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      依憲治國與人民代表大會制度的完善 *

      2015-12-30 12:17:35江國華,彭超
      中州學刊 2015年11期

      【法學研究】

      依憲治國與人民代表大會制度的完善*

      江 國 華彭 超

      摘要:依憲治國的本質是實行憲法之治,其核心是將治國理政的權力及其運行過程納入憲法的軌道。憲法規(guī)范是依憲治國的根本依據,國家機關是依憲治國的基本主體,國家權力行為是依憲治國的主要客體。人民代表大會制度是依憲治國的組織形式,這是由其在《憲法》中的定位以及人民代表大會在依憲治國中的角色和任務所決定的。堅持和完善人民代表大會制度既是依憲治國的一項基本原則,又是實現依憲治國的根本途徑。依憲治國對人民代表大會制度提出了新的要求,應當提升人民代表大會履職的法治化水平,健全憲法解釋程序和實施機制等。

      關鍵詞:依憲治國;人民代表大會制度;憲法解釋;憲法實施

      中圖分類號:D921

      文獻標識碼:A

      文章編號:1003-0751(2015)11-0067-06

      收稿日期:2015-09-22

      作者簡介:江國華,男,國家司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心首席科學家,武漢大學法學院教授,博士生導師(武漢430072)。

      黨的十八屆四中全會提出了全面推進依法治國的總目標,即建設中國特色社會主義法治體系,建設社會主義法治國家。為實現這一目標,全會明確提出:堅持依法治國首先要堅持依憲治國,堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。依憲治國作為治國理政的方略被正式提出來。解讀依憲治國的本質內涵,探析人民代表大會制度在依憲治國中的定位,研究依憲治國對完善人民代表大會制度提出了哪些新任務新要求,當屬法學理論界的時代課題。

      一、依憲治國的本質內涵

      依憲治國即依據憲法治理國家,其核心是將治國理政的權力及其運行過程納入憲法的軌道,其本質內涵可以從根本依據、基本主體和主要客體三個方面進行解讀。

      1.依憲治國的根本依據是憲法規(guī)范

      憲法規(guī)范是民主制國家制定或認可的、憲法主體參與國家重大政治生活的基本行為規(guī)范。①憲法規(guī)范的淵源包括憲法典、憲法性法律、憲法慣例、憲法原則和憲法精神。

      第一,憲法規(guī)范集中體現于憲法典。我國《憲法》的序言、總綱和國家機構三部分是依憲治國的主要憲法規(guī)范依據?!稇椃ā沸蜓阅芊褡鳛橐缿椫螄囊罁瑢W界對此頗有爭議。在邏輯上,回答這一問題的關鍵是要明確《憲法》序言是否具有法律效力。有學者指出,分析《憲法》序言的內容可以發(fā)現,其中記載歷史事實的部分完全沒有法律效力;確認基本原則的部分須和憲法文本的規(guī)范結合起來才有法律效力;屬于規(guī)范性的部分具有完全的法律效力。②筆者認為,在一般情況下,《憲法》序言中具有法律效力的部分可以作為依憲治國的依據。《憲法》總綱規(guī)定了我國的國體和政體、根本制度、基本制度、民族政策、治理國家的基本方略等重大問題和事項,相關規(guī)范毫無疑問都是依憲治國的依據?!稇椃ā返膰覚C構一章規(guī)定了國家機構的設置、職權配置與運行、相互關系等重大事項,這些憲法規(guī)范具有直接適用的法律效力。

      第二,憲法性法律是憲法規(guī)范的具體化。由于《憲法》條文具有原則性、概括性,不可能規(guī)定得詳盡,所以憲法規(guī)范的完整結構以及需要進一步明確的事項還需要通過憲法性法律予以具體化。憲法性法律是依據《憲法》制定的規(guī)范性文件,其內容涉及國家根本問題的某一方面,因而也是憲法規(guī)范的存在形式。③我國選舉法、立法法、組織法、特別行政區(qū)基本法等憲法性法律,也是依憲治國的重要依據。

      *基金項目:教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“推進人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新研究”(14JZD003)。

      彭超,男,武漢大學法學院博士生(武漢430072)。

      第三,憲法慣例是憲法規(guī)范的補充。“憲法慣例是一個國家在長期的政治實踐中形成的涉及社會制度根本問題,并由公眾認可而且具有一定約束力的習慣和傳統(tǒng)?!雹軕椃☉T例完善了國家權力運行規(guī)范,對依法治國發(fā)揮著獨特的作用,除非被明確的憲法規(guī)范所更改,不得隨意棄置。我國是成文憲法國家,在《憲法》施行以來的政治實踐過程中,形成了多項憲法慣例:(1)憲法修改慣例,包括中共中央提出修憲建議、憲法修改采用憲法修正案的形式、憲法修正案由全國人民代表大會公布施行等。(2)國是共商慣例,即對于國家的大政方針、國家政治生活中的重大問題、國家機關的重要人事安排等,中共中央與各民主黨派中央領導人以及無黨派愛國人士代表交換意見、協(xié)商討論。(3)“兩會”制度慣例,即全國政協(xié)會議與全國人民代表大會同時召開,全國政協(xié)委員列席全國人民代表大會。(4)國家主席是國家元首的慣例⑤。這些憲法慣例是成文憲法中原則性規(guī)范的補充,能夠起到“活化”憲法精神和憲法原則的作用,避免頻繁修憲。⑥

      第四,憲法原則和憲法精神是憲法規(guī)范的內核。我國《憲法》中有不少原則性、概括性、倡導性規(guī)范,憲法規(guī)范并不都具有法律規(guī)范的完整結構。并且,憲法規(guī)范不可能面面俱到,立憲者不可能預見到《憲法》實施過程中出現的具體問題。此時,《憲法》條文所蘊含和體現的憲法原則和憲法精神,如實行法治的憲法原則和保障人權的憲法精神,就應當成為依憲治國的依據。換言之,憲法原則和憲法精神同樣應得到遵守,并落實到依法治國的行動中。

      2.依憲治國的基本主體是國家機關

      依憲治國的主體,是指根據憲法規(guī)范享有國家權力的國家機關,其他主體不是嚴格意義上的適格的依憲治國主體。根據《憲法》,我國的國家機關大致分為三類:全國人民代表大會、中華人民共和國主席、國務院、中央軍事委員會;地方各級人民代表大會和地方各級人民政府、民族自治地方的自治機關;人民法院和人民檢察院。

      第一,上述三類國家機關在推進依憲治國中的地位和作用并不等同。根據我國《憲法》,可以作這樣的分析:(1)人民代表大會居于主導地位。這是由我國的國體和政體決定的,其邏輯理路是:國家的一切權力屬于人民—人民選舉產生人民代表大會—人民代表大會產生國家行政機關、審判機關和檢察機關,因此,其他國家機關都必須對人民代表大會負責、受人民代表大會監(jiān)督。(2)中央國家機關居于領導地位。這是由我國單一制的國家結構決定的。關于中央國家機構和地方國家機構的職權劃分,我國《憲法》明確規(guī)定地方要遵循中央的統(tǒng)一領導。(3)行政機關居于執(zhí)行者地位。這是由行政權的積極主動性和行政事務的龐雜性所決定的。行政機關是國家法律的執(zhí)行者和實施者,并且肩負經濟、文化、社會、生態(tài)等領域事務的管理職責,必須積極履職、有所作為。(4)人民法院和人民檢察院居于監(jiān)督者地位。人民法院通過行政訴訟,監(jiān)督行政機關依法履行職權;人民檢察院是我國的法律監(jiān)督機關,有監(jiān)督審判權、行政權等公權力運行的職責。

      第二,中央國家機關是依憲治國的主要主體、直接主體,地方國家機關是依憲治國的間接主體。從權力輻射的范圍來看,中央國家機關的權力效力及于全國,而地方國家機關的權力效力限于所轄行政區(qū)域;從行為規(guī)范的依據來看,中央國家機關需要更直接地以《憲法》、憲法性法律和憲法慣例作為職權行為的依據,而地方國家機關更多、更直接地以《憲法》以下的法律、法規(guī)、規(guī)章等作為職權行為的依據。我國《憲法》明確規(guī)定中央統(tǒng)一領導地方,因此,在依憲治國的語境下,我們應該將關注的重點聚焦于中央國家機關,對地方國家機關則更加強調和要求依“法”治理⑦。

      3.依憲治國的主要客體是國家機關的權力行為

      依憲治國強調治理國家的行為必須依據《憲法》、符合憲法規(guī)范的要求,因此,國家機關治理國家的權力行為是依憲治國的主要客體⑧。

      第一,全國人民代表大會及其常務委員會的權力行為。根據我國《憲法》的規(guī)定,全國人民代表大會及其常務委員會享有立法權、人事任免權、重大事項決定權和監(jiān)督權四大職權。其中,立法權的內容關涉國家重大事項,為執(zhí)法者確立行為的規(guī)矩;人事任免權的行使表現為選舉、決定、任免國家機關有關人員,挑選依法治國的具體人選;行使重大事項決定權是最直接的治國行為,表現為審查批準國民經濟和社會發(fā)展計劃、審查批準國家預算、批準省級建置等。全國人民代表大會及其常務委員會監(jiān)督“一府兩院”的工作,如撤銷國務院制定的與《憲法》、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定或命令等,是對已經實施的權力行為的監(jiān)督。

      第二,國家主席的權力行為。依憲治國的“國”是指國家事務,包括國家內部事務和國家外交事務。根據我國《憲法》,國家主席的職權分為兩大類:一是主動性職權,即可以自主行使的職權,主要表現為國家外事方面的活動,如代表國家進行國事活動、接待外國使節(jié)等;二是受動性職權,即需要根據全國人民代表大會及其常務委員會的決定而行使的職權,主要表現為具有程序性、榮典性、象征性的職權行為,如公布法律、任免國務院組成人員、授予國家勛章和榮譽稱號、發(fā)布特赦令等??梢姡瑖抑飨臋嗔π袨閷儆谝缿椫螄目腕w范疇。

      第三,國務院的權力行為。根據我國《憲法》,國務院享有法規(guī)制定權、領導管理權、行政監(jiān)督權、行政獎懲權、議案提出權等基本職權。其中,法規(guī)制定權本質上是立法權;行政獎懲權表現為對內部人員的管理;議案提出權具有建議權的性質;領導管理權和行政監(jiān)督權是國務院最核心、最重要的職權,表現為編制和執(zhí)行國民經濟和社會發(fā)展計劃、出臺宏觀調控措施、推進政府簡政放權等。

      我國《憲法》還明確規(guī)定了中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院等國家機關的基本職權,這些國家機關的權力行為也必須接受《憲法》的規(guī)制,符合憲法規(guī)范的要求。

      二、人民代表大會制度是依憲治國的組織形式

      人民代表大會制度是指以人民代表大會為核心和主要內容的國家政權組織形式。⑨從法理上看,人民代表大會制度也是依憲治國的組織形式,堅持和完善人民代表大會制度是依憲治國的根本途徑。⑩

      1.人民代表大會制度在依憲治國中的定位

      根據我國《憲法》,人民代表大會制度的主要內容有兩方面:一是關于人民代表大會的產生、組織、職權及其行使程序的一套規(guī)定和制度;二是關于人民代表大會與公民、與其他國家機關相互關系的一套規(guī)定和制度。從這兩方面內容出發(fā),可以對人民代表大會制度在依憲治國中的定位作以下分析。

      第一,人民代表大會制度是我國的根本政治制度。其要義有三:(1)人民代表大會是國家權力機關,其他國家機構都由人民代表大會產生并受其監(jiān)督。(2)人民代表大會制度是人民當家作主的根本保證,國家重大政治決策必須提交全國人民代表大會討論和審議表決。(3)人民代表大會制度是國家制度的基石,我國的基本政治制度和經濟文化制度等,都是由全國人民代表大會通過立法創(chuàng)制的。

      第二,人民代表大會制度是我國政權組織形式。依憲治國要求各項國家權力都依據《憲法》運行,承擔相應的憲法法律責任。依憲治國需要通過人民代表大會制度確保國家權力依憲運行。

      第三,人民代表大會制度是“三者統(tǒng)一”的載體。黨的領導、人民當家作主、依法治國是我國民主政治的基本要素,堅持和完善這三大要素,實現三者的有機統(tǒng)一,對我國民主政治建設和政治體制改革具有決定性意義。明確三者統(tǒng)一于人民代表大會制度,就為我國社會主義民主政治建設、全面推進依法治國、堅持和完善黨的領導找到了制度載體,也確立了人民代表大會在依憲治國中的重要地位。

      2.人民代表大會(包括其常務委員會)在依憲治國中的任務

      依憲治國的重點是“治權”,即以憲法規(guī)范來規(guī)制國家機關的職權行為。因此,堅持依憲治國首先要明晰兩大問題:一是國家機關的職權來源;二是憲法規(guī)范的明確意旨。從這兩大要求出發(fā),可以將人民代表大會在依憲治國中的任務概括為以下三點。

      第一,構建法制體系。在國家法治體系中,立法居于主導地位。從依憲治國的角度看,人民代表大會有三大立法任務:(1)全國人民代表大會完善憲法監(jiān)督制度。良法是善治的前提,而“判斷一部法律是否良好,關鍵要看其是否與憲法規(guī)定相一致,是否以憲法為依據”,因此,依憲治國必須完善憲法監(jiān)督制度,健全憲法解釋程序機制。(2)各級人民代表大會推進科學立法和民主立法。法律既是一種行為規(guī)范,又是一種價值載體。立法承載的價值,決定了法治體系的價值取向。這就要求各級人民代表大會進一步完善立法機制,拓寬公民有序參與立法的途徑,完善立法程序和立法技術。(3)全國人民代表大會加強立法規(guī)劃。全國人民代表大會立法是對《憲法》條文的具體化,是解決依憲治國的具體制度設計問題的重要方式,這要求其加強立法規(guī)劃工作,根據改革和發(fā)展的需要,區(qū)分不同情況,做到立改廢釋并舉。

      第二,建設法治政府。規(guī)制政府權力、建設法治政府,對于依憲治國意義重大,因為法的規(guī)定如果不能在社會活動和社會關系中得到遵守和執(zhí)行,那它就什么都不是。為此,人民代表大會要完成三大任務:(1)全國人民代表大會積極行使國家立法權和法律解釋權,從立法層面明確行政立法權的邊界;積極行使備案審查權,依法糾正行政機關越權立法。(2)各級人民代表大會積極履行監(jiān)督職責,加強對政府執(zhí)行法律法規(guī)情況的監(jiān)督檢查,并結合問責機制如質詢、罷免等機制,監(jiān)督行政權依法行使,確保法律得以實施。(3)各級人民代表大會加大對行政機關行使重大事項決策權的監(jiān)督審查力度,確保每一項重大決策都符合人民利益。

      第三,保障司法公正。人民代表大會作為國家權力機關有監(jiān)督司法權運行的職責,但不能干預司法權的正常運行,這是其行使司法監(jiān)督權的一個限度。為了保障司法公正,人民代表大會應當完成三大任務:(1)全國人民代表大會修改有關法律,優(yōu)化司法職權配置。司法職權配置不僅涉及國家司法權力的再分配,而且關涉各級司法機關的職權調整,這屬于憲法保留和法律保留事項,需要全國人民代表大會對《憲法》中的司法條款和人民法院組織法、人民檢察院組織法進行修改。(2)各級人民代表大會改革監(jiān)督方式,推進嚴格司法。人民代表大會監(jiān)督司法的方式有聽取和審議專項工作報告、詢問和質詢、特定問題調查等,但在實踐中,人民代表大會的司法監(jiān)督效果并不盡如人意。人民代表大會應當積極探索有效的監(jiān)督方式,適時將經實踐證明行之有效的監(jiān)督方式納入立法。(3)全國人民代表大會常務委員會積極履行立法解釋職能。根據我國《憲法》,具體法律條款的解釋一般由司法機關在具體案件處理中作出,但司法機關沒有抽象的司法解釋權,若涉及法律條文的一般性解釋,應由全國人民代表大會常務委員會行使立法解釋權。

      三、依憲治國對堅持和完善人民代表大會制度的新要求

      依憲治國對人民代表大會制度提出了新的任務,應從以下三個方面對該制度予以堅持和完善。

      1.完善黨對人民代表大會制度的領導方式

      黨的領導是全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家的最根本保證,加強和改進黨的領導,也是依憲治國的根本保證。加強和改進黨的領導,要求黨善于以人民代表大會制度為載體進行領導,具體要做好以下三個方面的工作。

      第一,善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志。黨的主張只有通過法定程序,才能夠成為國家意志,才能夠形成法律而具有普遍的約束力和執(zhí)行力。因此,黨應當善于并充分運用人民代表大會制度,適時將黨的重大決策和主張轉變?yōu)閲曳?。需要注意三點:(1)黨的主張及其載體即黨的文件不能凌駕于憲法和法律之上,而應當滲透于憲法和法律之中。(2)正因為黨的主張和意志融會于憲法和法律之中,所以堅持憲法和法律至上本質上也是堅持黨的領導。(3)一旦黨的主張通過法定程序轉變?yōu)閲乙庵静⑿纬煞桑瑸榱舜_保黨的主張能夠得到貫徹實施,就必須保障法律得到貫徹實施。

      第二,善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員。黨組織推薦的人選只有通過法定程序,才能成為國家政權機關的領導人員,才能成為國家公務人員而具備行使國家公權力的資格。因此,黨應當嚴格按照國家權力機關規(guī)定的人事任免程序(法定程序),使其推薦的人選依法成為國家政權機關的領導人員。對此,需要注意三點:(1)國家政權機關領導人員的任免權歸人民代表大會,黨組織僅享有人選推薦權。(2)國家政權機關領導人員的任免必須遵循法定程序,違背法定程序的任免當屬無效。(3)為確保黨組織推薦的人選能夠勝任國家政權機關領導人員的職責,人民代表大會應當恪盡對候選人的審查職責。為此,有必要完善人民代表大會的人事任免程序,將黨組織的推薦權與人民代表大會的任免權有機結合。

      第三,善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導。黨對國家和社會的領導應當在國家政權之中,而不是在國家政權之上或者之外。據此,可以得出三個基本命題:(1)國家政權機關是黨治國理政的場域,黨的領導不能游離于國家政權機關之外。(2)黨對國家和社會的領導權應當融于國家政權之中。(3)為了確保黨對國家和社會領導權的實現,黨必須尊重國家政權機關依法履行職權,各政權機關也必須恪盡職守、各負其責。為此,必須理順黨、政府與人民代表大會之間的關系,強化政府履職能力和人民代表大會的監(jiān)督能力。

      2.提升人民代表大會履職的法治化水平

      保障人民代表大會能夠切實履行職權,是落實依憲治國的關鍵。

      第一,強化立法權,確保人民代表大會履行立法主體職責。人民代表大會立法職權的行使情況,在很大程度上決定了法治建設的優(yōu)良狀況。當前,全國人民代表大會及其常務委員會要加強重點領域的立法,制定反恐怖主義法、境外非政府組織管理法、網絡安全法等;修改選舉法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法、人民代表大會代表法、行政復議法等;推進反腐敗立法,研究修訂行政監(jiān)察法。為了促進人民代表大會積極行使合法性審查職權,可以考慮在全國人民代表大會下設立與全國人民代表大會常務委員會地位平行的憲法委員會,專門對法律進行合法性審查;在省一級設立憲法委員會的派出機構,專門審查省以下地方性法規(guī)、規(guī)章的合法性問題。為了推進民主立法和科學立法,提高立法質量,全國人民代表大會有必要從立法項目征集和論證、社會團體參與立法、法律草案征求意見等方面作出總體部署和安排。

      第二,嚴格任免權,理順人民代表大會任免與黨管干部的關系。具體而言:(1)在認識上,要明確人民代表大會任免不是否定黨管干部。落實人民代表大會的任免權,要既強調理順人民代表大會的任免權與黨對干部的管理權之間的關系,又強調人民代表大會的任免權不僅是一項程序性權力,還是一項實體性權力,要予以尊重和落實。(2)在方法上,執(zhí)政黨對國家機關重要部門任職人員享有提名權和推薦權,人民代表大會享有任命權和罷免權,這就要求改革執(zhí)政黨等額推薦候選人的方式。(3)在立法上,要構建人民代表大會任免制度,將執(zhí)政黨的提名權和推薦權納入法治軌道。在我國現行法律體系中,人民代表大會任免權的法律依據主要是《憲法》、組織法、監(jiān)督法中的有關條款,以及各地方出臺的人民代表大會常務委員會人事任免辦法。我國還沒有專門的、統(tǒng)一的、國家層面的立法,對人民代表大會的任免權進行規(guī)范。因此,應及時出臺人民代表大會及其常務委員會人事任免法,從立法上保障人民代表大會的任免權落到實處。

      第三,落實決定權,構建規(guī)范人民代表大會重大事項決定權、黨的決策權、政府重大決策權運行的體系。我國《憲法》和政府組織法規(guī)定了執(zhí)政黨、人民代表大會和政府三者享有的重大事項決定權,基于此,構建相應的規(guī)范體系甚為必要。(1)當前最為緊迫的,是落實人民代表大會重大事項決定權,使其重點加強對政府財政預算的審議,以監(jiān)督公共財政使用情況,避免政績工程。(2)要整合現有規(guī)范,細化人民代表大會行使決定權的程序、形式和效力;建立審議辯論制度,明確區(qū)分人民代表大會對重大事項作出的“決定”和“建議”,其中“決定”具有強制效力,政府必須執(zhí)行。(3)出臺各級人民代表大會常務委員會討論決定重大事項法,明確人民代表大會與黨、政府各自決定權的范圍和具體的監(jiān)督、制裁機制,并使之與《立法法》和《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》(以下簡稱《監(jiān)督法》)的有關規(guī)定相協(xié)調、配套。

      第四,落實監(jiān)督權,完善《監(jiān)督法》。(1)細化監(jiān)督事項?!侗O(jiān)督法》規(guī)定了人民代表大會常務委員會對“一府兩院”的監(jiān)督方式,但沒有規(guī)定具體監(jiān)督事項。對此,建議在《監(jiān)督法》中明確人民代表大會對政府重大行政決策的監(jiān)督程序、方式和效力,以避免人民代表大會扮演政府決策程序合法化背書者的角色。(2)明確監(jiān)督責任。追究被監(jiān)督主體的責任,是保證監(jiān)督有效性和權威性的重要手段。《監(jiān)督法》中責任條款的缺失,降低了其應有的適用力和強制力。為了保障各級人民代表大會常務委員會有效行使監(jiān)督權,必須在立法層面建立健全監(jiān)督責任追究機制。(3)健全監(jiān)督保障。監(jiān)督權是一項集體權,其行使需要符合一定人數要求的人民代表大會常務委員會組成人員聯名提出動議。為了避免監(jiān)督權陷入僅停留在紙面上的尷尬境地,必須完善人民代表大會代表(包括人民代表大會常務委員會委員)履職保障機制,保障他們依法充分履職。

      3.完善人民代表大會實施憲法的機制

      依憲治國的本質內涵是憲法之治,憲法之治的核心是實施憲法。根據我國《憲法》的規(guī)定,全國人民代表大會及其常務委員會是監(jiān)督憲法實施的主體,全國人民代表大會常務委員會享有解釋憲法的權利,即釋憲權。為了確保和推進憲法實施,必須完善憲法監(jiān)督制度,健全憲法解釋程序和實施機制。

      第一,進一步完善備案審查制度。憲法實施包括兩個大的方面:一是國家權力依據《憲法》予以配置和運行;二是公民權利依據《憲法》予以保障和實現。在立法上,要細化和落實《憲法》中公民基本權利條款的法律,使得《憲法》確認的公民基本權利能全面實現。在監(jiān)督上,需要加強備案審查制度建設,如建立備案審查聯動工作機制,完善備案審查工作程序制度,建立健全地方性法規(guī)常規(guī)清理機制等。

      第二,制定憲法解釋程序法。我國《憲法》僅規(guī)定了釋憲權的主體,沒有規(guī)定憲法解釋的具體程序(實際上,該程序也不宜在《憲法》中予以規(guī)定)。為了保障和規(guī)范釋憲權有效運行,需要盡快制定憲法解釋程序法。全國人民代表大會常務委員會2015年立法工作計劃中明確提出,要研究健全憲法解釋程序機制,這有助于啟動憲法解釋程序并規(guī)范憲法解釋行為,從而推進憲法適用。

      第三,優(yōu)化憲法實施方式。根據我國《憲法》和法律的有關規(guī)定,人民代表大會實施憲法的方式有三種:一是立法方式,即通過立法將《憲法》的原則、精神和抽象的憲法規(guī)范具體化,并監(jiān)督檢查具體法律的實施情況;二是備案審查方式,即通過對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經濟特區(qū)法規(guī)、司法解釋等的備案審查,依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件;三是憲法解釋方式,即結合具體憲法問題或事實問題,以決議、決定的形式對《憲法》整體或《憲法》條文進行解釋和說明。上述三種方式中,立法方式是間接實施憲法,即通過實施具體法律而實施憲法;備案審查方式和憲法解釋方式,則是直接適用憲法。實踐中,人民代表大會以直接適用憲法的方式實施憲法的情況并不多見,尤其是以憲法解釋方式適用憲法的情況更少。筆者認為,全國人民代表大會及其常務委員會要加強以直接適用方式(以憲法解釋為核心)常態(tài)化實施憲法,這是《憲法》規(guī)定的職責,也是落實依憲治國的必然要求。

      四、結語

      依憲治國,關鍵是要將國家權力關進憲法制度的籠子里。人民代表大會是我國《憲法》的守護者,監(jiān)督并保障《憲法》得到實施是其法定職責。人民代表大會制度既是國家獲得人民授權的制度渠道,也是國家權力接受人民監(jiān)督、向人民負責的制度平臺。堅持人民代表大會制度,既是依憲治國的基本原則,又是依憲治國的根本途徑。唯有堅持和完善人民代表大會制度,促進人民代表大會更好地履行職責,依憲治國戰(zhàn)略才能從“藍圖”走向“現實”。

      注釋

      ①參見周葉中:《憲法學》,法律出版社,1998年,第40頁。②參見何華輝:《何華輝文集》,武漢大學出版社,2006年,第8頁。③參見劉茂林:《香港基本法是憲法性法律》,《法學家》2007年第3期。④蔣碧昆:《憲法學》,中國政法大學出版社,1994年,第37頁。⑤我國《憲法》沒有明文規(guī)定國家主席是國家元首,但有學者認為,“主席即元首,雖在我國憲法里沒有文字表現,但這一點存在于實際生活之中,是我國的一個為公眾接受的憲法慣例”(許崇德:《中華人民共和國憲法史》,福建人民出版社,2005年,第516頁),筆者贊同這一觀點。⑥參見張義清:《憲法慣例的理性思考》,《社會主義研究》2012年第4期。⑦立法是對憲法的具體化,因此,在一定意義上,依法治理也就是依憲治理,依據憲法制定并執(zhí)行具體的法律法規(guī),也就是依據并執(zhí)行憲法。⑧本文重點分析中央國家機關權力行為中的治國行為,地方國家機關的職權種類與中央國家機關相同,僅職權范圍不同,故不再贅述。⑨蔡定劍:《中國人民代表大會制度》,法律出版社,2003年,第25、26頁。⑩莫紀宏先生也認為,堅持依憲治國的理念,首先是要堅持和完善我國《憲法》規(guī)定的人民代表大會制度的各項原則。參見莫紀宏:《堅持依法治國首先要堅持依憲治國》,《群言》2014年第11期。參見鄧純東:《根本方針:堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統(tǒng)一》,《求是》2014年第19期。參見信春鷹:《深入推進科學立法民主立法》,《光明日報》2014年10月31日。韓大元:《關于提高立法質量的憲法學思考》,《河南社會科學》2010年第5期。葛洪義:《目的與方法:法律價值研究評析》,《法律科學》1992年第2期。參見郭道暉:《完善我國人民代表大會制度的幾個問題》,《遼寧大學學報》(哲學社會科學版)2014年第3期。參見湯維建:《論人民代表大會監(jiān)督司法的價值及其重點轉向》,《政治與法律》2013年第5期。參見江國華:《論依憲執(zhí)政的五重意味》,《江漢論壇》2015年第3期。鄭廣永:《人民代表大會公信力哪里來?源自“四項權力”落實到位》,《檢察日報》2014年7月14日。我國《憲法》規(guī)定的人民代表大會“四大職權”中,立法權和監(jiān)督權已分別有《立法法》和《監(jiān)督法》予以規(guī)范和保證,而重大事項決定權缺乏專門立法保障。參見胡錦光、王叢虎:《論我國憲法解釋的實踐》,《法商研究》2000年第2期。

      責任編輯:鄧林

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