社會(huì)、服務(wù)社會(huì)和保障社會(huì)的功能。

三、在現(xiàn)代社會(huì)治理中契約型互動(dòng)機(jī)制的完善與發(fā)展

契約型社會(huì)治理機(jī)制在社會(huì)急劇變革、新的問(wèn)題不斷涌現(xiàn)的形勢(shì)下，發(fā)揮了秩序與價(jià)值的雙重整合功能。這一機(jī)制的完善和發(fā)展是必須在適應(yīng)法律的基礎(chǔ)上，在法治的框架內(nèi)，回應(yīng)社會(huì)的需求，才能真正成為培育基層社會(huì)治理土壤的內(nèi)生力。

（一）必須以互利共贏為基礎(chǔ)、公平合理為原則。

基于滕尼斯的共同理論，社區(qū)從價(jià)值意義的層面上來(lái)看，其最終的理想狀態(tài)即為：在舒適、美好的生活環(huán)境的基礎(chǔ)上使人們的生活質(zhì)量得到提升而形成“生活共同體”，從而實(shí)現(xiàn)并增強(qiáng)人與人之間的交流和溝通，構(gòu)建一個(gè)祥和、團(tuán)結(jié)的“社會(huì)共同體”，在這個(gè)共同體下，大家提倡誠(chéng)信友愛(ài)、互助共濟(jì)以及奉獻(xiàn)的精神，將社區(qū)建設(shè)為一個(gè)我為人人、人人為我的“精神共同體”，在更大的范疇內(nèi)實(shí)現(xiàn)共同的社會(huì)價(jià)值觀以及精神追求的“文化共同體”。而怎樣構(gòu)建這些包含了舒適感、安全感、交流感、成就感等在生活、精神、文化層面上的價(jià)值意義的“共同體”，其實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)就是互利共贏。社區(qū)關(guān)系中蘊(yùn)含著人與人之間的相處理念，其本質(zhì)規(guī)則是尋求共識(shí)、取得認(rèn)同、爭(zhēng)取共贏的過(guò)程。這同時(shí)也印證了馬斯洛的需要層次理論，積極參與社區(qū)治理，離不開(kāi)一定的利益驅(qū)動(dòng)。越是利益攸關(guān)者，其參與社區(qū)治理的積極性就越高。而失去利益上的驅(qū)動(dòng)，社區(qū)主體就相對(duì)難被發(fā)動(dòng)起來(lái)。所以，社區(qū)共治的發(fā)生是只有人們?cè)趯?duì)自己權(quán)益和義務(wù)有充分了解的前提下，才會(huì)使彼此的關(guān)系變得和諧，社區(qū)治理要兼顧所有的利益相關(guān)者，處理好各利益相關(guān)者的利益關(guān)系，發(fā)現(xiàn)各方共同利益，讓利益的天平不偏顧任何一方。

以契約的方式進(jìn)行社區(qū)治理，就是在挖掘社區(qū)多元主體的共同利益，通過(guò)互利共贏的共同目標(biāo)把多元主體凝聚在一起，建立起社區(qū)多元主體之間的和諧關(guān)系。上海市浦東新區(qū)的塘橋街道，是一個(gè)人口密集、交通發(fā)達(dá)、商業(yè)繁榮的高度城市化地區(qū)，一直以來(lái)面臨著“停車難”的問(wèn)題。在塘橋3.86平方公里的范圍內(nèi)，69個(gè)小區(qū)、3家大型醫(yī)院、8個(gè)大賣場(chǎng)，白天和晚上的車位缺口達(dá)到2000多個(gè)。一方面，住宅小區(qū)亂停車不僅破壞綠地，還阻礙了消防車、救護(hù)車快速抵達(dá)現(xiàn)場(chǎng)；另一方面，商業(yè)區(qū)違法停車導(dǎo)致道路擁堵、交通秩序混亂，有的車主在為爭(zhēng)搶車位的時(shí)候甚至大打出手。為了解決這個(gè)問(wèn)題，塘橋社區(qū)通過(guò)與居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、社區(qū)單位、商務(wù)樓、小區(qū)業(yè)主等多元主體共商共議，一份《塘橋社區(qū)潮汐式停車公約》亮相，在這份公約中明確了業(yè)主有權(quán)決定停車的收益分配、車位互換、收費(fèi)使用、秩序維護(hù)等問(wèn)題，61個(gè)業(yè)委會(huì)全票表決通過(guò)。 “潮汐式”停車就是在多元主體的參與中以互利共贏為社會(huì)認(rèn)同：首先，對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，物業(yè)增加了一筆停車收入，又將其用之于本小區(qū)居民，提升了物業(yè)服務(wù)；其次，對(duì)群眾來(lái)說(shuō)，方便了社區(qū)白領(lǐng)、小區(qū)居民和辦事人員停車，極大緩解了停車難題；再次，對(duì)社區(qū)來(lái)說(shuō)，大大提升了中心城區(qū)有限的土地空間利用效率，如果按照建設(shè)一個(gè)停車位需要10㎡左右的空間計(jì)算，1600多個(gè)車位互換相當(dāng)于節(jié)省了1.6萬(wàn)㎡的土地空間；如果按照一個(gè)停車位造價(jià)10萬(wàn)元左右成本計(jì)算，相當(dāng)于節(jié)省了1.6個(gè)多億資金。

積極培育社區(qū)居民的契約精神，促進(jìn)公民參與。

此外，契約型的社會(huì)治理機(jī)制可最大限度地實(shí)現(xiàn)公平合理。正如上述的浦東新區(qū)塘橋鎮(zhèn)的停車公約，使停車問(wèn)題由“政府說(shuō)了算”轉(zhuǎn)變?yōu)椤按蠡锷塘恐k”，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)與市場(chǎng)良性互動(dòng)。比如有需求的業(yè)主到物業(yè)服務(wù)窗口登記，委托物業(yè)服務(wù)企業(yè)向街道房管辦提出申請(qǐng)，簽訂停車協(xié)議，明確停車時(shí)間、數(shù)量、費(fèi)用等細(xì)節(jié)；“塘橋社區(qū)物業(yè)服務(wù)社”通過(guò)業(yè)委會(huì)主任沙龍和物業(yè)經(jīng)理聯(lián)誼會(huì)，聽(tīng)取業(yè)委會(huì)意見(jiàn)，保障業(yè)主監(jiān)督和評(píng)議項(xiàng)目的權(quán)利；街道辦事處通過(guò)購(gòu)買服務(wù)，開(kāi)發(fā)靜態(tài)停車誘導(dǎo)系統(tǒng)APP，車主通過(guò)手機(jī)定位查詢停車點(diǎn)位，規(guī)范車輛停放。而對(duì)于違反停車公約及停車協(xié)議的單位或個(gè)人，“監(jiān)督評(píng)議委員會(huì)”有權(quán)警告并督促整改，經(jīng)警告三次未整改的，可取消其實(shí)行“潮汐式”停車的資格。對(duì)于協(xié)議雙方在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)糾紛，由居委會(huì)負(fù)責(zé)調(diào)解。契約型的治理機(jī)制，就是在多元主體互信合作的平等自由的前提下，實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)的民主化治理。在這個(gè)治理機(jī)制下，政府在公共事務(wù)的服務(wù)與管理上已經(jīng)不再是絕對(duì)的權(quán)威，治理的模式也從以政府為主體，轉(zhuǎn)變?yōu)檎c社區(qū)組織、居民等一起共同承擔(dān)起管理社區(qū)事務(wù)的責(zé)任。

（二）政府黨組織必須承擔(dān)起對(duì)社區(qū)公約（鄉(xiāng)規(guī)民約）的監(jiān)督與保障。

社區(qū)治理是包含政府、社會(huì)、公民三個(gè)層面的體系，在這個(gè)體系中，有一個(gè)非常重要的問(wèn)題就是三者的定位問(wèn)題。政府在整個(gè)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中必須是處于主導(dǎo)的地位，也就是說(shuō)，社會(huì)共治（社區(qū)共治）政府的功能分量與其他社會(huì)組織、群眾是不一樣的。因?yàn)檎淼氖且环N公共權(quán)力，這是公民賦予的共同權(quán)，因此，政府是有義務(wù)必須代表人民群眾的共同意志去治理社會(huì)。所以，在對(duì)社區(qū)公約（鄉(xiāng)規(guī)民約）的監(jiān)督保障上，政府有不可推卸的責(zé)任。具體到社區(qū)治理的政府組織上來(lái)說(shuō)，社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)就必須要承擔(dān)起對(duì)社區(qū)公約的制定進(jìn)行指導(dǎo)審查。因?yàn)橐Ｕ瞎s的合法性，首先就要在制定環(huán)節(jié)上嚴(yán)格把關(guān)、充分發(fā)揮政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)社區(qū)公約制定工作的指導(dǎo)和支持作用，在備案中嚴(yán)格把關(guān)，對(duì)不符合憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家政策相抵觸的，或侵犯了居民人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)利等，要要求及時(shí)糾正。此外，還要充分發(fā)揮居民的監(jiān)督作用，保障居民的監(jiān)督權(quán)和監(jiān)督渠道，比如在塘橋鎮(zhèn)的“停車公約”里，社區(qū)委員會(huì)在“潮汐式”停車工作開(kāi)展的過(guò)程中就負(fù)有協(xié)調(diào)、監(jiān)督和仲裁的職責(zé)。2015年5月29日中共中央政治局審議通過(guò)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》，規(guī)定“在國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織、社會(huì)組織和其他組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立黨組”。黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，服務(wù)就必須下基層，要對(duì)基層社會(huì)治理有直接的主導(dǎo)作用，要真正起到引領(lǐng)、推動(dòng)、監(jiān)督的作用。上海市黃浦區(qū)五里橋街道，連續(xù)兩屆獲得了上海社會(huì)建設(shè)十大創(chuàng)新項(xiàng)目。這屆入選項(xiàng)目，是五里橋街道黨工委通過(guò)盤(pán)活街道資源、整合駐區(qū)單位力量、鼓勵(lì)社會(huì)組織參與，搭建了“雙向認(rèn)領(lǐng)”的社區(qū)公益服務(wù)項(xiàng)目。這個(gè)項(xiàng)目主要是由街道通過(guò)征求社區(qū)群眾意見(jiàn)基礎(chǔ)上,向駐區(qū)企業(yè)開(kāi)具公益項(xiàng)目清單、定制服務(wù)內(nèi)容，比如有“尊老愛(ài)老”、“扶幼助學(xué)”、“人文關(guān)懷”、“志愿服務(wù)”、“擁軍優(yōu)屬”、“文化推廣”、“共建共享”等，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社區(qū)企業(yè)從中選擇認(rèn)領(lǐng)項(xiàng)目，為社區(qū)居民提供愛(ài)心援助。同時(shí)，街道根據(jù)企業(yè)的需求，整合各方資源，委托社會(huì)組織參與，給企業(yè)提供諸如“生活服務(wù)”、“心理疏導(dǎo)”、“場(chǎng)地使用”、“興趣培訓(xùn)”、“黨建聯(lián)建”、“信息化應(yīng)用”等服務(wù)，搭建了一個(gè)“契約式”的公益平臺(tái)，讓駐區(qū)單位和居民在這個(gè)平臺(tái)上以一種雙向“付出”的方式得到實(shí)惠。整個(gè)項(xiàng)目，五里橋街道的黨組織起到了不可替代的作用，首先引領(lǐng)了社區(qū)黨員走進(jìn)社區(qū)、融入社區(qū)。其次，作為活動(dòng)的主導(dǎo)者對(duì)駐區(qū)單位和社區(qū)居民對(duì)公益項(xiàng)目起到了指導(dǎo)、監(jiān)督和保障的作用，這也是其他社會(huì)組織不可做到的。再次，黨組織區(qū)別于行政機(jī)關(guān)的自上而下的命令式方式，讓社區(qū)公益始終在一種平等合理、互惠互利的環(huán)境下進(jìn)行，在組織上保障了契約型治理機(jī)制的公平運(yùn)行。

（三）積極培育社區(qū)居民的契約精神，促進(jìn)公民參與。

如何全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展契約型社會(huì)治理機(jī)制，首先需要大力弘揚(yáng)契約觀念，讓其逐漸深入人心，并慢慢地變成社會(huì)全體公民都十分認(rèn)同的行為準(zhǔn)則。其次，要建立激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)公民參與。比如，當(dāng)社區(qū)主體守約、訂約、履約的內(nèi)在動(dòng)力不足時(shí)，可以通過(guò)適當(dāng)?shù)耐饬Πㄎ镔|(zhì)激勵(lì)、精神激勵(lì)等方式來(lái)推動(dòng)多元主體的合作。從而充分調(diào)動(dòng)社區(qū)主體參與社區(qū)公約運(yùn)行的積極性，只要激勵(lì)的方式能達(dá)到該目的，都可以考慮運(yùn)用。此外，政府必須要成為有限政府，要以“小政府、大社會(huì)”為目標(biāo)，拓展社會(huì)權(quán)力空間，使契約的生存空間得以放大，現(xiàn)代性的治理理念得到充分發(fā)展。另外，對(duì)于老百姓來(lái)說(shuō)，貫徹落實(shí)一件事情，單靠群眾自發(fā)是不夠的，黨員的帶動(dòng)作用必不可少。尤其對(duì)于一些有約束性的內(nèi)容、義務(wù)性的規(guī)范，就是要靠黨員干部的帶動(dòng)使群眾遵守，組織黨員干部和居民代表上門服務(wù)，帶動(dòng)群眾，充分發(fā)揮黨員帶動(dòng)群眾共同遵守公約，實(shí)現(xiàn)共同治理的目標(biāo)。再舉上海市浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)的“草根憲法”中的一個(gè)例子。朝陽(yáng)村的一名胡姓老人，生有多種慢性病，每年都有好幾千元的醫(yī)藥費(fèi)。以往每到歲末年終，她總會(huì)到村主任的辦公室訴說(shuō)自己的生活困難，要求村里給予她補(bǔ)助，而且她常常和這個(gè)人比和那個(gè)人比，總覺(jué)得自己拿得少，覺(jué)得村里的工作沒(méi)做好，欺負(fù)她老人家。后來(lái)，村里有了村民自治章程，村委會(huì)的干部就拿著《朝陽(yáng)村村民自治章程及實(shí)施細(xì)則》上門給胡老人解讀，幫老人算賬，教老人對(duì)照章程里的標(biāo)準(zhǔn)，了解自己的補(bǔ)助。看明白了，算清楚了，老人也不再為這事煩惱了，同時(shí)也嘗到了通過(guò)制度獲得自己利益的甜頭。所以，在合慶鎮(zhèn)的許多村，每次的關(guān)于村民章程細(xì)則解讀，大家都非常踴躍地參與，這不僅保障了他們自己的權(quán)利，而且也激發(fā)了他們的主人翁意識(shí)，培養(yǎng)了他們通過(guò)法制來(lái)共同治理社區(qū)（城市/農(nóng)村）的意識(shí)。

總的來(lái)說(shuō)，契約型社會(huì)治理機(jī)制應(yīng)是社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)有效的治理方式，體現(xiàn)了社會(huì)治理的民主性與法治性，確保了社會(huì)的有序運(yùn)行以及社會(huì)的和諧發(fā)展。

（凌燕，華東政法大學(xué)法學(xué)博士后。）